Sentencia Definitiva N° 86/2009

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de marzo de 2009. No. 86 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “PINTOS, JOSÉ con INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO. Acción de nulidad (Ficha No. 841/05). RESULTANDO : I) Que la parte actora promovió demanda de nulidad (fs. 12-18), contra la Resolución Nº 2521/05 de 30 de mayo de 2005, dictada por el Intendente Municipal de Montevideo, por la cual se le aplicó una multa de 70 U.R. por incumplimiento a los arts. 1º y 2º del Decreto Nº 16.556 (Ordenanza de Instalaciones Mecánicas). En primer término expresó que se le impuso una sanción, sin vista previa. Añadió que no se encontró el expediente; y que se le exigió el pago previo a la recepción de su escrito, violándose claramente los arts. 66 y 72 de la Constitución y art. 76 del Decreto 500/991, cercenándosele la posibilidad de presentar descargos y formular su defensa. Manifestó que de acuerdo a la normativa aplicable resulta indiscutible que en el Departamento de Montevideo, la competencia exclusiva para la habilitación y control de carnicerías pertenece al I.N.A.C. y que solo se ha reservado para la I.M.M. la expedición del Certificado Urbanístico. Indicó que el numeral 2º del art. 3º del D. Ley 14.810 derogó en lo pertinente el art. 35 de la Ley Orgánica Municipal Nº 9.515, en tanto estableció que sería de competencia privativa del Poder Ejecutivo, la reglamentación de “la habilitación de establecimientos expendedores de carne al público, sin perjuicio de la autorización municipal de su ubicación desde el punto de vista urbanístico”. Precisó que los Decretos 458/78 y 459/78, facultaron a la Comisión Administradora de Abasto (C.A.D.A.) para habilitar locales de venta al público y establecieron que la habilitación y control de carnicería en todo el país, serían ejercidos por el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca (arts. 5º y 7º). A su vez, el D. Ley 15.605 que creó el Instituto Nacional de Carnes (I.N.A.C.) como persona pública no estatal, en el numeral 5º del literal A) del art. 3º determinó entre los cometidos del Organismo: “la habilitación, registro y control de carnicerías y locales de venta al consumidor”. Recogiendo lo informado por la Comisión de Industria y Comercio de la Cámara de Representantes que sirvió de fundamento al Proyecto de Ley elevado por dicha Comisión y que se plasmara en la Ley 15.838, expresó que la única facultad de las Intendencias es determinar la ubicación urbanística de las carnicerías, habiéndose cercenado todas las facultades que se les acordaba por la Ley Orgánica Municipal Nº 9.515. Puntualizó -citando sendos informes técnicos de la I.M.M.- que el tema ya ha sido resuelto expresamente por esa Intendencia, con reiterados informes jurídicos coincidentes y resolución expresa del Sr. Intendente. Agregó que en consecuencia, no cabe duda alguna que las normas jurídicas vigentes no permiten a esa Intendencia, actuación alguna en los comercios de carnicerías, con total prescindencia del tema o control de que se trate. La única competencia que ostenta la I.M.M. es la correspondiente a la policía de la edificación, es decir, la expedición del Certificado Urbanístico. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda. II) La Administración demandada, evacuando el traslado conferido (fs. 33-36) defendió la regularidad de la decisión sancionatoria cuestionada. Afirmó que la Comuna, por disposición expresa de la Ley Orgánica Municipal, posee competencia específica en materia de edificación y de instalaciones accesorias como lo son las electromecánicas que acceden a los edificios; y esto es consecuencia no solo de la inescindibilidad genérica de tales temas, con relación a los problemas de ubicación de tales accesorios edilicios en el vecindario -problemática que los absorbe en su mayor parte- sino también porque no han sido derogadas por ley nacional las normas legislativas departamentales que confieren competencia en esta materia más que “en lo pertinente”. Esto es, con relación al control bromatológico, contexto en el cual la referencia de la Ley nacional a la “ubicación” además de comprenderlas cómodamente es a título enunciativo y no taxativo. Añadió que en cambio, las disposiciones legales que atribuyen competencia al Poder Ejecutivo e I.N.A.C. en la materia, son relativas exclusivamente a la