Sentencia Definitiva N° 343/2010

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 25 de mayo de 2010. No. 343 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “VAPOMAR S.A. con INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO. Acción de nulidad (Ficha No. 28/08). RESULTANDO : I) Que a fs. 5 compareció la parte actora, demandando la nulidad de las resoluciones Nos. 324243, 324240, 312844, 312447, 312447, 324811, 324321, 305953, 306308, 306306, 306115, 306168, 324875, 306612, 306356, 324347 y 323760 dictadas por la División Tránsito y Transporte de la Intendencia Municipal de Montevideo por la que se dispuso una multa de tránsito a los vehículos acondicionados para publicidad de la accionante. Manifestó que VAPOMAR S.A. es una empresa cuya área principal de trabajo y desarrollo es la publicidad dinámica, que consiste en utilizar medios publicitarios que, a diferencia de la publicidad estática, sigan al consumidor, forma de publicidad que viene desarrollando desde hace años a través de camiones acondicionados al efecto que circulan por distintos puntos del país, contando para ello con el pleno consentimiento de las autoridades departamentales y locales. Expresó que la División Tránsito y Transporte fundándose en la resolución No. 1617/2007 del 14 de mayo de 2007, ha multado de forma sucesiva a los camiones de la empresa accionante por circular por la rambla. Afirmó que las multas están motivadas en una resolución ilegítima y carecen de un fundamento válido y tanto la resolución No. 1617/2007 como las consecuentes multas son violatorias del principio de libertad; del principio de igualdad; limitan derechos individuales cuando la IMM no tiene competencia para ello, y poseen un propósito persecutorio. Señaló que no existe norma legal expresa que reserve la explotación de la actividad publicitaria dinámica en espacios públicos y de acceso al público a una entidad estatal o a las entidades que ésta contrate, ni tampoco hay una norma prohibitiva de las mismas, la cual, de existir, debería ser igualmente una ley. La actividad relativa a la publicidad dinámica se encuentra comprendida en el ámbito de la libertad de los particulares y la Administración no puede legítimamente extender a su respecto el régimen de restricción previsto para otras actividades. Sostuvo que el hecho de que se multe a los camiones de su representada en función de la Resolución 1617/2007 vino a agregarse a una lista de privilegios que, desde hace años, la IMM ha venido otorgando a empresas privadas del ramo de la actividad publicitaria estática con clara discriminación hacia su representada, que son violatorios del principio de igualdad. Destacó que entre dichos beneficios discriminatorios se encuentran los concedidos para la explotación de publicidad en los refugios peatonales y los que refieren a la explotación de la publicidad estática en la rambla. Significó que no existiendo norma legal habilitante, no puede, en ejercicio de la función administrativa, limitarse la libertad de comercio ni por vía de actos prohibitivos ni menos represivos (como son las multas). Concluyó que la IMM ha obrado con desviación de poder. Por último dijo que adicionalmente se verifica la afectación del presupuesto de procedimiento por apartamiento de la garantía de defensa inherente al debido proceso, en tanto no se cumplió con la obligación de dar vista previa al administrado. En definitiva, solicitó la nulidad de los actos impugnados. II) Que, conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 26 la parte demandada, contestando la demanda. Manifestó que de la propia resolución No. 1617/07 surge que la propaganda por medio de vehículos acondicionados con esa finalidad exclusiva, fue especialmente prevista por la ley, la que ha supeditado la posibilidad de su ejercicio a la eventual autorización de la Administración. Detalló que las normas legales habilitantes son los arts. D. 2391 y D. 2397 del Digesto (Vol. X), las cuales son disposiciones de orden legal que en tal carácter se encuentran comprendidas por máximas del derecho, recogidas por el Código Civil. Expresó que no es cierto que la decisión municipal impugnada sea discriminatoria y arbitraria, en tanto las especiales características que rodean a la actividad privada en cuestión requerían el dictado de la misma como medida de elemental prevención frente a los riesgos allí expresados. Que el acto impugnado incluyendo los motivos que lo determinaron