Sentencia Definitiva N° 423/2008

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 2 de setiembre de 2008. No. 423 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: RAYMUNDO, SONIA con INTENDENCIA MUNICIPAL DE CANELONES. Acción de Nulidad” (Ficha No. 493/05). RESULTANDO : I) Que con fecha 15/8/05, a fojas 1 compareció la accionante, entablando acción de nulidad contra la resolución de la Intendencia Municipal de Canelones No. 106/05, de fecha 22/7/05, por la cual se resolvió hacer lugar a los recursos de reposición interpuestos por diversos funcionarios, revocando las resoluciones Nos. 2090, 2091, 2092 y 2093 de fecha 10/05/05, y en consecuencia, dejando sin efecto todas las designaciones dispuestas mediante aquéllas. Manifestó que por resolución 2093/05 de la Intendencia Municipal de Canelones (en adelante IMC), al igual que muchos otros funcionarios de dicha Comuna, pasó a tener el carácter de presupuestada, y que, con posterioridad al dictado de ese acto, diferentes funcionarios designados por aquél, así como por otros tres correlativos (Nos. 2090, 2091 y 2092) y de idéntico tenor y fecha, los impugnaron, fundados en que aún no había culminado el proceso de concursos respectivos, y que en consecuencia, debía nuevamente llamarse a concurso. Sin embargo, el proceso al que se hacía referencia fue elaborado mediante un convenio entre la IMC y la Oficina Nacional de Servicio Civil, aprobado por Decreto 89/98, para la reestructuración de los Servicios de la Comuna y no para definir el ascenso en la carrera administrativa. Se trataba pues de una adecuación de los recursos humanos en función del crecimiento de las diferentes clases de cargos de la organización Con referencia a las resoluciones revocadas por el acto aquí procesado, señaló que todos los funcionarios designados por aquéllas ya poseían anteriormente relación funcional con la Comuna, y que fueron dictadas acorde a derecho y dentro de las normas legales. Por otra parte, los cargos que se asignaron son por su naturaleza los denominados “último grado en el escalafón”, lo que sin duda estaría demostrando que no estaría violando lo que se denomina ascenso en la carrera funcional. Agregó que los funcionarios que recurrieron las resoluciones finalmente revocadas por la Comuna, omitieron demostrar un elemento imprescindible, cual es previsto en el art. 309 de la Carta Magna, relativo a la lesión de un interés directo personal y legítimo, así como dar cuenta de por qué aquéllas eran contrarias a la regla de derecho, o dictadas con abuso, exceso o desviación de poder. El acto procesado, sólo expresa al respecto que las resoluciones que asignaron cargos son contrarias a una regla de derecho, sin expresar cuál, lo que configura un caso de indefensión para los funcionarios que hoy se sienten agraviados por él. Existen además diferentes presunciones, que no han sido rebatidas por la Comuna, como era su carga, tales como la de legalidad de los actos administrativos. Invocó asimismo el principio “E Pluribus Unum”, que expresa que todo es una unidad, y que en la doctrina nacional fuera recogido por Jiménez de Aréchaga en su obra “La Constitución Nacional”, en la que plasma que el Derecho es uno y debe tomarse como una unidad que debe dar “remedios para que cuando una persona administrativa exceda la órbita de su competencia, sea controlada y se restablezca el equilibrio interno de esta organización administrativa compleja”. En definitiva, por los fundamentos expresados solicitó la anulación del acto impugnado. II) Con fecha 25/11/2006, a fs. 25, compareció la demandada evacuando el traslado conferido, y solicitando el rechazo de la demanda incoada, en base a los siguientes argumentos. Ab initio, la demanda impetrada no cumple con los requisitos dispuestos por el art. 59 del D.L. 15.524, por cuanto el extenso libelo no expresa cuáles son “los hechos y actos en que funda el pedido de anulación, expuestos con claridad y precisión”, “individualizando la o las normas que se consideren vulneradas o los extremos que se estimen configurativos de desviación, abuso o exceso de poder”. Todo el escrito está dirigido a señalar las supuestas bondades y pretendida legalidad de las resoluciones 2090 a 2093 del año 2005, pero en ningún momento se expresa cuál es el agravio que le causa la Resolución 106/05, y menos aún si la referida resolución es ilegal, o si asistimos a una hipótesis de desviación, abuso o exceso de poder. Por el contrario, y así se expresó en el informe jurídico en el que se fundó la Administración para dictar la resolución de marras, las Resoluciones 2090, 2091, 2092 y 2093 violan flagrantemente la normativa aplicable a la materia, a saber el art. 15 del Reglamento de Asignación Directa de puestos de trabajo de la nueva estructura de cargos creada por el Decreto 89/98. Y dado que la Administración tiene la obligación de corregir sus errores, cuando frente a uno o más recursos administrativos arriba a la conclusión de que en el dictado de uno o más de sus actos se violó, como en el caso de autos, una regla de derecho, debe revocarlo de inmediato y sin más trámite. Por ello, la Resolución 106/05 es ajustada a Derecho y debe ser mantenida en todos sus términos. III.