Sentencia Definitiva N° 644/2010

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 14 de setiembre de 2010. No. 644 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ASOCIACIÓN URUGUAYA DE FABRICANTES Y OPERADORES DE JUEGOS ELECTRÓNICOS con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de nulidad (Ficha No. 547/07). RESULTANDO : I) Que con fecha 22 de agosto de 2007, compareció el Dr. Gerardo DIBBERN, en representación de la Asociación Uruguaya de Fabricantes y Operadores de Juegos Electrónicos, promoviendo demanda de nulidad contra la Resolución Nº 434/2006, de 20 de noviembre de 2006, dictada por la Dirección General de Casinos, por la cual no se hace lugar a la petición realizada por la accionante referida a la exhibición de todos los libros de mesa de entrada y registros en los cuales pueda tener libre acceso y poder conocer todos y cada uno de los expedientes administrativos allí tramitados. Se agravia la accionante por considerar que la volición atacada vulnera su legítimo derecho al acceso a la información pública. Funda ese derecho en lo establecido en los artículos 29 y 72 de la Constitución de la República, 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 13 del Pacto de San José de Costa Rica, 694 y 695 de la Ley Nº 16.736, 190.5 del Código General del Proceso y 2.4 y 12 del Decreto 500/991. Sindicó que el legislador, en todas las normas antes mencionadas, consagró el derecho al acceso a la información, el que debe entenderse como corolario del principio de libertad. La transparencia, libertad de información, habeas data impropio, control de los ciudadanos respecto de sus gobernantes y el de tener conocimiento del accionar de la administración pública son derechos inherentes a la condición humana, por lo que la decisión en proceso debe ser declarada ilegítima. Señaló que la negativa de la Administración a brindar la información solicitada encubre fines espurios por cuanto de los documentos que se solicitan pueden extraerse pruebas de irregularidades cometidas por la DGC. Asimismo, indicó que luego que realizó la petición, la Dirección General de Casinos procedió a realizar una serie de denuncias penales en contra de sus socios, todas las cuales fueron archivadas por todos y cada uno de los magistrados que entendieron en ellas. El motivo de la negativa de la Administración fincado en la ilicitud de las actividades desarrolladas por la accionante es erróneo. En este sentido, manifestó que si bien cada vez que la justicia penal tuvo que expresarse respecto del punto, lo hizo por la negativa, tampoco sería lógico negarle al indagado el derecho a obtener información que sirviera para su defensa. Agregó que con motivo de la denuncia realizada por AUFOJE respecto del abuso de posición dominante que a su criterio realiza la Banca Nacional de Loterías y Quinielas, jurídica del MEF niega la existencia de ilicitud en las tareas comerciales desarrolladas por la AUFOJE. Es por ello que resalta que los motivos son contradictorios. II) Evacuando el traslado de la demanda, la Secretaría de estado demandada sostuvo que la accionante carece de legitimación en la causa atento a lo dispuesto por el artículo 309 de la Constitución de la República, el que establece la necesidad de acreditar la titularidad de un derecho subjetivo o un interés directo personal y legítimo. En este sentido, destacó que la Asociación actora no es titular de un interés o un derecho personal violentado por el dispositivo atacado. La doctrina y jurisprudencia han señalado que no es correcto pretender, por parte de una persona jurídica, la titularidad de un derecho o interés que es propio de sus afiliados, como sucede en la especie. Afirmó que los asociados a la actora no son únicamente propietarios de máquinas slots sino que la misma nuclea a cualquier otro fabricante u operador de juegos electrónicos, no pudiendo además, tener fines de lucro por su propia naturaleza de asociación civil, por lo que no puede tener interés o derecho en una explotación comercial. En lo relativo al fondo del asunto, señaló que si bien reconoce la existencia del principio de publicidad, entiende que el planteo de la actora no es razonable atento a que no individualiza cuál expediente desea conocer sino que solicita la exhibición de todos los expedientes, por si alguno llegara a interesar. El derecho a la información es consecuencia directa del Estado social de Derecho, pero es menester precisar que la publicidad y transparencia refieren a la gestión estatal y no necesariamente a las actuaciones de un caso concreto del que no se es parte, esto es, de ello no se deriva que todos los expedientes puedan verse sin expresión de otro fundamento que el principio de publicidad por sí mismo, porque entonces el principio se vuelve vacío. Sería materialmente imposible hacer lugar a la solicitud de la accionante porque ello requeriría disponer funcionarios administrativos que se avoquen a tal tarea desde que no se individualizan los expedientes y además el jerarca del servicio debería examinar la procedencia de la exhibición de cada expediente, en forma previa, para evitar lesionar derechos o intereses de terceros. Que el accionante empleó una vía procesal inadecuada, puesto que la información referente a los procedimientos de contratación que la DGC dispusiera se encuentra publicada en la Web atento a lo dispuesto por el Decreto 66/002, reglamentario del artículo 5º de la Ley Nº 17.060. Asimismo, señaló que normativa aplicable al caso permite al ciudadano el acceso a la información desde su domicilio, por lo que no puede decirse que la Administración no facilite el ejercicio del derecho. