Sentencia Definitiva N° 457/2008

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 15 de setiembre de 2008. No. 457 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos, caratulados: “DE LA FUENTE, ANA MARIA Y OTRA con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de nulidad” (Ficha 918/06). RESULTANDO : I) Que con fecha 27/10/06 (fs. 3-7) comparecen Ana María de la Fuente y Elsa Espíndola solicitando la anulación de la resolución dictada el 15/11/05 por la Directora General del Ministerio de Economía y Finanzas, por la cual -en forma tácita, según las accionantes- se incumple lo resuelto por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo el 24/11/04, en relación a una petición de las actoras para que se dispusiera su amparo a lo dispuesto en el art. 501 de la ley 17.296 (fs. 47 vto. AA). Explicaron que el acto impugnado es tácito o implícito, siendo evidente que la voluntad del demandado fue denegar lo impetrado por las actoras y no cumplir lo resuelto y comunicado por el T.C.A. El 29/3/04 el TCA había requerido al MEF la apertura del crédito presupuestal necesario para dar cumplimiento a su resolución de fecha 17/3/04. La Contaduría General de la Nación, pasando por encima de su jerarca, se negó a cumplir lo dispuesto por el TCA, lo que fue convalidado por el MEF. Expresaron que la CGN, no es competente para controlar la legalidad de los actos administrativos dictados por el TCA; y que solo a este último le compete la ejecución de su presupuesto, en su calidad de ordenador primario de gastos (art. 27 del TOCAF) y de órgano jurisdiccional independiente. Señalaron que el sueldo del cargo de Jefe en los escalafones del TCA, es el establecido en el art. 501 de la ley 17296; su monto lo establece este precepto legal y se paga con cargo al rubro 0. Es el TCA quien determina quiénes son Jefe, y por tanto tienen derecho a percibir dicho sueldo. Cuando un ordenador primario de gastos -como es el TCA- ordena aumentar el sueldo a ciertos funcionarios y pagar su nuevo importe, fijado por ley, a la CGN sólo le compete: 1) verificar que existe autorización presupuestal para gastar lo que el ordenador dispuso, con cargo al rubro 0; 2) verificar que no se ha agotado dicho rubro. Pero la actuación de la CGN, y por su intermedio la del MEF, excede los límites de su competencia, y por ello deviene ilegítima, cuando examina la legalidad del gasto ordenado y se niega a ejecutar lo dispuesto por el ordenador del gasto. Controvirtieron los argumentos vertidos por la Asesoría Técnico Jurídica de la CGN, manifestando que el control de legalidad de la actuación financiera de los órganos estatales, compete al Tribunal de Cuentas y no a la CGN. Agregaron, que no existe colisión entre lo resuelto por el TCA en aplicación del art. 501 de la ley 17.292 y los arts. 8 y 16 del TOCAF, siendo que el destino del gasto es el dispuesto por la norma. Finalmente, y para el caso de que no se anulara el acto resistido por vicio de incompetencia, afirmaron que igualmente procedería su anulación por inexistencia de sus motivos. II) A fs. 9-12, contestó el traslado conferido la representante del demandado. Explicó que el artículo de la ley de presupuesto (501 ley 17.296), fue redactado con la intención de corregir la diferencia creada por la incorporación con funciones contratadas, de personal redistribuido procedente de otros organismos y con sustanciales diferencias salariales al momento de su incorporación. La reclamación planteada por las actoras, no se ajusta a lo previsto en dicha ley y tampoco resulta de justicia, vulnerando el principio de “a igual función, igual remuneración”. La norma alude al “cargo de jefe”, es decir a funciones presupuestadas y no contratadas, como es el caso de las actoras, siendo tal diferencia conceptual contemplada en el presupuesto. Sostuvo que el caso no se trata de una intervención de la CGN en relación al presupuesto del TCA. Se trata de que tanto la CGN como la Contaduría del propio TCA, han manifestado que la pretensión de las actoras no fue incluida en el Presupuesto Nacional, no se las tuvo en cuenta cuando se realizó el costeo de la norma por parte del TCA, y en consecuencia, tampoco las tuvo en cuenta la CGN al realizar el costeo. Por lo tanto, la dotación del 80% pretendida, no fue incluida en el presupuesto; y ello es lo que se informa al TCA. Indicó razones de forma que deberían ser consideradas. Expresó que las accionantes se desempeñan en relación de dependencia con el TCA, y ya ha existido pronunciamiento por parte de este Tribunal respecto de la reclamación de las actoras, por lo que existen sobradas razones para que el Tribunal se excuse de entender en la causa. Agregó que la presente acción no resultará conducente para obtener el fin perseguido por las accionantes. Si la misma tuviera éxito, solo se podría lograr la anulación de la resolución de la Dirección General del MEF que expresa: “Vuelva al Tribunal de lo Contencioso Administrativo”, siendo la única consecuencia posible, que el expediente permaneciera en el MEF. En definitiva, solicitó que el Tribunal se excuse de entender en el presente, rechazándose la demanda entablada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 25, correspondiendo