Sentencia Definitiva N° 434/2008

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 2 de setiembre de 2008. No. 434 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos, caratulados: “PLUNA LÍNEAS AÉREAS URUGUAYAS S.A. con PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Acción de nulidad” (Ficha No. 564/05). RESULTANDO : I) Que con fecha 13/09/05, compareció la actora, entablando demanda de nulidad contra la Resolución No. 2/2005, de fecha 04/01/05, dictada por el Poder Ejecutivo, por la cual se autorizó a la empresa AIR EURO AMERICA S.A. a prestar servicios de transporte aéreo público internacional regular de pasajeros, correo y carga, en la ruta Montevideo - Santiago de Chile - Montevideo, con hasta 14 frecuencias semanales y en la ruta Montevideo - Buenos Aires - Montevideo, con hasta 7 frecuencias semanales, y a la empresa AIR CLASS a prestar similares servicios con hasta 7 frecuencias semanales. La parte actora se agravia de la Resolución en cuestión, por cuanto la misma violenta el principio consagrado en el art. 23 del Decreto 325/974, el que establece que no se autorizará la superposición de los servicios de transporte aéreo dentro y fuera de la República a cargo de empresas nacionales, salvo que -a juicio del Poder Ejecutivo, previo asesoramiento del Comando General de la Fuerza Aérea- las necesidades de los usuarios o el interés nacional, así lo justifiquen. En el caso, con la autorización recurrida, se produce una superposición de servicios, lo que no se encuentra justificado por las necesidades del usuario ni por el interés nacional. Expresa que en cuanto a la ruta Montevideo - Santiago de Chile - Montevideo, la recurrida parte de una premisa equivocada cuando sostiene que en virtud del Memorando de Santiago de Chile se ha liberado totalmente la capacidad y frecuencias acordadas en el Acuerdo Bilateral de 1996. Dicho Memorando no es una norma jurídica válida en el ordenamiento nacional, por tanto, la autorización con hasta 14 frecuencias, no es legítima, excediendo la capacidad vigente. Este régimen está regulado por el Convenio Bilateral de Transporte Aéreo del 14/04/982, ratificado por Decreto Ley 15.306. Agrega que en lo referente a la ruta Montevideo - Buenos Aires - Montevideo, por Convenio Bilateral de fecha 10/02/983, ratificado por Decreto Ley 15.418, y sus correspondientes modificaciones dadas en Reuniones de Consulta de Autoridades Aeronáuticas, la capacidad de tráfico es de 45 frecuencias semanales. Por tanto, tomando en consideración las frecuencias otorgadas y operadas por PLUNA, no existía capacidad para que operaran las frecuencias otorgadas. Señala que la Comisión Especial de Política Aeronáutica excedió su competencia, por cuanto no ha sugerido una pauta general de actuación, sino la concesión específica de una ruta con una determinada capacidad. Por su parte la Comisión Nacional de Política Aeronáutica, en ningún momento se expidió acerca de las referidas rutas, y menos aún autorizó la concesión de las mismas. Finalmente manifiesta que es contrario al interés nacional dañar su propio patrimonio, por cuanto el Estado Uruguayo es propietario del 49 % de PLUNA S.A. La introducción de nuevos operadores en estas rutas, aparejará una reducción en la facturación y el aprovechamiento. II) A fs. 74 a 77 vto., comparece la demandada, evacuando el traslado conferido, manifestando que el acto es ajustado a derecho, debiendo tenerse presente que es potestad del Poder Ejecutivo autorizar, incluso la superposición de los servicios de transporte aéreo dentro y fuera de la República, a cargo de empresas nacionales, cuando las necesidades de los usuarios o el interés nacional, así lo justifiquen. Señala que no obstante ello, a la fecha del otorgamiento de los permisos operativos, se encontraba vigente el Memorando de Santiago de Chile por el cual se liberaliza totalmente la capacidad y frecuencias acordadas en los respectivos acuerdos bilaterales. En el caso de la ruta Montevideo - Buenos Aires, ocurre lo mismo, pero con la diferencia de que existían en la fecha de la autorización, 15 frecuencias libres para que el Estado Uruguayo repartiera entre sus empresas. Expresa que se consideró de interés nacional fomentar la competencia en esta materia, en rutas en las que existe un solo operador, lo que por otra parte se traduce en una mejor atención de las necesidades de los usuarios, quien podrá optar por el día en que viaje, el horario, la tarifa, en qué compañía será transportado, etc. Agrega que asimismo, se promueve el turismo, el comercio internacional y la integración regional, abriéndose nuevas fuentes de trabajo. Finalmente manifiesta que es de interés nacional la explotación en el mayor grado posible de las capacidades y frecuencias que la República ha obtenido en negociaciones aeronáuticas internacionales para sus empresas. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 89, alegando las partes por su orden a fs. 92 a 93 y fs. 96 a 97, respectivamente. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen N° 429/2007, de fs. 121), aconsejó el rechazo del accionamiento incoado; se llamó para sentencia pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en forma legal. CONSIDERANDO : I) Que se ha verificado el correcto agotamiento de la vía administrativa, y la pretensión anulatoria fue deducida dentro de los plazos legales, por lo que procede el ingreso al aspecto sustancial planteado.- II) El presente se trata de un caso similar al que fuera resuelto por sentencia Nº 563/2007 de 17.10.2007, tramitado entre las mismas partes en el expediente individualizado con la Fª 565/04, pero en relación a la autorización que por Resolución Nº 1124/004 de 20.12.04, se brindó a la empresa AEROVIP SRL para prestar servicios de transporte entre Punta del Este y Buenos Aires.