goza de la presunción simple o relativa de legitimidad, imposible de destruirse mediante la invocación de supuesta desviación del decisor, que no encuentran apoyo en pruebas verdaderamente tales. Citó Sentencias de la Suprema Corte de Justicia y doctrina conclusivas en cuanto a la posibilidad de establecerse por decreto departamental limitaciones a la actividad de los particulares. Que la decisión impugnada además de ajustarse a los arts. D 2391 y D 2397, coincide en un todo con el literal e) del num. 25 del art. 35 de la ley 9.515 que faculta al Intendente a efectos de la reglamentación del tránsito y de los servicios de transporte de pasajeros y de carga, de conformidad con las ordenanzas, y a consentir el estacionamiento de vehículos en los sitios de uso público. Finalmente indicó que no se infringieron las garantías procedimentales de la defensa, ya que la propia dinámica del trámite, desarrollada en la vía pública y en presencia de los involucrados, obsta a la vista previa, pensada para otro tipo de procedimiento administrativo. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Que abierto el juicio a prueba (fs. 34), se produjo la que luce certificada a fs. 74. IV) Que alegaron de bien probado las partes por su orden (fs. 76/82 y 84/86) V) Que, conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, aconsejó por dictamen No. 305/2009, la anulación de los actos impugnados. VI) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (Ley Nº 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en nulidad. II) Los actos administrativos residenciados fueron las Resoluciones Nos. 324243 de 5 de julio de 2007 (AA, fs. 180/181), 324240 de 4 de julio de 2007 (AA, fs. 271/272), 312844 de 3 de julio de 2007 (AA, fs. 31/32), 312447 de 3 de julio de 2007 (AA, fs. 203/204), 324811 de 9 de julio de 2007 (AA, fs. 226/227), 324321 de 17 de julio de 2007 (AA, fs. 158), 305953 de 25 de julio de 2007 (AA, fs. 315), 306308 de 24 de julio de 2007, 306306 de 23 de julio de 2007 (AA, fs. 249) , 306115 de 21 de julio de 2007 (AA, fs. 114), 306168 de 20 de julio de 2007 (AA, fs. 293) , 324875 de 19 de julio de 2007 (AA, fs. 136), 306612 de 8 de agosto de 2007 (AA, fs. 94), 3 06356 de 7 de agosto de 2007 (AA, fs. 11), 324347 de 1º de agosto de 2007 (AA, fs. 54) y 323760 de 5 de agosto de 2007 (AA, fs. 74), dictadas por la División de Tránsito y Transporte de la Intendencia Municipal de Montevideo. II.2.- Dichas voliciones fueron útilmente impugnadas mediante la interposición de los recursos de Reposición y Apelación en subsidio (AA, fs. 171/172, 262/263, 22/23, 194/195, 217/218, 149/150, 306/307, 240/241, 105/106, 284/285, 127/128, 85/86, 2/3, 45/46 y 65/66 in ordine). Dichos recursos fueron desestimados todos, mediante sendas resoluciones expedidas por la División de Tránsito y Transporte primero, y luego en la alzada por el Intendente Municipal de Montevideo (AA, fs. 184 y 189/189vto., 275 y 280/280vto., 35 y 40/40vto., 207 y 212/212vto., 230 y 235/235vto., 161 y 166/166vto., 318 y 323vto., 252 y 257/257vto., 117 y 122/122vto., 296 y 301/301vto., 139 y 144/144vto., 96 y 100/100vto., 13 y 17/17vto.,56 y 60/60vto., 76 y 80/80vto., respectivamente). Corresponde señalar asimismo, que fue expresado por la parte actora en su demanda que el acto Nº 306308 le fue notificado el 24 de julio de 2007, habiéndose luego presentado los correspondientes recursos con fecha 30 de julio de 2007; extremos que no fueron controvertidos en autos por su contraparte, por lo que se tendrá a ese respecto por bien agotada la vía administrativa. II.3.- La demanda anulatoria de infolios fue deducida en tiempo y forma con fecha 8 de febrero de 2008 (fs. 5/19vto. y 20). III) Los argumentos que sustentan las partes litigantes, se encuentran convenientemente explicitados en el capítulo de RESULTANDOS del presente pronunciamiento definitivo, al cual se impone remitirse brevitatis causae. IV) Tras el análisis detenido del subcausa, el Tribunal en mayoría legal, sin compartir en esta oportunidad lo dictaminado en autos por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria movilizada, en mérito a los fundamentos que se pasarán a desarrollar. IV.1.