comercialización de carnes (es decir al control bromatológico del alimento cárnico). Sostuvo que el Municipio sigue siendo competente para controlar la seguridad de las instalaciones mecánicas y eléctricas en cuanto constituye un problema para el vecindario y por lo tanto “de ubicación”. Pero además, sigue siendo competente para controlarla en cuanto constituye un problema para las personas que allí se desempeñan y el público que ingresa (también vecino) aunque ese problema no sea “de ubicación”. En sentido coadyuvante, agregó que una ley que significara la derogación total (y no solo en “lo pertinente”) de los literales F, G y H del numeral 24 del art. 35 de la Ley Orgánica Municipal 9.515, sería inconstitucional por contrariar los arts. 260, 262 y 273 de la Constitución. Concluyó que la Ley 15.838 hace retornar a los Municipios, salvo al de Montevideo, la competencia en materia bromatológica, con lo cual reafirma que la que la excede y se ubica en los aspectos edilicios y vecinales, nunca dejó de pertenecerles. En cuanto al aspecto formal, refutó los argumentos del accionante respecto a la inobservancia de las garantías del debido proceso. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda de nulidad. III) Se abrió el juicio a prueba y se diligenció la que luce certificada a fs. 86, producida por ambas partes. IV) Alegaron las partes por su orden, fs. 88-91 y 94-96, respectivamente. V) Se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien aconsejó el acogimiento de la demanda (Dictamen Nº 36/2008, fs. 99-100). Se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Que desde el punto de vista formal, se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar la acción de nulidad. II) Que el Tribunal, en mayoría, y de conformidad con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, estima que los agravios expuestos por el actor son de recibo, por lo que se habrá de anular el acto impugnado.- La Resolución en proceso, Nº 2521/05 de 30 de mayo de 2005, dictada por el Sr. Intendente Municipal de Montevideo, dispuso “Aplicar una multa de Setenta Unidades Reajustables (70 U.R.) a los Señores José Pintos y Amalia Mendaña” por no haber presentado los elementos gráficos para la renovación de la habilitación de las instalaciones mecánicas de su comercio de carnicería (fs. 1 de autos).- Multa cuya procedencia se discute, por entender el actor que el organismo competente a tal fin es el Instituto Nacional de Carnes y no la Intendencia Municipal de Montevideo.- III) El tema se debe centrar entonces, en cuál es el organismo que debe regular lo concerniente a las “instalaciones mecánicas en los comercios de carnicería en Montevideo”.- La solución puede ser opinable, y así queda de manifiesto con la discordia entre los integrantes de esta Corporación.- Pero, para la mayoría, no se comparte la posición de la demandada respecto a la interpretación que asigna al alcance del art. 35 de la Ley Orgánica Municipal Nº 9.515 en cuanto sostiene que no fue derogado por lo dispuesto en el art. 3º del D.L. 14.810, dado la expresión “en lo pertinente”, ni que tampoco lo habría sido por la normativa subsiguiente.- En primer lugar, no se puede soslayar que la extensión del citado art. 35 imponía que la derogación solo se limitara a lo estrictamente relacionado con la materia que regulaba el D.L.14.810 que establecía las normas sobre comercialización de carnes en el mercado interno; por lo que la lógica indica que la derogación solo podía vincularse con lo que era concerniente a esa materia, y si hubiera estado en el propósito del legislador excluir algún punto, como propone la demandada, así debió haber quedado asentado, como se hizo en ocasión de la sanción de otras normas .- Lo que se dispuso por el citado decreto ley es que a partir de su vigencia sería competencia del Poder Ejecutivo la faena, el abasto de carne, la habilitación de establecimientos expendedores de carnes al público, especificando que la autorización municipal se limitaría a su ubicación, desde el punto de vista urbanístico.- Por su parte, el D. Ley 15.605 que creó el Instituto Nacional de Carnes, estableció entre sus cometidos la habilitación, registro y control de carnicerías y locales de venta al consumidor, así como el registro y control de faenas e industrialización de productos y la imposición de sanciones.