Sentencia Definitiva N° 207/2009

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 5 de mayo de 2009. No. 207 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “EL HORNERO Ltda. con INTENDENCIA MUNICIPAL DE MALDONADO. Acción de nulidad” (Ficha No. 504/06). RESULTANDO : I) Que con fecha 16/06/06 compareció la parte actora, entablando demanda de nulidad contra la Resolución Nº 4424/05, de fecha 08/11/05, dictada por el Intendente Municipal de Maldonado, por la cual se dispone no hacer lugar a la devolución de garantía del fiel cumplimiento constituida para la Licitación Abreviada Nº 110/96, relativa al suministro colocación de resguardos peatonales en paradas de transporte colectivo con dispositivos de publicidad (Licitación adjudicada por Resolución 3064/996 y contrato de fecha 23/10/96); disponiéndose además la anotación negativa de la empresa en el Registro de Proveedores de la Intendencia. La parte actora se agravia de la Resolución en cuestión, por cuanto la misma posee erróneos fundamentos de hecho y de derecho. Expresa que las controversias planteadas respecto a las diferencias que puedan darse en el cumplimiento de la licitación, deben resolverse según lo estipulado en el pliego de condiciones, el cual en su art. 14 establece que la garantía del fiel cumplimiento del contrato es por todo el plazo de vigencia del mismo; estableciéndose en el art. 17 la obligación de devolver la misma dentro del plazo de 30 días de finalizado el contrato, lo que ocurrió el 14/02/00. Agrega que dicho contrato finalizó sin reclamación de ninguna especie, lo que llevó a que la Comuna trabara una nueva relación contractual bajo el régimen de Convenio de Patrocinio. Por lo que pretender negar la restitución de la garantía constituida y la pretensión de afectarla a eventuales perjuicios derivados de presuntos incumplimientos contractuales del Convenio de Patrocinio, resultan absolutamente ilegítimos y arbitrarios. Expresa, además, que son inexistentes los incumplimientos que se le imputan, habiendo la Intendencia fiscalizado durante todos esos años el suministro, implantación y/o conservación de los refugios, no calificando jamás como incumplimiento contractual el estado de los mismos. Finalmente manifiesta que la sanción de anotación negativa en el Registro de Proveedores de la Intendencia resulta ilegítima por las razones referidas en cuanto a la inexistencia de los incumplimientos alegados, siendo además viciada por cuanto se trata de la imposición de una sanción, sin haber otorgado vista previa. Todo esto lleva a concluir en la existencia de una actuación administrativa infeccionada por intereses subyacentes, existiendo abuso y/o desviación de poder. II) A fs. 67 a 71, comparece la parte demandada, evacuando el traslado conferido, manifestando que existen obligaciones que surgen del convenio de patrocinio existente entre la actora y la comuna, lo cual amerita en primer lugar que no se entregue la garantía existente a fin de intentar sanear los perjuicios ocasionados a la Administración; y en segundo lugar justifica la anotación negativa en el Registro de Proveedores, dado que existe una significativa trasgresión a las responsabilidades asumidas. Agrega que si bien la relación original se trabó por medio de la licitación, luego la misma se fue prorrogando, resolviéndose finalmente por Resoluciones Nos. 4585/2000, 4537/2002 y 4680/2002, realizar un convenio de patrocinio, para lo cual se solicitó que constituyera garantía. Como respuesta a ello, el Hornero Ltda., ofreció que sea tenida en tal concepto la garantía constituida previamente para garantizar el contrato firmado en el año 1996. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 103, alegando las partes por su orden a fs. 105 a 107 y fs. 110 a 114, respectivamente. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen N° 160/2008; de fs. 117 a 118 vta.), aconsejó el rechazo de la demanda, y por ende la confirmación del acto impugnado, se llamó para sentencia pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en forma legal. CONSIDERANDO : I) Que se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley N° 15.869), para el correcto accionamiento de la acción de nulidad. II) En la especie, se debe decidir sobre la legitimidad de la Resolución del Intendente Municipal de Maldonado Nº 4424/2005 de 8 de Noviembre de 2005, recaída en el Expediente Nº 7190/10/95 por la cual no se hizo lugar a la solicitud de la actora de que se devolviera la garantía del fiel cumplimiento del contrato; se impuso un plazo de diez días para retirar la publicidad instalada y se dispuso la anotación negativa en el Registro de Proveedores del Municipio de Maldonado (fs. 4 de autos).- Resolución que la parte actora postula de nula por ser contraria y no respetar la normativa contractual plasmada en el Pliego, o en el Convenio de Patrocinio que posteriormente reguló la relación entre las partes, y no respetar las formas, todo lo que devino en una desviación de poder por parte de la Administración.- III) Como antecedentes es necesario traer a colación que “El Hornero Lta.”, fue adjudicatario de una licitación abreviada realizada en octubre de 1996 para el diseño, suministro y colocación de “ nuevos resguardos y señales de paradas en zonas urbanas o rurales del departamento de Maldonado y el mantenimiento y reparación de los resguardos existentes en las paradas de transporte colectivo” (fs. 11), licitación a la que se habían presentado ésta y la empresa Hikone S.A..- Ese servicio se prestó hasta noviembre de 2001, en que, por Resolución del Intendente Municipal se “autorizó la celebración de Convenios de Patrocinio” a las empresas Hikone SA y el Hornero Ltda” para cumplir con similar servicio en cuanto a la colocación de publicidad en los espacios determinados en el anterior contrato”: colocación de avisos publicitarios en los refugios peatonales (fs. 30), y mantuvo la vigencia de este último hasta la finalización del periodo de Gobierno, por Resolución de 29.11.2002 (fs. 34).