- La parte actora se posiciona liminarmente al amparo de lo dispuesto por el art. 25 del D.L. Nº 15.524 -norma por la que deviene admisible la demanda de nulidad de los actos generales que dictare la Administración, que hubiesen de ser cumplidos directamente o no por los administrados, cuando no fuesen conformes a derecho y lesionaren algún derecho o interés legítimo, personal y directo de los administrados; pero que asimismo, habilita la impugnación de los actos dictados en aplicación de los actos generales mencionados precedentemente, fundada en la ilegitimidad de éstos, o de los primeros, aún cuando se hubiera omitido recurrir y contender a propósito del acto de carácter general-, para afirmar que, en este caso, se impugnó la norma general (Resolución Nº 1617/2007) por ser contraria a Derecho y como consecuencia directa de ello también se impugnan mediante este accionamiento las multas que la Administración dictó en aplicación de dicha resolución general. Extrae de lo anterior, que si las multas están motivadas en una resolución ilegítima, entonces dichas multas carecen de fundamento válido y están viciadas de nulidad de forma irremediable por defecto de elementos esenciales del acto administrativo como son el motivo y la motivación. Además, estima que en la especie se verifica, una ausencia de infracción como supuesto esencial de la sanción; agregando que, como si ello fuera poco, todas las multas fueron aplicadas con violación del principio de defensa inherente al debido proceso. IV.2.- Precisamente, siendo los actos impugnados en autos las referidas multas aplicadas por la División de Tránsito y Transporte de la Intendencia Municipal de Montevideo por sucesivas violaciones a la Resolución Nº 1617/2007 de la Intendencia Municipal de Montevideo, perpetradas reiteradamente por vehículos de la demandante portadores de publicidad dinámica; es obvio que debe examinarse prioritariamente el agravio fincado en la violación de la garantía de defensa, en la medida que no se habría cumplido con la obligación de dar vista previa al administrado a fin de formular su defensa, antes de proceder a la aplicación de la multa (art. 66 de la Constitución). Es exacto que en las oportunidades en que se aplicó las multas a los vehículos de la accionante, no se cumplió con el requisito reclamado por ésta. También, que el Tribunal invariablemente ha sostenido, que la omisión de conferir vista previa al dictado de un acto administrativo de contenido eventual o virtualmente lesivo para un sujeto de derecho, configura vicio grave que inficiona de nulidad dicha volición; conclusión que emerge de normas de rango constitucional, legal y reglamentario (arts. 12, 66, 72 y ccs. de la Constitución de la República, Pacto de San José de Costa Rica; arts. 2 lit. f, 76, 171 y ccs. del Decreto Nº 500/991). Pero, ha sostenido también la Sala (Sents. 787/97, 359/01, etc.), que no todo supuesto de presunta violación de tal requisito irriga la grave consecuencia de la nulidad, toda vez que este resultado no puede o no debe declararse cuando el vicio deviene ININFLUYENTE, vale decir, cuando la omisión de vista previa no es sustancialmente tal; concluyendo que el vicio formal no determina, por sí sólo, de manera mecánica o automática la nulidad del acto. Sino que es menester, que ese vicio posea una cierta trascendencia en orden a su repercusión o influencia sobre el propio contenido del acto. En el caso que nos ocupa, se trata de la aplicación de repetidas multas por parte de las autoridades comunales, de sanciones de carácter pecuniario frente al incumplimiento reiterado de una obligación reglamentariamente impuesta por la Intendencia Municipal de Montevideo por Resolución Nº 1617/2007, que prohíbe el estacionamiento y la circulación de vehículos de cualquier porte, con o sin motor, acondicionados con la finalidad exclusiva de realizar propaganda, en ramblas, bulevares, avenidas y calles que circunvalen plazas y parques, y a menos de cien metros de cualquiera de estas vías de tránsito (Num. 1º). Hechos, éstos, que no han sido materia de controversia en el presente proceso. Es decir, que tales incumplimientos nunca fueron negados por la parte actora, e implícitamente admitidos. Por todo ello, en el ocurrente, hacer prevalecer la necesidad de vista previa, cuando la parte actora tenía por anticipado pleno conocimiento de la reglamentación municipal sobre la circulación de vehículos dedicados exclusivamente a fines publicitarios, así como de las reiteradas transgresiones a dicha reglamentación de cargo de los vehículos de su propiedad, sería incurrir en una excesiva solemnidad y en un formalismo vacío que lleva a sancionar con nulidad los apartamientos del texto legal, aún