- Abierto el juicio a prueba, mediante la providencia No. 9133/2006, glosada a fs. 30, se produjo la que se encuentra certificada a fs. 59, haciéndolo la actora de fs. 32 a fs. 55, y la demandada de fs. 56 a fs. 58. A los autos se agregaron por cuerda dos legajos en 103 y 80 fojas, respectivamente identificados como “A” y “B”, conteniendo los antecedentes administrativos. Cumpliendo con el designio legal, con posterioridad alegaron las partes, haciéndolo la actora a fs. 73 y la demandada a fs. 100. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen N° 539/2007 a fs. 105), aconsejó desestimar la demanda incoada. VI) Cumplido lo cual, se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes los acordaron y dictaron en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que en la especie se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869), para el correcto accionamiento de la acción de nulidad. II) El Tribunal ya se ha expedido en casos idénticos al presente, promovidos por otros funcionarios de la demandada e incluso patrocinados por el mismo profesional abogado, quien invocó análogos fundamentos a los que aquí se esgrimen y, al no advertir razón alguna para modificar la solución a la que se llegó en aquéllos, se habrá de mantener la misma decisión de desestimar la anulación pretendida, criterio al que llegó también el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo y la Oficina Nacional de Servicio Civil, en cuanto declara la legitimidad de la resolución impugnada en mérito al poder-deber de la Administración de revocar sus actos ilegítimos. III) Así, en sentencia Nº 396/2008, se dijo que:- Puede interpretarse del escrito de demanda, -aun cuando es dable consignar que no se fue preciso al exponer los agravios-, que se postula la nulidad de la Resolución Nº 106/2005 de 22.7.2005 de la Intendencia Municipal de Canelones por la cual amparó los recursos de reposición interpuestos (por una serie de funcionarios) revocando las resoluciones Nos. 2090, 2091, 2092 y 2093 de 10.05.2005, dejando sin efecto todas las designaciones efectuadas (fs. 91 v./92 AA carpeta A) por considerar que habían sido dictadas en violación de una regla de derecho, por haberse designado a funcionarios contratados en cargos presupuestados. Todo ello ocurrió en razón de que un Intendente Municipal de Canelones, dos meses antes de dejar su cargo, designa a determinados funcionarios contratados, en cargos presupuestados.- Esto agravió a otros funcionarios que recurren la resolución en cuestión y el nuevo Intendente electo una vez asumido su cargo, dejó sin efecto esas designaciones dispuestas por la Resolución impugnada. IV) Ahora bien, aparentemente el actor sostiene que la Resolución Nº 106/2005 era contraria a una regla de derecho por dejar sin efecto actos legítimos, que se debían mantener, por cuanto, el Decreto 89/998 planteaba la posibilidad de “asignación directa” de cargos presupuestales para aquellos cargos últimos en los escalafones que no fueran provistos por la reestructura, y siempre que no fuera obligatorio el concurso, lo que también se habría reconocido en el art. 26 del Presupuesto Quinquenal 2001-2005. No es compartible tal argumento:- En primer lugar, un acto administrativo no necesariamente deviene ilegítimo por dejar sin efecto otro de la misma jerarquía que también lo fuere, en especial cuando a raíz de los recursos que fueran interpuestos por funcionarios que vieron afectados sus derechos, es dictado por el órgano competente dentro de sus facultades.- Un acto administrativo no adquiere la calidad de cosa juzgada y siempre pueden ser revisados por razones de legalidad, oportunidad y conveniencia, es decir por mérito; no correspondiendo siquiera argumentar que, en la especie, se debe aplicar los principios que rigen los actos creadores de efectos estables, ante la existencia de los recursos aludidos recursos (ver Sayaguez- Tratado… t. I, págs. 516 y ss; Cajarville, Recursos Administrativos- págs. 251 y ss.; Duran Martínez, -Contencioso Administrativo- págs. 185 y ss.) (ver también sentencias de este Tribunal Nos. 191/2002, 955/98, 338/98).