- Tanto por Resolución de 29.11.02 como por la Nº 4680/02 de 10.12.02 se procedió a modificar los términos de las contraprestaciones exigidas, en virtud de una solicitud de ésta y en atención a las crisis económica por la que atravesaba el país; como así también se volvió a modificar las condiciones de las prestaciones, incluyéndose nuevas, según advertencia de la Dirección de Tránsito y Transporte (fs. 37).- Por nota de 16 de agosto de 2005 la actora solicitó la devolución de la Póliza de Seguro de Fianza que, según expresó la Intendencia, habría resuelto su devolución en el expediente 7190/95.- Según informó la Dirección General de Tránsito y Transporte de la Intendencia, se comprobó diversos incumplimientos de parte de la actora, por lo que recayó la Resolución que acá se procesa.- IV) A juicio de esta Corporación, y de conformidad con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se estima que no asiste razón al accionante, cuando pretende que la demandada incurrió en ilegitimidad al no amparar su pretensión de reintegro de la póliza depositada como garantía- V) La actora no puede sostener que la garantía de fiel cumplimiento del contrato se extinguió con la finalización del contrato de licitación, el 14.2.2002, conforme lo establecido en la cláusula 4a.- La relación contractual se mantuvo entre las partes a través de los Convenios de Patrocinio a partir del año 2001, cuya falta de instrumentación en nada perjudica la realidad, en tanto, los mismos existieron y se ejecutaron.- También la fianza oportunamente constituida en el contrato resultante de la adjudicación de la licitación, continuó como fianza de fiel cumplimiento de los Convenios de Patrocinio, y así parece haberlo entendido también la actora, quien en su alegato señaló que realizó “ una solicitud con fecha 15.10.2003, a los efectos de afectar la garantía de fiel cumplimiento del contrato de licitación de las obligaciones emergentes del Convenio de Patrocinio (…)” (fs. 106).- No existe ningún elemento que lleve a concluir que la Administración no haya admitido tal petición, por entender que “ se trataba de una afectación exclusiva para el contrato que motivó su constitución no transferible al nuevo régimen contractual ”.- El expediente Nº 7190/9/95, al que se hace referencia, no fue agregado, pero tampoco se aportó a la causa probanza que permita concluir que existió el “rechazo” aludido.- Pero en relación a este punto, lo que importa es la actitud de la actora al ofrecer la garantía ya constituida para garantizar esta nueva relación contractual, porque aplicando las “reglas del correcto entendimiento humano” a las que alude Couture, y lo establecido en el art. 1301 del C. Civil resulta inconcebible que si no estuviera pactado el mantenimiento de la garantía, no se hubiera solicitado mucho antes su devolución.- Cabe concluir, sin la menor hesitación, que las partes estuvieron contestes en garantizar el fiel cumplimiento de los Convenios de Patrocinio con la fianza de U$S 8.000, aportada en ocasión del contrato licitatorio.- VI) En lo que tiene que ver con la actitud de la demandada, de no devolver la garantía solicitada, ante la comprobación de diversos incumplimientos, también se estima que la Administración actuó acorde a derecho.- De los informes de la División de Tránsito y Transporte agregados a fs. 16 y 27 (pieza A, A.A.) se detallan incumplimientos en la:- Fabricación y entrega de 196 chapas para resguardos del transporte colectivo; entrega de la señalización vertical del tránsito; Pintado de 6.000 m2 en Pavimento; falta de implementación de un pavimento prolijo; falta de pintura, falta de mantenimiento.- Si bien la actora niega estos incumplimientos, no produjo prueba que avale sus dichos.- A modo de ejemplo, invocó en su defensa que el estado de conservación de los refugios fue el mismo durante toda la relación contractual, sin observaciones por parte de la Intendencia, lo que, se reitera, no fue probado.- Pero, aun cuando así hubiera ocurrido, ello no le relevaba de la obligación asumida respecto al mantenimiento de los refugios, según dispositivo Nº 1 de la resolución de adjudicación del 1.10.96, que no fue modificado por los Convenios de Patrocinio.- VII) Los incumplimientos comprobados, motivaron la negativa por parte de la Administración a no devolver la garantía solicitada, pero también facultaron a que se procediera a la anotación negativa en el Registro de Proveedores, que en definitiva era la consecuencia lógica de su actuar, y como señalara el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, responde a un procedimiento tendiente a que la Administración se vea perjudicada por desinformación.- Ello, no requería vista previa, como se reclama, en virtud que todo el procedimiento se originó a solicitud de la actora, que por tal motivo tenía acceso directo a las actuaciones, lo que descarta la hipótesis prevista en el art. 76 del Reglamento General de actuación administrativa, similar al D. 500/991.- VIII) En suma, el acto impugnado se dictó conforme a derecho, de acuerdo a motivos valederos, consignados en el Considerando III, y conforme a lo estipulado en la relación contractual; sin que se comprobara la existencia de desviación de poder a causa de un fin espurio que mediara en el dictado de la Resolución que se procesa.- Por lo expuesto, y lo dispuesto en los arts. 309 y 310 de la Constitución; 22, 28 y 38 del D.L. Nº 15.524 y con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal por unanimidad FALLA : Desestímase la demanda y, en su merito, confírmase el acto impugnad; sin especial condena procesal.- A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del profesional de la parte actora en la cantidad de $15.000.- (pesos uruguayos quince mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese Dr. Harriague, Dr. Lombardi, Dr. Preza, Dra. Sassón (r.), Dr. Monserrat. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).