aquellos que no provocan perjuicio alguno. Véase, que las infracciones cometidas a la reglamentación de circulación vial premencionada, no fue cuestionada en ningún momento; sino tan sólo, la legitimidad de la reglamentación misma, contenida en la Resolución Nº 1617/2007 de la Administración accionada, la cual, lógicamente, ésta no iba a modificar; habiendo ello quedado ciertamente probado a lo largo de este proceso. No pudiéndose soslayar que, en materias de nulidades, también en el ámbito administrativo (Decreto Nº 500/991), rige el PRINCIPIO DEL FINALISMO. Principio que conduce a la conclusión de que, desde el punto de vista del derecho de defensa (que se inscribe en las seculares “garantías del debido proceso”), no se consumó perjuicio alguno, de modo tal que, según la regla general en la materia, no hay nulidad sin perjuicio (“pas de nullité sans grief”, como enseña la doctrina francesa). IV.3.- Ingresando a los agravios de orden sustancial movilizados en el libelo introductorio, está claro que los mismos están inexorablemente dirigidos a aquel acto regla del cual las multas no constituyen otra cosa que aplicaciones singulares del mismo. Expresamente, se alude por la accionante que: “A los efectos de señalar la irregularidad de las multas impugnadas, a continuación se detallarán los vicios que aquejan al acto que les sirve de fundamento, es decir, las causales de ilegitimidad de la Resolución Nº 1617/2007, ya que dichos vicios se proyectan a cada una de las multas (en tanto actos aplicativos)”. A este respecto, la Corporación ya ha tenido ocasión de pronunciarse ampliamente en su sentencia Nº 131/2010, por lo que a sus fundamentos mayormente habrá de remitirse (en lo pertinente). Se consignaba allí, que: “Por una razón de orden, es de rigor pronunciarse sobre la competencia de los Gobiernos Departamentales para dictar actos como el que acá se impugna por el cual, el Intendente Municipal de Montevideo prohibió el estacionamiento y circulación de vehículos con la finalidad exclusiva de realizar propaganda, por determinadas vías de tránsito. “No se puede sostener que el acto impugnado sea ilegítimo por falta de competencia del Intendente. “El art. 275 de la Constitución confiere una suerte de competencia abierta en materia de atribuciones de los órganos de los Gobiernos Departamentales, pues no otra cosa cabe entender de la expresión de su acápite: -“además de las que la ley determine”-. “Y precisamente, la ley Nº 9515 que establece que las disposiciones para el gobierno y administración de los municipios, en el art. 35 Nº 25 acuerda a los Intendentes la competencia para organizar y cuidar la vialidad pública, siendo de su cargo: Reglamentar el tránsito y los servicios de transporte, de pasajeros y de carga, de conformidad con las ordenanzas y consentir el estacionamiento de vehículos en los sitios de uso público, pudiendo fijar en todos los casos las tarifas del servicio y las normas a que deben sujetarse; lo que se vio ratificado en la Ley Nº 18.191 de Tránsito y Seguridad Vial en el territorio nacional, que en su art. 11, prevé que cada Gobierno Departamental adoptará las medidas adecuadas para asegurar el cumplimiento en su territorio de las disposiciones de la presente ley. “Esto es, una ley nacional, confió a los Intendentes Municipales la potestad de regular la circulación vial, y no es necesario que la ley fije concretamente cuáles son los límites que se debe aplicar, puede establecer criterios, fijar limitaciones y encargar a una autoridad que los aplique en concreto. “Y con referencia al derecho de propiedad, se entiende que basta que exista una razón de interés general y norma legal habilitante para que el Gobierno Departamental pueda establecer limitaciones a este derecho, de lo que es un claro ejemplo, las normas edilicias dictadas al amparo de lo establecido en el Num. 26 del art. 35 de la L.O.M. (Cf. CASSINELLI MUÑOZ “Derecho Público”, pág. 120/121)”. Debe inclusive tenerse presente, que la Resolución en base a la cual se aplicaron las multas tiene como fundamento los arts. D 2391 y D 2397 del Vol. X del Digesto, que prevén que la propaganda realizada por medio de vehículos, se encuentra sujeta a autorización municipal, pudiendo ésta denegarse o concederse bajo determinadas condiciones. O sea, que en el ámbito municipal existen Decretos Departamentales o disposiciones de orden legal de ese rango que, a texto expreso regulan una materia de estricta