- Ahora bien, la restricción a los cometidos impuesta por los decretos leyes citados, fue dejada sin efecto por la Ley 15.838, publicada el 29.1.87, que en su Artículo 1º exceptuó de los cometidos asignados al Instituto Nacional de Carnes (INAC) por el Decreto Ley No. 15.605, de 27 de julio de 1984, aquellos que tenían relación directa con el control de instalación y funcionamiento de carnicerías en todo el territorio nacional, no así en el departamento de Montevideo, que expresamente fue exceptuado.- IV) De lo expuesto fluye que la competencia municipal en especial en Montevideo se limita a la ubicación de los establecimientos desde el punto de vista urbanístico, lo que por otra parte fue la fehaciente intención del legislador como se aprecia del informe de la Comisión de Industria y Comercio de la Cámara de Representantes, rendido en oportunidad de la sanción de la ley 15.838, en que se dejó expresa constancia de que se “excluyó el departamento de Montevideo, donde la situación es más compleja y razones técnicas aconsejarían mantener estos servicios centralizados en INAC” (fs. 53-54 de autos).- Tampoco cabe entender que con la sanción de la ley se cercenó competencias que la Constitución consagró como privativas de los Municipios conforme a lo dispuesto en los arts. 262 , 51, 62, 288, 297 y 301, 273, 274, 275 y 276 de la Constitución que regulan los poderes jurídicos de los Gobiernos Departamentales, de las Juntas Locales y del Intendente, sin perjuicio de otros que las leyes determinen.- La autonomía departamental por imperio constitucional existe en materia: política, legislativa, presupuestaria, tributaria, financiera, administrativa, y en materia de personal (Martins, Daniel -el Gobierno y la Administración de los Departamentos-Ingranusi Ltda. 1999- págs.58 y ss.).- Cassinelli Muñoz, (Derecho Público FCU 2002, págs. 348 y ss.) señala que “La Constitución uruguaya distribuye la competencia por materia entre los órganos del Estado Central y los de los Gobiernos Departamentales con un criterio mixto: en parte lo deja librado a la ley ordinaria y en parte lo determina en la propia Constitución” (…) “la Constitución no termina de hacer el deslinde, hay una serie de puntos que podrían caber en el Gobierno Nacional o en el Gobierno Departamental; sobre ellos la decisión de si serán de competencia de uno u otro corresponde a la Ley Orgánica de los Gobiernos departamentales, es decir, a un acto del Estado Central”.- Desde que fue sancionada una ley que estableció los cometidos de los municipios en materia de habilitación de las carnicerías, corresponde al Intendente “cumplirla y hacerla cumplir” como dispone el art. 275 de la Constitución.- En conceptos trasladables al caso, en sentencia Nº 276 de 5.9.1988, la Suprema Corte de Justicia sostuvo que “Si la Carta no puso a cargo exclusivo de los gobiernos departamentales lo relativo al abasto, faena y comercialización de la carne, la ley puede conferir su conocimiento al Poder Ejecutivo, como lo ha hecho el decreto ley 14.810 que, por ello, no es inconstitucional.- Las leyes que antes otorgaban esas funciones a los departamentos, son obviamente, susceptibles de ser modificadas o sustituidas por otras leyes, desde que tienen la misma jerarquía normativa”.- V) Lo expuesto, no significa que se desconozca la competencia que las autoridades departamentales tienen sobre las normas generales que protegen al medio ambiente en su ámbito territorial, que en modo alguno podrían entrar en conflicto con lo dispuesto en el art. 47 de la Constitución.- Sobre este extremo Carlos Labaure (Municipio y Servicios Públicos AMF -2006- págs. 71 y ss.) enseña que:- para la doctrina clásica “en el caso de los derechos fundamentales nos encontramos ante la denominada reserva de ley, respecto a la que no cabría invocar poderes implícitos, ya que precisamente el constituyente encomendó su regulación a la ley emanada del Parlamento, no cabiendo su regulación por acto legislativo departamental”.- “Para Martins, aun sin ley que lo establezca, en lo atinente a la materia inherente a los Gobiernos departamentales es posible la regulación mediante legislación departamental, en lo referente a la convivencia vecinal, la defensa del medio ambiente, la circulación vial, las reglas urbanísticas, la higiene y aun la estética de las ciudades” (op. cit. pág. 80) .