Sentencia Definitiva N° 471/2008

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de octubre de 2008. No. 471 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “DIDI, MARÍA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE CORREOS. Acción de nulidad” (Ficha No. 117/06). RESULTANDO : I) Que con fecha 3/3/2006, a fojas 2, compareció la accionante, entablando demanda de nulidad contra la resolución No. 732/05, dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Correos, con fecha 29/4/05, por la cual se dispuso decretar la instrucción de sumario administrativo a la accionante, con suspensión preventiva y retención de los medios sueldos correspondientes. Historiando los hechos que precedieron al dictado del acto, manifestó que con fecha 7/4/05 se dejó sin efecto la subrogación en el cargo que ostentaba de Gerente de Inspección General, y se dictó por parte del Directorio del ente la Resolución 652/05 que encomendó a determinados funcionarios técnicos la confección de inventario, e incautación de todos los materiales referentes a procedimientos. El 29/4/05, la resolución impugnada dispuso se le instruyese Sumario Administrativo, estableciendo además medidas preventivas y pérdidas de los medios sueldos, cuyo objeto fue la configuración de falta administrativa grave, por atrasos en la instrucción de las EDAS, con lo cual discrepa en todos sus términos, por cuanto en los dos primeros considerandos de la misma se señala que “hubieron actuaciones sin diligenciamiento en plazos reglamentariamente establecidos”, pero no se fundó el derecho en norma alguna que dispusiera cuál era el plazo para diligenciar tales actuaciones. Indicó entonces que la normativa aplicada para fundar el acto no es de recibo, dado que ni el art. 5 de la Ley 16.736, ni los arts. 169 y 183 del Decreto 500/991 habilitan al Directorio de la A.N.C. a adoptar la decisión trasuntada en el acto impugnado, ni se ajustan tampoco a las disposiciones de los arts. 124 y 136 de la norma reglamentaria antedicha, que exige que los actos administrativos deben contener uno o más considerandos. De todo lo cual resulta que aquél es nulo por carecer de los requisitos necesarios para desplegar sus efectos jurídicos. La Administración debió pues establecer en cada uno de los asuntos objeto de fiscalización propios de la Inspección General, si se trataba de un reclamo relativo a un derecho subjetivo o un interés legítimo, o un interés simple, hecho lo cual debió relacionarlo con los distintos plazos y obligaciones, que tales actuaciones conllevan, puesto que de lo contrario se le estaba dando igual trato a situaciones totalmente disímiles. Pero lamentablemente eso no ocurrió, y bruscamente se afirmó la existencia de irregularidades en cuanto a los plazos de instrucción, sin establecer en cada caso cuál era el plazo correspondiente a la tramitación de cada uno. Por otra parte, respecto a las Edas, al no existir actos reglados en su tramitación, nunca comienza a computarse el plazo de 120 días que, según el art. 318 de la Constitución, dispone la autoridad administrativa para decidir sobre cualquier petición que le formule el titular de un interés legítimo en la ejecución de un determinado acto administrativo. En cuanto a la naturaleza jurídica de los trámites que realizaba la Inspección General, genéricamente denominados “Edas”, este vocablo que no existe en el diccionario de la Real Academia Española, puede traducirse aproximadamente como “entrada”, y generalmente coincidía con peticiones encuadrables en el concepto de interés simple, por lo cual la Administración no tenía la obligación de instruirlas, y por lo tanto nunca pudo incumplirse con plazos inexistentes. Concluyó expresando que en virtud de lo anterior, el acto impugnado adolece de una manifiesta desviación de poder, por cuanto no estuvo fundado en normas que lo avalen, sino con la única finalidad de descalificar su desempeño laboral, obstruir su ascenso e intentar que se le transfiriese de trabajo. Por lo cual, solicitó la anulación del acto en proceso. II) Con fecha 4/5/06, a fs. 47, compareció la Administración Nacional de Correos, evacuando el traslado conferido, y solicitando el rechazo de la demanda incoada, en base a los siguientes argumentos. Señaló, en primer lugar, que la resolución impugnada fue dictada por el Directorio de la A.N.C. en uso de las facultades discrecionales que ostenta, sin perjuicio de lo cual los arts. 169 y 183 del Dec. 500/991, así como el art. 5 de la Ley 16.736, citados por la actora, configuran la normativa que correspondía aplicar al caso de autos. Agregó que previo a su dictado, se constató una situación generalizada de atrasos en la tramitación de los asuntos, que ya había sido advertida en por lo menos 44 oportunidades por la División Asesoría Jurídica, lo que puede verificarse en la documentación agregada a autos. Asimismo, el propio Directorio del ente, había observado a la actora por el atraso generado en un expediente en particular, que configuraba una clara omisión al cumplimiento de los plazos reglamentarios. Señaló también que no es admisible el agravio relativo a que no existe norma reglamentaria que establezca plazo para la finalización de las actuaciones que tenía a su cargo, puesto que si el plazo para la tramitación de investigaciones