naturaleza municipal cual es, la de la circulación en ramblas, bulevares, avenidas, etc. de vehículos exclusivamente dedicados a fines de publicidad. Todavía, debe convenirse -como lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia en múltiples fallos-, que por medio de decretos departamentales -y mediando como sucede en el caso, razones de interés general- es posible limitar derechos fundamentales, siempre que se trate de materia municipal. Expresaba la Suprema Corte de Justicia en sus sentencias Nos. 797 y 801 del año 1995, que: “…porque la regulación de la propia materia municipal así lo impone, por medio de decretos departamentales o leyes de ese rango, es posible limitar los derechos esenciales del hombre, en tanto y en cuanto se esté en ese ámbito. En tal sentido y con ese alcance, no es correcto afirmar que sólo la ley nacional puede limitar derechos. También lo puede hacer la ley departamental o decretos “…que tengan fuerza de ley en su jurisdicción…”, en la medida que regulen materia municipal naturalmente asignada a los Gobiernos Departamentales”. Al punto que su órgano deliberativo -semejante al Parlamento Nacional- es decir, la Junta Departamental, tiene entre sus atribuciones “Dictar, a propuesta del Intendente o por su propia iniciativa los decretos y resoluciones que juzgue necesarios, dentro de su competencia” (Constitución, art. 273, Nº 1)”. Incluso, en su sentencia Nº 28 del año 1992, ese Alto Cuerpo sostenía -en términos perfectamente compartibles, que de aceptarse la tesis de Jiménez de Aréchaga (La Constitución Nacional, edición 1946 II, pág. 22), casi todos los decretos de las Juntas Departamentales serían antijurídicos, pues al imponer tributos, establecer normas viales o edilicias, etc., están limitando derechos individuales. Agregando que, la lectura de los numerales 1º, 3º y 8º del art. 273 de la Carta, permite corroborar esa conclusión. Las Juntas por razones de interés general y en ejercicio de sus potestades constitucionales pueden reglamentar limitando o suprimiendo, la protección de ciertos derechos individuales (A.D.A., T. VII, Págs. 276/277). Y, como fuera expresado antes por el Tribunal, es indudable que el acto resistido se inscribe en el conjunto de medidas de prevención de accidentes de tránsito llevadas a cabo a nivel nacional, la cual tiene por fin la regulación de aspectos vinculados a la seguridad vial, creándose la Unidad Nacional de Seguridad Vial (UNASEV) en el ámbito del Poder Ejecutivo. A nivel departamental, la ley confiere a los Gobiernos Departamentales la facultad de adoptar medidas dirigidas al cumplimiento de sus disposiciones. Siendo así, en lo que concierne a la cuestión ventilada en autos, en la medida en que la Resolución Nº 1617/2007 prohíbe el estacionamiento y circulación de vehículos de cualquier porte, acondicionados para realizar propaganda, en ramblas, bulevares, avenidas y calles que circunvalan plazas y parques, en un radio no inferior a cien metros de tales vías de tránsito; debe convenirse que no resulta ostensible o evidente que el acto impugnado se haya dictado en contravención de la ley (Sent. Nº 177/2009). “Esto es, por este acto, se limita la forma de circulación o estacionamiento de determinados vehículos, pero no se prohíbe el ejercicio de tales derechos, ni va contra la libertad de ejercer una actividad publicitaria. Lo que se hace es regularla, en cuanto a la modalidad de realizarla y en el contexto de los bienes inmuebles que integran el dominio público municipal. “En el propio acto atacado, se explicitan los fundamentos de por qué se dictó, en el sentido de que “la circulación y estacionamiento de esos vehículos, además de constituir factores de eventual contaminación del paisaje cuando se realizan en puntos estratégicos… son susceptibles de entorpecer el tránsito, con probable disminución de las condiciones de seguridad y obstaculizar la visión de señales como las que indican el sentido de circulación y las chapas de nomenclatura de las calles y demás”. “No se prohíbe la libre circulación, se limita por determinados espacios en pro de un interés general, tanto de las personas, como de los otros vehículos, que los camiones con cartelería de propaganda, en atención a su gran tamaño, entorpecen. Es cierto que la accionante puede sentirse afectada en el ejercicio de su actividad empresarial, pero ello no puede implicar que ese derecho que se invoca sea superior al de toda la comunidad