- No obstante lo apuntado, lo que a juicio de la mayoría del Tribunal no se puede ignorar es que, de existir un acto legislativo departamental que fuera invadido por las normas citadas, y que se entendiera son lesivas de la autonomía departamental por ser contrarias a la Constitución, debería declararse su inconstitucionalidad por la Suprema Corte de Justicia para que pudieran no ser aplicadas (arts. 256 a 261 de la Constitución).- VI) Por último, y en cuanto a los pretensos vicios formales denunciados por el actor, cabe señalar que:- De acuerdo a lo que emerge de la actuación obrante a fs. 54 de los antecedentes administrativos (legajo A), con fecha 3.3.2005, el expediente no se encontraba disponible, por lo que, para dar vista de los autos se extendió el plazo hasta el 4.4.2005, situación que se repitió el 17.3.2005, ante lo cual se concedió un nuevo plazo hasta el 7.4.2005.- Pero dichas actuaciones no fueron incorporadas por la parte demandada, ni surgen de los antecedentes.- Fueron agregadas por el actor en oportunidad de interponer el recurso de reposición (ver fs. 51 y ss).- Ello, permite comprobar que el expediente no estaba disponible y que se concedió al actor prórroga para dar vista del mismo; pero de ningún modo prueba que el escrito que se aduce haber querido presentar haya sido rechazado por la Administración.- En consecuencia, no se amparará ese agravio, de proyección formal, máxime cuando el actor tuvo sendas oportunidades de formular descargos y de articular defensa (ver fs. 12, 13, 19, 24, 33 y 38 en la causa).- Por lo expuesto, y lo dispuesto en los arts. 309 y 310 de la Constitución; 22, 28 y 38 del D.L. Nº 15.524 y con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal por mayoría, FALLA : Acójase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto impugnado; sin especial condena procesal.- A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del profesional de la parte actora en la cantidad de $15.000.- (pesos uruguayos quince mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese Dr. Harriague, Dr. Lombardi, Dr. Preza (d.), Dra. Sassón (r.), Dr. Monserrat. Dra. Petraglia (Sec. Letrada). Discordia del Dr. Preza: Discorde: Al entender que las normas legales que invoca el demandante, no significan la exclusión absoluta del Municipio de Montevideo, en aspectos específicos relacionados con el funcionamiento de los locales de carnicería en la Capital. Considero que la interpretación armonizada de las leyes 15.605 y 15.838, adjudican competencia al INAC en todo lo referente a la comercialización de la carne ; pero si nos atenemos a la real motivación que tuvo la Inspección municipal, para imponer la multa de referencia, ante reiterados incumplimientos del comerciante, la misma estuvo determinada exclusivamente por la inobservancia del Reglamento Municipal sobre instalaciones mecánicas y normas de seguridad, que deben imperar en los comercios capitalinos, más allá de la actividad específica de comercialización. El Municipio no solo tiene competencia exclusiva en lo referente a la delimitación urbanística de las zonas de Montevideo, en las cuales se puede instalar una carnicería sino también en todo lo atinente al Derecho Ambiental y a la Seguridad Pública, ámbitos en los cuales sigue poseyendo plena competencia, si nos atenemos a las amplísimas potestades que le asignan la Constitución y la Ley Orgánica Municipal. Se trata por tanto, de una cuestión de competencia específica, que desborda lo referente a las cuestiones de comercialización de la carne; ergo, una interpretación piedeletrista de las normas legales y la aplicación de normas sobre interpretación y derogación de la Ley, no puede hacer perder la visión unitaria de la aludida competencia municipal que, en mi modesta opinión, continúa vigente, es amplísima y legitima al acto administrativo impugnado. Reafirmo mi posición con este ejemplo: De acuerdo a la interpretación de las leyes invocadas por la parte actora, nada podría hacer el Municipio, toda vez que advierta que las instalaciones mecánicas y eléctricas de una carnicería, se encuentran en situación de riesgo inminente de incendio, peligro de derrumbe o perturbación de la tranquilidad del vecindario, aunque INAC entienda que la carne que allí se comercializa, está en buenas condiciones sanitarias? Considero, modestamente, que la respuesta a esta interrogante, no admite dos interpretaciones. Por esto, me reafirmo en la convicción de que el acto administrativo impugnado, es lícito.