y sumarios administrativos es de 60 días, va de suyo que una investigación primaria, que es asimilable a una información de urgencia, debió ser formalizada en el menor tiempo posible. Debe tenerse en cuenta además que no estamos ante atrasos prudenciales, sino de 5, 6, 8 10, 12 meses o más aún, y en algunos casos incluso, que el trámite siquiera se llegó a iniciar. Por lo tanto, habiendo tomado conocimiento el Directorio de la entidad y cantidad de las irregularidades cometidas por la actora, dispuso, de acuerdo a lo establecido por el art. 183 del Dec. 500/991 se le instruyera sumario administrativo. En cuanto al plazo de sustanciación de las denominadas “Edas”, que la actora pretende que por no estar específicamente contempladas en el multicitado Decreto 500/991, no lo tendrían, cabe destacar que cuando una norma reglamentaria no regula explícitamente un aspecto, debe entenderse que aquél se regula por los principios generales, o en todo caso dentro de plazos prudenciales, puesto que lo contrario -como lo destaca por ejemplo el Prof. Cajarville (Procedimiento Administrativo del Dec. 500/991, fs. 68)- puede comportar sanciones derivadas de la violación de disposiciones penales, configurando por ejemplo el delito previsto en el art. 164 del Código Penal, relativo a la “Omisión contumacial de los deberes del cargo”. Por todo lo cual, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba, por auto 3345/2006 de fecha 30/5/2006, a fs. 62, se produjo la que obra certificada a fs. 75, no produciéndola ninguna de las partes. A la pieza principal se agregaron por cuerda, tres legajos de documentación en 1.245 fojas, conteniendo los antecedentes administrativos. Cumpliendo con el designio legal, con posterioridad alegó la demandada a fs. 80, no haciéndolo la actora, por lo que, acusada su rebeldía a fs. 77, el Tribunal la declaró por decreto 2362/2007, del 17/4/07, a fs. 79. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 561/2007, a fs. 83), aconsejó la confirmación del acto procesado. V) Citada para sentencia por Auto Nº 7633/2007, de fecha 9/10/2007, a fs. 86, la Sala la acordará en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que, en la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley N° 15.869), para el correcto accionamiento de la acción de nulidad. II) El Tribunal, con el voto coincidente de sus integrantes, y de conformidad con lo expuesto por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, habrá de confirmar el acto impugnado.- III) Se procesa en el caso la Resolución Nº 732/05 de 29 de abril de 2005 (acta 524), dictada por la Administración Nacional de Correos, por la cual se dispuso decretar sumario administrativo, con suspensión preventiva y retención de medios sueldos a la accionante (fs. 319-321 AA p. 1).- Este acto tuvo su origen en reiteradas denuncias por atrasos en la tramitación de asuntos a nivel de la Inspección General de la ANC, cuya Gerente subrogante era la actora.- Tales denuncias dieron lugar a una investigación administrativa, por la cual se comprobó diversas irregularidades que incluían, además de retrasos, situaciones en las que un trámite administrativo siquiera había llegado a iniciarse al cabo de dieciocho meses.- La mayoría de las irregularidades comprobadas, concernían a las llamadas “Edas”, vocablo empleado en el lenguaje de los organismos públicos para identificar a los asuntos entrados (Eda por abreviatura de entrada).- IV) Desde el punto de vista formal, se debe precisar que se entiende que el acto impugnado es procesable, en la medida que como se sostuviera en Sentencias Nos. 20/06 y 484/07: “puede tener contenidos que excedan el simplemente instrumental y porque no se puede decidir como cuestión formal lo que es en realidad una cuestión de mérito, aunque con ello no se resuelva el objeto principal”.- “Como es de principio, deberán existir motivos que justifiquen razonablemente la medida adoptada, que además deberá ser idónea para lograr su fin legítimo:- determinar la responsabilidad del funcionario involucrado, su grado de participación en la comisión de la falta que se le imputa, y en su caso, la eventual aplicación de la sanción correspondiente (D. 500/991 art. 183)”.- La redactora se ve en la obligación de señalar que a su juicio, y como lo entendiera en oportunidad de expedirse como titular de un Tribunal de Apelaciones en lo Civil, lo expuesto no permite concluir que sea preceptivo impugnar actos de tal naturaleza pues la no interposición de los recursos administrativos contra el acto que dispone la iniciación de un sumario en materia disciplinaria, no elimina ni suprime las posibilidades de accionar en vía ordinaria, contra las consecuencias que ese acto pudo irrogar al funcionario que fuera sujeto pasivo de tal medida.- V) En cuanto al fondo, los agravios de la actora no son de recibo.- La decisión que agravia a la actora se dictó en el marco de las atribuciones que el orden jurídico le asigna al Directorio de la A.N. de Correos, dentro de su competencia y facultades discrecionales que le confieren la “ dirección superior administrativa, técnica e inspectiva, y el control de todos los servicios a su cargo ” (art. 5º de la ley Orgánica, Nº 16.736 y arts. 169 y 183 del D. 500/991).