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra cerificada a fs. 237, alegando las partes por su orden a fs. 239 a 244 y 247 a 249 vto., respectivamente. IV) Oída la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo (Dictamen Nº 310/2009 de fs. 252), aconsejó rechazar la acción instaurada, se llamó para sentencia, pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Que en la especie se verifica el correcto agotamiento de la vía administrativa. Y en cuanto a la pretensión anulatoria, fue introducida en tiempo y forma, por lo que el Tribunal se encuentra en condiciones de ingresar al aspecto sustancial del caso planteado. II) Se impugna en autos la resolución No. 434/06 de fecha 20 de noviembre de 2006, dictada por la Dirección General de Casinos que desestimó la petición realizada por la parte actora referida a la exhibición de todos los libros de mesa de entrada y registros en los cuales pueda tener libre acceso, y poder conocer todos y cada uno de los expedientes administrativos allí tramitados. Los argumentos que sustentan las partes se encuentran explicitados en el capítulo de Resultandos, al que corresponde remitirse “brevitatis causae”. III) Que la demanda de autos fue promovida por el representante legal de la Asociación Uruguaya de Fabricantes y Operadores de Juegos Electrónicos. Dicha entidad es una Asociación Civil constituida según acta del día 8 de junio de 2005 que nuclea a los propietarios de máquinas tragamonedas electrónicas de azar ubicadas en los bares, clubes, quioscos, pubs, whiskerías, etc y tiene como objeto, entre otros, defender los derechos e intereses de sus asociados, pretendiendo lograr un proyecto legal que regule la fabricación y operación de los juegos electrónicos de los cuales son titulares. De acuerdo a lo explicitado por la parte actora en el escrito en el que solicita la vista y exhibición de los libros de registro de entrada a la Dirección Nacional de Casinos del Estado, “sólo conociendo todos y cada uno de los expedientes administrativos se podrá determinar realmente aquellos que sean de legítimo interés para AUFOJE (otorgamiento de permisos, procedimientos para nuevos juegos, licitaciones adjudicadas, compras directas, etc)”. La legitimación ad causam constituye un presupuesto de la sentencia de mérito, en cuanto consiste en la posición que permite a los sujetos del proceso obtener una resolución eficaz sobre el asunto litigioso. Y en ese concepto, el Tribunal, en mayoría, coincide con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, en cuanto a que la Asociación Uruguaya de Fabricantes y Operadores de Juegos Electrónicos carece de legitimación activa en la especie, por cuanto dicha entidad no es titular de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado. En tal sentido el Tribunal ha expresado en numerosos pronunciamientos que: “En nuestro derecho, invariablemente, doctrina y jurisprudencia han subrayado que de acuerdo al art. 309 de la Constitución (texto que se reitera en el vigente art. 49 del Decreto ley 15.524) el interés que acuerda legitimación para accionar en la jurisdicción anulatoria, debe ser personal y directo; es decir, propio de quien actúa en el proceso. Con lo que, no aceptando nuestro sistema la naturaleza objetiva de la jurisdicción anulatoria se excluye como legitimante un mero interés, como lo puede ser el que aduzcan entidades colectivas que invocan, en puridad, intereses que son personales (propios) de sus afiliados. (GIORGI, H. “El Contencioso Administrativo de Anulación”, págs. 66/77, 122/123, 187/189; TORELLO, L. y VÉSCOVI, E. “El nuevo régimen Administrativo, pág. 56; LANDONI, A. “Legitimación para la defensa de los intereses difusos” en R.U.D.P., Año 1981, No. 4, pág. 356; PRAT, A. “Derecho Administrativo”, T. 5, Vol. 3, pág. 169” (Cfr. Sents. 1098/94, 79/98, 493/98, 60/06, entre otras). La parte actora invoca el derecho e interés de sus afiliados a acceder a determinada información y acceso libre a los expedientes administrativos, pero no invoca el suyo propio como Institución. De tal modo que carece de legitimación causal en este proceso por el cual intenta la anulación del acto administrativo emitido por la Administración demandada. Por tales fundamentos, el Tribunal, en mayoría FALLA : Declárase que la parte actora carece de legitimación “ad causam”. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $18.000 (pesos uruguayos dieciocho mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Sassón, Dr. Lombardi (r.), Dr. Harriague, Dr. Monserrat (d.), Dr. Hounie. Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Discordia del Dr. Monserrat. Discorde: Entendemos que, en la presente causa, el interés que se ha visto vulnerado es efectivamente el de la Asociación que nuclea a los fabricantes y operadores de las máquinas (AUFOJE), y no el interés particular de sus asociados. En efecto, consideramos que la presente contienda difiere de aquellas señaladas por la demandada, en las que un gremio acciona de nulidad contra un acto administrativo que vulnera el interés de los particulares que lo integran, como sería el caso hipotético de una reclamación del SUNCA ante una ordenanza que regule los derechos y obligaciones de los obreros de la construcción. En este caso, a diferencia de lo que acontece en aquéllos, ha sido la propia Asociación la que ha elevado una petición a la Administración con el fin de que la misma le dé vista a la Asociación, y no a sus integrantes particularmente, de los distintos expedientes que se tramitan en la D.G.C. La negativa a la exhibición de los expedientes afecta por tanto a la propia AUFOJE, que era la que tenía un interés directo en poder acceder a la información contenida en aquellos. Por lo tanto, a nuestro entender, la accionante tenía la legitimación activa necesaria para poder accionar ante este Tribunal en procura de la anulación del acto procesado.