- En el que aquí se procesa, se impugna de nulidad la Resolución Nº 2/2005, dictada también por el Poder Ejecutivo, solo en cuanto se autorizó a la empresa AIR CLASS a prestar servicios similares en la ruta Montevideo - Buenos Aires - Montevideo, con hasta siete frecuencias semanales (fs. 4 v.); dado que la autorización concedida a AIR EURO AMERICA S.A. para prestar servicios de transporte aéreo público internacional regular de pasajeros, correo y carga, en la ruta Montevideo- Santiago de Chile - Montevideo, fue revocada por Resolución del Poder Ejecutivo Nº 1224 de 17.11.2005 (fs. 91). La actora esgrime prácticamente los mismos fundamentos, tanto aquí como en aquél, respecto a que la impugnada violenta el principio consagrado en el art. 23 del Decreto 325/974, que establece que no se autorizará la superposición de los servicios de transporte aéreo dentro y fuera de la República a cargo de empresas nacionales, salvo que -a juicio del Poder Ejecutivo, previo asesoramiento del Comando General de la Fuerza Aérea- las necesidades de los usuarios o el interés nacional, así lo justifiquen, situación de excepción que no se verifica.- Y la demandada, por su parte, opuso las mismas defensas.- Va de suyo entonces, que no se encuentra razón de fuste que permita apartarse de la decisión a que se arribara en aquella oportunidad, en la que también, el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, formuló su dictamen postulando una solución confirmatoria.- III) Así se dijo que:- El tema de fondo se enmarca en la relación aeronáutica existente entre nuestro país y la República Argentina, regulada por el Convenio Bilateral de Transporte Aéreo celebrado el 10 de febrero de 1983 y ratificado por el D. Ley 15.418. Operatividad que estaba regulada por lo dispuesto en el Decreto 325/974, cuyo art. 23 establece: “que no se autorizará la superposición de los servicios de transporte aéreo dentro y fuera de la República a cargo de empresas nacionales, salvo que las necesidades de los usuarios o el interés nacional, así las justifiquen”; el Decreto 365/995 que creó la Comisión Especial a los efectos de asesorar al Poder Ejecutivo en materia de servicios aéreos de transporte público comercial, y la ley 17.243 relativa a la defensa de la competencia, con las modificaciones introducidas por la ley 18.159.- Surge de los Considerandos de la volición en proceso, que la empresa AIR CLASS Líneas Aéreas (AERO VIP LTDA.) fue autorizada a prestar el servicio de transporte aéreo en sus diversas modalidades, en virtud de considerarse “…de interés nacional fomentar la competencia…”; “…una mejor atención de las necesidades de los usuarios…”; y “…la promoción del turismo, del comercio internacional de la República y de la integración regional.” (Considerandos V, VI y VII a fs. 4).- A juicio del Cuerpo, aún aceptando que haya cierta generalidad en la formulación de los fundamentos del acto resistido, no significa que se verifique una hipótesis de ilegitimidad de motivación, como pretende la actora. En el caso, la resolución no excedió la potestad de que dispone el Poder Ejecutivo para ejercer los derechos del Estado sobre el tráfico aéreo con la República Argentina por cuanto, coincidiendo con lo que expresa la demandada (fs. 75), la empresa actora sólo cubría 30 de las 45 frecuencias acordadas, existiendo capacidad ociosa en ese servicio de transporte internacional. Precisamente, la no utilización de esas frecuencias determinó que se entendiera conveniente otorgar a una empresa uruguaya como AIR Class la autorización para realizar la cantidad de frecuencias indicadas en el acto impugnado.- La Corporación ha sostenido, siguiendo a MARIENHOFF, que la motivación de un acto administrativo puede buscarse en cualquiera de los dos momentos en que se integra formalmente el acto. Esto es, en el proceso de formación o en el de expresión de la voluntad de la Administración. De allí que la motivación pueda ser contemporánea a la expresión de dicha voluntad, o precedente a la formulación del acto, emergiendo de los antecedentes tenidos en cuenta para su dictado (“Tratado de Derecho Administrativo” T. II, págs. 327 y ss.). IV) Por otra parte, en cuanto a la afirmación de la actora de que no existió una razón debidamente justificada para desatender la prohibición de superponer servicios a que alude el art. 23 del D. 325/974, el Tribunal entiende que no hay tal inexistencia de fundamentación por cuanto, como ya se dijo antes, la Administración invocó razones de interés nacional para superar la aludida prohibición. Cabe señalar, por otra parte, que en su oportunidad se habría recabado el dictamen de la Comisión Especial creada por el D. 325/974, dictamen que en principio se habría pronunciado en contra de la autorización pero luego varió su posición considerando conveniente otorgar las autorizaciones solicitadas por UAIR y AIR Class. Todo ello surge de la relación que hace la demandada sobre el proceso de autorización, afirmaciones respecto de las cuales no hay documentación de respaldo, pero tampoco controversia de parte de PLUNA. Sin perjuicio de ello, el informe aparece referido en los Antecedentes Administrativos (fs. 21 a 24). Debe subrayarse, asimismo, que el dictamen de la Comisión Especial debe requerirse en todos los casos, siendo la consulta de carácter preceptivo, pero no tiene carácter vinculante por lo que, aún en caso de opinión contraria, la Administración podría haber resuelto de manera diferente, siempre que la volición tuviera respaldo en el marco normativo de esa materia. Y, a juicio del Tribunal, la actuación del Poder Ejecutivo en este caso no se ha apartado de dicha normativa. Por estos fundamentos, el Tribunal FALLA : Confirmando el acto impugnado; sin especial condenación. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 14.000 (pesos uruguayos catorce mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Preza, Dra. Battistella, Dr. Lombardi, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.). Dra. Petraglia (Sec. Letrada).