departamental, que también se verá afectada. “No se advierte la ausencia de un deber jurídico de soportar la limitación de las modalidades del ejercicio de su actividad, ni que se imponga a la actora soportar una carga de una manera injusta y desigual. “Es trasladable al caso, “ mutatis mutandi ”, lo expuesto por connotados doctrinarios de que “no hay daño contrario a la equidad en todas las cargas y las imposiciones públicas, que afectan a los individuos según cierto plan y según sus facultades respectivas: tales son los impuestos, los servicios forzosos y las cargas públicas ordenadas. En todos estos casos el perjuicio conserva el carácter de igualdad, lo que basta para imponerlo de acuerdo con la equidad” (MAYER, Otto: Der. Adm. Alemán -Depalma- Bs. As. 1982 t. 1). “En igual sentido Barraza, Gordillo, Bender, Cándido Emilio García, Juan Lima y Alberto Miguel Sama (todos citados por el primero) Juan Carlos Casagne, Der. Adm., t. I, pág. 220, Bs. As. 1991), señalan que “El sacrificio debe ser especial, de otro modo se estaría atentando contra el bien común al pretender una de las partes del todo comunitario, excluirse sin título válido de las obligaciones de soportar las cargas que impone la vida en común. Se debe demostrar la ausencia de un deber del afectado de soportar el daño. El administrado debe soportar el daño cuando éste no lo alcance de una manera “diferencial”, cuando tal afectación de su patrimonio no sea sino su razonable contribución al bien común o a una consecuencia de una equitativa distribución de las cargas. No importa que sea una persona o un reducido número de personas los que sufren el daño. “En el caso que nos ocupa no se advierte que se haya violado el principio de igualdad, porque según la actora existiría un tratamiento diferente entre la publicidad dinámica y las demás formas de publicidad que utilizan espacios públicos, a la que no alcanzaría la resolución atacada. “En primer lugar, la publicidad estática, también se encuentra regulada en el Digesto Municipal por los arts. D2391 y D2397 del Vol. X Espacios Públicos y Acceso al Público, en que se establecen determinados requisitos y además se exige la gestión de un permiso previo. “Pero además, la publicidad estática presenta diferencias con la dinámica, pues no es lo mismo un cartel fijo, que se ubica en un lugar previsto al efecto, que un camión con un enorme cartel de propaganda circulando por la vía pública y estacionándose donde el chofer o su jerarca lo entienda conveniente, pero no según un orden establecido. “Por las razones apuntadas, el principio de igualdad no se ve vulnerado, porque el único elemento en común entre las empresas serían que realizan publicidad, pero se diferencian claramente en la forma de practicar la propaganda, lo que no impide que el derecho de cada una se encuentre regulado en pos de un interés superior, como es el de la comunidad. En puridad, la interpretación constante del derecho reconocido en el art. 8º de la Constitución de la República, no significa otra cosa que impedir el establecimiento de excepciones o privilegios que excluyan a unos de los que se concede a otros en iguales circunstancias, de donde se infiere que la verdadera igualdad consiste en aplicar la ley en los casos ocurrentes según las diferencias constitutivas de ellos. BARBAGELATA exponía con indudable acierto que, los hombres no son iguales en los hechos y un igual tratamiento para todos puede significar a la postre la consagración de una desigualdad. Por ello, en determinadas situaciones, se hace preciso que el legislador dicte normas que consideren a los hombres de manera desigual, para poder, en los hechos, consagrar la igualdad (Aníbal BARBAGELATA: “Derechos Fundamentales”, Pág. 180). No pudiéndose tampoco, desatender las enseñanzas del ilustre Justino Jiménez de Aréchaga, quien con su habitual lucidez afirmaba que, lo que la norma exige es que hombres iguales, en circunstancias iguales, reciban un tratamiento igual. Por todo lo que viene de consignarse, debe descartarse el particular agravio objeto de examen, puesto que la Intendencia Municipal de Montevideo, en ejercicio de su actividad reguladora, en el ámbito estrictamente municipal, reglamentó legítimamente la cuestión atinente a la publicidad dinámica a desarrollarse en determinadas arterias de tránsito; obviamente, dentro del límite de sus atribuciones y, con un claro designio social. IV.4.