Sentencia Definitiva N° 110/2009

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 19 de marzo de 2009. No. 110 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos, caratulados: "MARTÍNEZ, LUCÍA Y OTROS con BANCO HIPOTECARIO DEL URUGUAY. Acción de nulidad". (Ficha No. 352/06). RESULTANDO : I) Que con fecha 11/05/06 comparecieron los actores, entablando demanda de nulidad contra el numeral 2º de la Resolución Nº 0871/05, de fecha 29/07/05, dictada por el Directorio del Banco Hipotecario del Uruguay, por la cual se resolvió dejar sin efecto la Resolución de Directorio Nº 1499/04 de fecha 30 de noviembre de 2004, solo en lo referente a la norma programática que estableció que la regularización de los profesionales con contrato de función pública se efectuaría a partir del 1º de enero de 2005. La parta actora se agravia de la Resolución en cuestión, por cuanto la misma implica un menoscabo funcional y moral, en la medida que todos son profesionales contratados en régimen de función pública. En tal carácter, desde su ingreso al Ente desarrollan tareas permanentes de carácter técnico-profesional; razón por la cual se había aprobado la Resolución 1499/04, a fin de que pudieran gozar de los derechos inherentes a la carrera administrativa. Señalan que se afectan sus derechos subjetivos adquiridos de regularización de su situación funcional. Finalmente manifiestan que existe una motivación incorrecta, porque no es cierto que la pretendida regularización pueda acentuar la delicada situación económica y financiera del Estado. II) A fs. 21 a 25 vto., comparece la demandada, evacuando el traslado conferido, manifestando que el Banco ha dictado el acto cuestionado en ejercicio de su poder discrecional, considerado como la facultad de libre apreciación sobre la oportunidad o conveniencia; habiendo actuado ajustado a las normas de derecho vigentes. Expresa que los recurrentes carecen de un derecho subjetivo a ser presupuestados en el Organismo, poseyendo, en consecuencia, una mera expectativa a que ello ocurra; por cuanto la Resolución Nº 1499/04 es una norma programática y no dispositiva, por lo que ella no les otorgó a los reclamantes ningún derecho. Señala que la resolución impugnada fue fundada y motivada debidamente, adoptada en un marco de austeridad para el Organismo. La motivación, en este caso, se encuentra vinculada al art. 79, literal b, de la Carta Orgánica, el que le comete al Directorio establecer y modificar la estructura de la organización y administración del Banco. Agrega que no se ve afectado el principio de igualdad, en tanto, la Resolución no distinguió situaciones particulares entre ellos. Finalmente señala que la Administración ha actuado correctamente, con apego a las normas jurídicas que regulan la situación concreta, sin desviación de poder, por lo que el acto administrativo cuestionado es válido. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 52, alegando las partes por su orden a fs. 55 a 61 vto. y fs. 65 a 67, respectivamente. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen N° 632/2007, de fs. 72), aconsejó el amparo anulatorio, se llamó para sentencia pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en forma legal. CONSIDERANDO : I) Que en la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley N° 15.869) para el correcto accionamiento de la acción de nulidad. II) En cuanto al mérito, el Tribunal, con el voto requerido por el art. 89 del Decreto Ley 15.524, y de conformidad con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, entiende que existe mérito suficiente para anular el acto impugnado, y así lo habrá de declarar.- Se trata en el caso de la Resolución dictada por el Directorio de Banco Hipotecario del Uruguay, Nº 0871/05 de fecha 29 de julio de 2005 en cuanto “ dejó sin efecto la R.1499/04 solo en lo referente a la norma programática que establecía la regularización de los profesionales con contrato de función pública se efectuaría a partir del 1º de enero de 2005, por las razones indicadas en el Considerando de la presente resolución”, cuya regularidad es cuestionada por los actores.- Esos “Considerandos” aludían al “marco de austeridad para el organismo, en vista a la situación económica financiera del Estado y del país en su totalidad”, y ello impuso ajustar los proyectos de inversión a la realidad actual por la que atravesaba el Organismo.- Como a la etapa de redefinición de la estructura de cargos y funciones, a fin de obtener una estructura organizacional que permita desarrollar los objetivos proyectados, sin afectar el marco de austeridad señalado.