- En segundo lugar, no asiste razón a la actora cuando sostiene que aquellos actos que dispusieron las presupuestación de los funcionarios contratados, eran legítimos.- El procedimiento para la asignación de cargos debía ser por concurso, y no existe norma alguna que permita suponer siquiera que, como afirma la actora, pudiera serlo por designación directa.- El tema de los funcionarios públicos, de sus derechos y deberes, debe tratarse y exponerse con estricta sujeción a las normas de derecho positivo, y en tal sentido es compartible la posición de la demandada de que las asignaciones directas en los cargos presupuestados violaba:- El art. 15 del Reglamento incluida en el Título IV denominado “Funcionarios Contratados” que dispone “Una vez agotadas las instancias establecidas para la provisión de puestos de trabajo en el Reglamento de concursos (Resolución Municipal 4618/98) y en el presente, de quedar puestos vacantes, se llamará a concurso abierto de méritos y antecedentes entre los funcionarios contratados de la Comuna”.- Como así también el art. 7º del Estatuto del Funcionario, que establece el procedimiento que debe seguirse para proveer las vacantes mediante pruebas, tests sicológicos y entrevistas, como medio de asegurar el acceso de personal capacitado y eficiente”.- Y no cabe, como pretende la parte actora, aludir a que no le comprendían tales requisitos porque estaban previstos exclusivamente para el ingreso del personal, dado su carácter de funcionario contratado, pues como señala la ONSC, el art. 1º del Estatuto considera “funcionario municipal a toda persona que en virtud de nombramiento de la autoridad competente, ocupe un cargo presupuestado, y al ser el actor personal contratado correspondía aplicarle las normas de ingreso a los efectos de su designación en un cargo presupuestal”.- V) En conclusión, si la Administración como consecuencia de advertir la ilegitimidad de los actos previamente dictados por ella, optó por amparar los recursos interpuestos contra los mismos revocándolos por contrario imperio, lo que a su vez se materializó a través del dictado de un nuevo acto que así lo declaró.- Proceder, que en casos como el que nos ocupa, constituye un poder- deber de la Administración:- revocar los actos administrativos afectados de irregularidad que provoquen invalidez, lo cual puede hacer de oficio o a petición de parte, toda vez que manifieste esa causa de invalidez (ver Sentencias Nos. 338/98955/98, 809/2000, 191/02, 305/05, entre otras).- Y si bien, ese nuevo acto podría estar a su vez viciado, no puede caber duda de que a partir de su dictado, la carga de probar su ilicitud pasa a ser de quien se considera lesionado por el mismo en su interés directo personal y legítimo (art. 309 Const.).- Pero, para que los agravios levantados contra él puedan ser acogidos, se requiere además que se pruebe que dicho acto o bien viola la regla de derecho o bien fue dictado con desviación de poder.- Y ello, conforme se expuso, no se probó, porque la accionante se centró en querer demostrar la legitimidad de los actos revocados por la Resolución Nº 106/2005, en lugar de indicar la irregularidad jurídica de ésta.- VI) Por último, y en lo que refiere al argumento expuesto por la actora en oportunidad de presentar su alegato de bien probado, respecto a que no le habría sido conferida vista “formal o procedimental de las actuaciones de la resolución 106/2005”, no puede ser objeto de decisión, dado su extemporáneo planteamiento.- Al momento de promover la demanda, la actora tenía el deber de exponer todos aquellos fundamentos por los cuales entendía que la resolución impugnada debía ser anulada, de tal suerte de permitir a su contraparte exponer sus defensas, no pudiendo introducir nuevos fundamentos luego de precluidas las etapas procesales previstas para ello.- Por otra parte, la actora conoció la actuación administrativa que invoca le agravia, pudo interponer los recursos administrativos y promover la acción de nulidad, lo que demuestra que sus garantías no se vieron vulneradas.- Por lo expuesto, y lo dispuesto en los arts. 309 y 310 de la Constitución; 22, 28 y 38 del D.L. No. 15.524 y con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal por unanimidad FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confirmase el acto impugnado; sin especial condena procesal. A los efectos fiscales fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ $15.000 (pesos uruguayos quince mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese. Dr. Preza, Dra. Battistella, Dr. Lombardi, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.). Dra. Petraglia (Sec. Letrada).