- Finalmente, en concepto del Tribunal, tampoco procede recibir el invocado vicio invalidante de la desviación de poder , en la medida que debe descartarse cualquier “propósito persecutorio” en la regulación de la publicidad dinámica en la vía pública; desde que, como ya fuera señalado, también lo atinente a la publicidad estática fue materia regulada por la Intendencia Municipal de Montevideo, obviamente guardando las diferencias que se derivan de las modalidades propias de cada una de ellas. Y, en particular, porque en forma alguna puede considerarse un exceso a la discrecionalidad que se le reconoce a la Administración Departamental en la materia que nos ocupa, que se determine las zonas geográficas de circulación y detención de los vehículos dedicados exclusivamente a la publicidad dinámica, en atención a los superiores intereses de la comunidad toda. Incuestionablemente, la acusación movilizada por la parte actora de que la Administración accionada ejerció sus poderes de regulación y fiscalización para despojar de su actividad a las empresas de publicidad dinámica, en beneficio de otra empresa de publicidad estática, debió ser objeto de acabada prueba, lo cual no surge de infolios y su agregado; pese a la carga que gravaba a la demandante de acreditar, conforme a las reglas generales, que el acto administrativo impugnado se constituyó en uno, desajustado a la finalidad del servicio o al bien público propio del servicio (arts. 104 del D.L. Nº 15.524 y 283, 284, 313, 329, 330 y 331 del C.P.C.). Por los fundamentos expuestos y, lo establecido en el art. 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por mayoría legal FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria incoada y, en su mérito, confírmanse los actos administrativos impugnados. Sin especiales condenaciones procesales. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $17.000 (pesos uruguayos, diecisiete mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.- Dra. Sassón, Dr. Lombardi (d.), Dr. Preza, Dr. Harriague (r.), Dr. Monserrat (d.). Dra. Gianarelli (Sec. Letrada). Discordia del Dr. Lombardi. Discorde por los fundamentos expuestos en la discordia emitida en la sentencia No. 131 de 11/3/10, referente al mismo acto procesado en esta causa. Discordia del Dr. Monserrat. Discorde por entender que no es correcta la apreciación de la demandada cuando afirma que los límites a la actividad desarrollada por los actores, provienen de las normas departamentales que cita (arts. 2391 y 2397 del Digesto y art. 35, num. 25, lit. e), de la Ley 9.515), y no de la resolución impugnada. A juicio del discordante, las normas que la Administración cita en su respaldo, sólo prevén la necesidad de solicitar un permiso previo para poder desarrollar actividades como la prestada por los actores. Sin embargo, la resolución atacada va mucho más allá de lo previsto por tales normas, restringiendo la posibilidad de practicar la actividad en ramblas, bulevares, avenidas y calles que circunvalan bulevares, avenidas y calles que circunvalan plazas y parques, y permitiendo su utilización por otras vías sólo si el vehículo circula rápidamente. Esto representa en la práctica una suerte de prohibición total de la actividad, puesto que las restricciones que se imponen son de una índole tal que hacen absolutamente inútil la realización de propaganda por este medio. Por lo tanto, a nuestro entender la limitación establecida por intermedio de la resolución atacada no encuentra su justificación en ninguna norma legislativa previa, ni de carácter nacional ni departamental. Por lo cual constituye una limitación inconstitucional a las libertades de circulación y de comercio, las cuales como es sabido, sólo pueden ser limitadas por ley, dictada por razones de interés general. Ello significa que, de acuerdo a nuestro criterio, ni siquiera es necesario ingresar al análisis sobre si los derechos fundamentales pueden ser limitados por decretos de los gobiernos departamentales o si sólo pueden serlo por ley nacional, ya que, según expresamos, en el presente caso la limitación no proviene ni de una ley nacional ni de una departamental, sino de una simple resolución municipal, inhábil indudablemente para aplicar tales restricciones. En virtud de lo expuesto, entendemos que debió ampararse la demanda promovida, en tanto la volición resistida resulta violatoria de los principios de libertad y de reserva legal, ambos de raigambre constitucional (arts. 7, 10 y 36 de la Carta).