- Como se expusiera precedentemente, esa decisión obedeció a las circunstancias reinantes, a las denuncias de clientes, a los informes de la Asesora Jurídica, a denuncias varias que motivaron la realización de un inventario de aquellos asuntos que se encontraban en trámite en la División de Inspección General.- Y fue en esos inventarios que se constató: actuaciones sin diligenciamiento o sin adjudicación a un Instructor, así como denuncias efectuadas por usuarios con hasta 19 meses de atraso, relevándose situaciones de atraso en 44 oportunidades durante el año 2004 y hasta abril de 2005 (ver fs. 373 y ss. AA p-1 donde se adjunta relación de asuntos con dilación en su trámite).- Es por ello que no puede la actora cuestionar la falta de motivación del acto procesado, que se dictó en atención a la situación reseñada que pongan en evidencia la contravención de los principios de celeridad, economía y eficacia, cuya responsabilidad recaía directa y exclusivamente en la Gerente de División por omisión del deber de fiscalización.- VI) De igual forma no resulta admisible el agravio fincado en la violación del principio “non bis in idem”, la resolución que dispone la instrucción de un sumario no implica la imposición de una sanción, sino que da inicio al procedimiento previsto con la finalidad de determinar responsabilidades o el grado de participación en la comisión de una falta.- Cierto es que, el 2.12.04 el Directorio de la ANC observó en forma verbal a la actora por los mismos hechos, sin dejar constancia en su legajo personal (ver fs. 165 AA P.2 y legajo personal agregado a fs. 335 y ss. AA p.1), pero ello no violenta el principio aludido, porque la resolución hace solo mención al antecedente, y las actuaciones que aquí se ventilan responden a irregularidades en abril de 2005, que no hicieron más que denotar la continuidad de la situación.- VII) La consideración que efectúa la actora acerca de la ausencia de reglamentación específica del plazo de sustanciación respecto de las “Edas”, tampoco es de recibo.- Cabe destacar que los principios generales emergentes desde la propia Constitución, exigen del funcionario público un comportamiento diligente, basado en que éste existe para la función y no a la inversa (art. 59).- De manera que pretender que se requiera necesariamente de una norma que establezca los plazos para resolver las peticiones fundadas en un interés simple, tal como si la regla fuese que en caso contrario la Administración puede omitir discrecionalmente su tramitación, es inaceptable, porque controvierte las bases mas elementales de las reglas generales de la actuación administrativa prevista en la Sección I del D. 500/991, art. 2º, lit e), en que se especifica los principios de “economía, celeridad y eficacia con los que debe actuar la Administración Pública”, previéndose en el art. 5º, inc. 2º, que los derechos de los interesados en el procedimiento administrativo “implican un procedimiento de duración razonable que resuelva sus pretensiones”.- Y no corresponde tildar a la Administración como imbuida de desviación de poder o que actuó con una finalidad persecutoria.- No hay prueba que justifique tal aseveración, ni actuaciones administrativas que vislumbren tal proceder, ni tampoco surge de las actuaciones jurisdiccionales, en la medida que la actora demostró total desinterés al no ofrecer prueba, producir su alegato, por lo que sus afirmaciones carecen de total respaldo.- VIII) En suma, es importante tener en cuenta que el acto impugnado no impone sanción alguna, sino que es el que dispuso el sumario, de modo que, lo que debe evaluarse en la especie, es meramente si existió mérito para su instrucción.- Es probable que la División Inspección General se viera desbordada por la cantidad de asuntos en trámite, extremo que se corrobora con las solicitudes de la accionante a fin de que incorporaran más personal a dicha sección.- Consta además que la actora tomo posesión del cargo el 18.8.03 (fs. 609 AA p.2) y que el 7.12.04, así como el 22.1.04 solicitó al Directorio se le asignara personal con el perfil requerido (fs. 615 y 629/631, respectivamente).- Pero este elemento, no invalida las actuaciones que dieron mérito al dictado del acto que se procesa; en todo caso, serán elementos a tener en cuenta en el decurso del procedimiento disciplinario.- Como prevé el art. 183 del D. 500/991, el sumario administrativo es el procedimiento tendiente a determinar o comprobar la responsabilidad de los funcionarios imputados de la comisión de falta administrativa y a su esclarecimiento.- Entonces ante las dilaciones constatadas, era obligación del Directorio decretar la instrucción de sumario, donde podrá dilucidarse la responsabilidad concreta que le cabe a la actora.- Por lo expuesto, y lo dispuesto en los arts. 309 y 310 de la Constitución; 22, 28 y 38 del D.L. Nº 15.524 y con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal por unanimidad FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado; sin especial condena procesal.- A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $15.000 (pesos uruguayos quince mil). Oportunamente devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y archívese Dr. Preza, Dr. Lombardi, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.), Dr. Monserrat. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).