Sentencia Definitiva N° 579/2008

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 25 de noviembre de 2008. No. 579 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “COMISIÓN HONORARIA PARA LA LUCHA ANTITUBERCULOSA Y ENFERMEDADES PREVALENTES con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 866/05). RESULTANDO : I) Que a fs. 16, compareció Miguel Larramendi por la Comisión Honoraria para la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes, demandando la nulidad de la resolución No. 12-45-2005 del 5 de mayo de 2005, dictada por el Directorio del Banco de Previsión Social por la que se estableció: que sin perjuicio de los porcentajes correspondientes al seguro social por enfermedad, no corresponde el cobro del complemento de cuota mutual a la “Comisión Nacional para la Lucha Antituberculosa y enfermedades prevalentes”, por el período abril 1996- abril 2004. Señaló que su representada era un órgano desconcentrado del Ministerio de Salud Pública y, como tal, aportaba a la seguridad social según el régimen de aportación correspondiente a la “caja civil”. Que por ley 16.736 fue transformada en Persona Pública No Estatal, a partir del 1 de enero de 1996, transformación que implicaba el cambio de afiliación de civil a industria y comercio. No obstante ello, por acuerdo con el Banco de Previsión Social se siguieron haciendo las aportaciones según el régimen de caja civil, con lo que no se incluían aportaciones al seguro social por enfermedad, operándose así hasta mayo de 2004, cuando se hizo evidente que no se iba a sancionar una ley y que era hora de regularizar la situación, disponiendo el BPS que se comenzaran a realizar los aportes por el régimen de industria y comercio y un avalúo para determinar deudas y créditos. Fundó su agravio en que el BPS pretende que se paguen los aportes al seguro por enfermedad durante el período enero/96 a mayo /04, cuando fue él mismo el que aceptó que por ese período se hicieran los aportes según el régimen civil. Expresó que el acto impugnado es ilegítimo pues incurre en una errónea apreciación de los motivos, puesto que no se trata de una exoneración, sino que es claro que el aporte al seguro social por enfermedad no se generó. Afirmó que incongruentemente, el acto impugnado reconoce en su CONSIDERANDO, que no se generó el complemento de la Cuota Mutual, ya que la institución continuó declarando y aportando en un ámbito distinto de Industria y Comercio, cuando tampoco se generaron los aportes al seguro de enfermedad, desde que no hay ninguna diferencia de naturaleza entre ambos aportes. Que viola el principio de irretroactividad de los actos administrativos, al exigir dichas aportaciones a partir del 1 de enero de 1996. Agregó que la resolución viola el principio de igualdad ante las cargas públicas ya que durante el período considerado, por convenio con su personal la parte actora le pagó a todo el funcionariado la cuota mutual. Que se incurre en un enriquecimiento injusto o indebido a favor de la Administración, porque durante el período de referencia, jamás se hizo uso por parte de algún trabajador de los servicios o aportaciones que brinda el seguro social por enfermedad. Exigir el pago de los aportes, cuando nunca se hizo uso de DISSE contraría el principio general de derecho antes referido. En definitiva, solicitó la nulidad del acto en cuanto dispone que la Comisión Honoraria para la Lucha Antituberculosa debe realizar las aportaciones correspondientes al Seguro Social por Enfermedad por el período enero de 1996 a mayo de 2004, inclusive. II) Que conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 26 el Banco de Previsión Social, contestando la demanda. Sostuvo que la parte actora, no obstante lo dispuesto por la ley 16.736 y resolución No. 50-12/96 del 26 de diciembre de 1996 que declaró que “a partir del 1º de enero de 1996, todos los funcionarios de la “Comisión Nacional para la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes”, tienen afiliación por industria y comercio”, mantuvo su afiliación civil, efectuando los pagos conforme a la misma obviando el cumplimiento de las leyes vigentes en forma contumaz, incumplimiento que mantuvo hasta junio de 2004. Que, frente a la petición planteada por la parte actora y pese a considerar al “complemento de cuota mutual” de incuestionable naturaleza tributaria, atento a la situación de excepción en que se encontraban los dependientes de la parte actora, por quienes se aportó por una afiliación diferente a la que correspondía conforme a Derecho, se aconseja excluir el “complemento de cuota mutual” en la realización del avalúo, aunque sí el aporte al seguro social por enfermedad. Que no se ha producido ni se producirá enriquecimiento alguno atento que a lo que la Comisión debe abonar, no es más que el aporte que se corresponde con el sistema solidario de seguridad social. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Que abierto el juicio a prueba (fs. 35), se produjo la que luce certificada a fs. 63. IV) Que alegaron de bien probado las partes por su orden (fs. 66/69 y 70/74). V) Que, conferida vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó la confirmación del acto impugnado (dictamen No. 516/2007). VI) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia, la que se acordó en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que, desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con las normas respectivas, para que pueda entrarse al análisis del fondo del asunto (arts. 4 y 9 ley 15.869). II) Se impetra en autos, la anulación del acto dictado por el Directorio del Banco de Previsión Social, de fecha 5 de mayo de 2005, por el cual se estableció, que sin perjuicio de los porcentajes correspondientes al Seguro Social por Enfermedad, no corresponde el cobro del complemento de cuota mutual a la actora, por el período abril de 1996 al mes de abril del año 2004. Las posiciones que sustentan las partes en el litigio, resultan explicitadas en el capítulo de RESULTANDOS y a las mismas