la agregada de fs. 22 a 24 a la demandada, no habiendo producido la parte actora prueba alguna. IV) Alegaron de bien probado las partes por su orden, a fs. 27- 29 la actora y a fs. 32-33 la demandada. V) Fue oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (dictamen Nº 694/07, fs. 36). VI) Se llamó para sentencia, pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en forma legal. CONSIDERANDO : I) Que, en la especie, se verifica el correcto agotamiento de la vía administrativa, así como la temporaneidad de la pretensión anulatoria. Por consiguiente, el Tribunal, integrado, se encuentra en condiciones de ingresar al aspecto sustancial del caso planteado. Se impugna en la especie la legitimidad de la resolución dictada por la Directora General del Ministerio de Economía y Finanzas de fecha 15 de noviembre de 2005, mediante la cual aún cuando como volición tácita- se omite cumplir la resolución de esta Corporación recaída a petición de las accionantes en el sentido de ser amparadas en lo dispuesto por el art. 501 de la ley 17.296 (AA fs. 47 v.). En sede de agravios las actoras sintéticamente se fundan, tal como fuera relacionado in extenso en el capítulo correspondiente, en la incompetencia del órgano que dictó el acto, pues, la Directora General del MEF, por propias atribuciones o por delegadas, actúa por el Ministerio. Sin embargo, desconociendo a sus jerarquías, la Contaduría General de la Nación se negó a cumplir la resolución de este Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Es obvio que el Ministerio, y menos aún una de sus dependencias, carece de potestad para controlar los actos resueltos por el TCA, en ejercicio de sus competencias. En todo caso quien puede controlar tales decisiones de carácter presupuestal, sería el Tribunal de Cuentas. Adicionalmente la parte actora alude al agravio que le infiere la falta de motivación del acto resistido. II) Que el Tribunal, compartiendo el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, dispondrá la confirmación del acto en proceso por entender que no asiste razón a las accionantes. Como antecedentes de la cuestión procesada en autos se tiene que este Tribunal, con fecha 29 de marzo de 2004 (AA fs. 22), había solicitado al Ministerio demandado la apertura del crédito presupuestal necesario para dar cumplimiento a su resolución del día 17 del mismo mes y año (AA fs. 5), mediante la cual -ante petición de las ahora accionantes- se pretendía adecuar la remuneración de las funcionarias que habían ingresado al Organismo en régimen de contratación redistribuidas de otros organismos, a lo dispuesto en el art. 501 de la ley 17.296. La respuesta de la Administración se entendió tácitamente denegatoria por cuanto la Directora General del MEF dispuso devolver las actuaciones al Tribunal, a tenor del informe del Contador General de la Nación (AA fs. 43 a 46). Dicho informe pone de relieve la circunstancia de que no existe disposición legal que habilite el costeo de la adecuación remuneratoria solicitada, conclusión que se basa, a su vez, en informe producido por el Contador Central de este Tribunal. En efecto, según resulta de lo expresado por el titular de la Contaduría del TCA, “El art. 501 de la ley Nº 17.296 (ley presupuestal) determina un cierto nivel de remuneración para el cargo de jefe, sin distinguir entre presupuestados y contratados. Sin embargo, cuando se realizó el costeo del citado artículo, la contaduría del Tribunal de lo Contencioso Administrativo lo valoró, sin tener en cuenta a los contratados, en virtud de que el objetivo del artículo era precisamente adecuar la remuneración de los jefes presupuestados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo al nivel de retribuciones de los funcionarios contratados y redistribuidos de otros organismo. A su vez, cuando la Contaduría General de la Nación realizó el costeo del presupuesto, adoptó igual criterio que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y determinó un nivel de crédito presupuestal acorde a esta circunstancia” (AA fs. 6/7). III) Que el Tribunal, integrado, debe asumir que la resolución comunicada al Ministerio de Economía y Finanzas, accediendo a petición de las actoras, fue contraria a derecho y oportunamente deberá ser revocada. Y ello porque la Corporación se equivocó al amparar dicha petición, inadvirtiendo que no existía el crédito presupuestal necesario para cubrir el pretendido aumento en las retribuciones. De manera que, contrariamente a lo sostenido por la parte actora, no se verifica una hipótesis de desobediencia a lo resuelto por el Tribunal en perjuicio de las funcionarias, sino que la Administración carecía del instrumento legal que le hubiera podido permitir la satisfacción del reclamo presupuestal. Tal norma legal nunca fue dictada, por lo que la volición resistida jamás podrá tildarse de ilegítima. Por estos fundamentos, el Tribunal, integrado, FALLA : Confirmando el acto impugnado; sin especial condenación. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 12.000 (pesos uruguayos doce mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Preza, Dr. Lombardi (r.), Dr. Harriague, Dra. Sassón, Dra. Fiorentino. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).