- III) No cabe cuestionar la competencia del Directorio del BHU para revocar un acto dictado por el órgano de la misma jerarquía que lo antecedió, como ocurre en el caso, porque por regla general, los actos administrativos no adquieren la calidad de cosa juzgada. Revocación a la que podía proceder invocando razones de legalidad, por ser contrario a lo dispuesto en la Constitución (art. 61), o bien en el Estatuto; porque no se celebró concurso alguno, pudiendo sostener como fundamento el informe de la Sala de Abogados de 6.9.2004 y su discordia (fs. 29-35 de autos).- O bien de oportunidad y conveniencia, es decir por mérito (art. 312 Const.).- Como señalara el Tribunal en sentencia Nº 438/2001 citando a Marienhoff “… un supuesto de ilegitimidad excluye la posible revocación por razones de oportunidad.- Eso no impide la revocación por razones de “oportunidad” tendiente a satisfacer exigencias del interés publico, y eso procede siempre respecto a cualquier tipo de acto administrativo, sea éste reglado o discrecional.- No hay acto que escape a la posibilidad de ser revocado por razones de “oportunidad” “mérito” o “conveniencia”, del mismo modo que no hay “bien” alguno que escape a la posibilidad de ser expropiado por causa de utilidad pública”.- Y no porque se tratara de una norma programática como postula en la Resolución, porque en definitiva, la transformación de cargos no estaba supeditada a ningún otro acto, por el contrario, presentaba un claro contenido dispositivo, pues su aplicación no se supeditó a ulteriores reglamentaciones, en tanto comenzaba a regir a partir de una determinada fecha.- IV) Ahora bien, en lo que acá importa, el Directorio del BHU auto-reguló su accionar porque, la Resolución impugnada se fundamentó en una circunstancia o situación determinada, en tanto se dijo que: la eliminación obedecía a “razones de austeridad”.- Y c uando se exponen los motivos por los cuales se deja sin efecto un acto anterior, esos motivos deben ser ciertos, los correctos, palmarios, pasibles de ser acreditados, pues si fueran controvertidos, incumbe a quien los alega la carga de probarlos.- Como sostiene autorizada doctrina, la motivación “es un medio técnico de control de la causa del acto.- Por ello no es un requisito meramente formal, sino de fondo, mas técnicamente, la motivación es interna corporis, no externa; hace referencia a la perfección del acto más que a formas exteriores del acto mismo” (García de Enterría – Ramón Fernández - “Curso de Derecho Administrativo”, Civitas, Madrid 1980, tomo I, Pág. 475).- Y suscitada la controversia, el BHU no pudo acreditar, que por la situación económica del organismo, esa transformación de cargos devenía improcedente.- Es más, los actores demostraron que la presupuestación no significaba para el Ente una “erogación adicional” porque solo implicaba un cambio de rubro, que por la transformación de cargos no se incrementaba su salario.- Por otra parte, existen elementos agregados a la causa que permiten advertir que el Directorio actuó en forma opuesta a la austeridad que invocó, por cuanto por Resolución Nº 0030/06 de 24.1.2006 se incrementaron en un 4,90% los sueldos básicos en la Escala Patrón Única y demás partidas que ajustan de igual forma y en un 6,10% las partidas variables proporcionales a la Base de Prestaciones de Contribuciones (fs. 36 de autos); al igual que en la R. 0031/2006 de 24.1.06 que dispuso incrementos de un 7,20% en las retribuciones de los Directores a partir del 1.1.06 (fs. 37 de autos).- Sin perjuicio de lo expuesto, resulta relevante en el caso, lo actuado por el organismo demandado, con posterioridad a la promoción de la acción que nos ocupa, con el dictado de la Resolución de Directorio Nº 0626/08 de 15 de julio de 2008 en que se dispuso “presupuestar a los funcionarios que mantienen un vínculo contractual permanente con el Banco a partir del 14 de abril de 2008” de acuerdo a una lista en que están incluidos los aquí accionantes (fs. 82-84 de autos), que es de rigor tener presente, aun cuando no pueda incidir en los efectos de esta sentencia .- V) En suma, las razones aludidas operan en el ocurrente como un decisivo obstáculo para que se pueda mantener el acto impugnado, y cuando la motivación no es suficiente, congruente u exacta, la sanción es la nulidad.- Por lo expuesto, y lo dispuesto en los arts. 309 y 310 de la Constitución; 22, 28 y 38 del DL Nº 15.524 y con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto impugnado; sin especial condena procesal.- A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del profesional de la parte actora en la cantidad de $15.000.- (pesos uruguayos quince mil). Oportunamente devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese Dr. Harriague, Dr. Lombardi, Dr. Preza, Dra. Sassón (r.), Dra. Klet. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).