corresponde remitirse ahora, "brevitatis causae". III) El Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, en su dictamen obrante de fs. 76 a 78 en esta causa, aconseja la confirmación del acto administrativo impugnado; y en lo sustancial expresa: "... De manera que el acto en causa, lejos de lesionar a la actora, la benefició, en tanto la excluyó del pago del referido "complemento de cuota mutual", que en realidad se generó conforme al régimen legal aplicable". IV) La Corporación, por las razones que serán expresadas seguidamente confirmará la Resolución impugnada; y ello porque, se tendrá presente ante todo, la naturaleza que revisten los aportes patronales al seguro social por enfermedad; se trata de contribuciones especiales de seguridad social, conforme lo establece el Código Tributario en su art. 13 y lo ratifica la ley 16.713. Y como lo destaca Andrés Blanco en el plano doctrinario, "la discusión ha quedado zanjada por la redacción dada al art. 67 de la Constitución en 1989, por lo que no se duda del carácter de contribución especial, que dentro de las especies tributarias debe asignársele a los aportes a la seguridad social tanto patronales como obreros. En base a ello, puede afirmarse que no solo se generan por el "desarrollo de actividad personal remunerada (art. 148 de la ley 16.713) sino que su presupuesto de hecho está caracterizado por el "beneficio económico particular proporcionado al contribuyente por la realización de la actividad estatal (art. 13 del C.T.)" (Cf. Blanco, Andrés en "Tributos y precios públicos" F.C.U. 1era. edic. 2005, ps. 227 a 233). V) Trasladando estos conceptos al caso de marras, se generan dudas, por cuanto "la actividad estatal", aparentemente no fue aprovechada por los funcionarios de la persona pública no estatal (la demandante). Es cierto, que ni los trabajadores, ni la actora, gozaron del "beneficio económico particular" al cual refiere la norma. Y ello, en razón de una situación fáctica aparentemente diferente, de la que se suscitara en el caso que motivara la sentencia No. 261/05 de la Corporación y que cita el Procurador del Estado en su fundado dictamen. Ahora bien, emerge de la propia fundamentación de la resolución impugnada que, desde enero de 1996 a mayo de 2004, la titular continuó "abonando aportes bajo el régimen Civil a la espera de una definición por parte del Organismo sobre las referidas incompatibilidades" (Ver Resultando III, de la cuestionada resolución). Y según dictamina el Dr. Machado de la Unidad de Asesoramiento Técnico del demandado (fs. 8 a 10 de los A.A.), "la citada forma de aportación era conocida y admitida expresamente por el B.P.S." y que, "durante este extenso período (01/01/996 al 31/03/2004, ninguno de los trabajadores gozó ni pudo gozar de beneficio estatal alguno a su favor". Ahora bien, señala Andrés Blanco, en el citado trabajo, que en el Uruguay es claro que existen muchos casos en los cuales la cobertura de la Seguridad Social Estatal no es una consecuencia del pago de estos aportes, sino que la obligación por concepto de éstos, es simultánea con dicha cobertura; y agrega: "No obstante, existen otros casos en los que la efectiva cobertura de riesgos tiene como presupuesto el pago del tributo y no a la inversa, con lo cual estaríamos en igual situación que aquella que indica la doctrina española -que los aportes a la seguridad social son impuestos, porque la circunstancia anotada impide concluir que la actividad estatal es presupuesto de hecho del tributo-; por ejemplo, tal lo que sucede con el subsidio por enfermedad". Y bien, luego de destacar el citado autor, que la discusión está zanjada por la previsión constitucional (art. 67 de la Carta) y que los aportes patronales son contribuciones especiales de seguridad social, concluye admitiendo que en general pueden tener tal naturaleza, los tributos cuyo presupuesto de hecho sea una actividad estatal, aunque no fuera cuantificable en tiempo presente o fuera simplemente teórico, aunque no pudiera medirse cuantitativamente en tiempo actual. VI) El B.P.S. está obligado legalmente a exigir el pago del crédito. A partir del designio legislativo que declaró a la actora, persona pública no estatal y con el dictado de la RD 50-12/96, los funcionarios de la demandante, tenían afiliación por Industria y Comercio; por tanto, su actividad laboral, estaba gravada por la CESS. El hecho generador de estas contribuciones, se configuró ; y en atención a que no recayó exoneración legal alguna -el art. 346 de la ley No. 16.320 derogó las exoneraciones tributarias con destino al seguro social por enfermedad, tal como lo disponía el art. 317 de la ley 13.737-, al Organismo Previsional no le queda otra alternativa que exigir el pago del crédito. Por tanto, el temperamento asumido por la Administración en la especie, resulta legítimo, al procurar el pago de aportaciones al Seguro Social por Enfermedad, cuyo presupuesto de hecho, se había configurado. Y como lo destacó el Procurador del Estado en su dictamen "el acto en causa, lejos de lesionar a la actora, la benefició, en tanto la excluyó del pago del referido "complemento de cuota mutual", que en realidad se generó, conforme al régimen legal aplicable". VII) En síntesis, el Tribunal, por la unanimidad de sus integrantes, no vislumbra ilegitimidad alguna en la Resolución cuya anulación se impetra; por el contrario, considera la Corporación que la Administración ha actuado conforme a Derecho, inclusive, renunciando a la exigibilidad de parte del crédito por el cual podía accionar. Por estos fundamentos y atento a lo preceptuado en los arts. 67 y 309 de la Constitución de la República y arts. 24-25 del Decreto-Ley 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda incoada; y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 14.000 (pesos uruguayos catorce mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y archívese. Dr. Preza (r.), Dr. Lombardi, Dr. Harriague. Dra. Sassón, Dr. Monserrat. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).