Sentencia Definitiva N° 417/2008

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 2 de setiembre de 2008. No. 417 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados “CARRO, RODRIGO con INTENDENCIA MUNICIPAL DE CANELONES. Acción de Nulidad” (Ficha No. 65/06). RESULTANDO : I) Que la parte actora promovió demanda de nulidad (fs 1-2) contra las Resoluciones Nos. 19 de fecha 7 de julio de 2007 y 106 de fecha 22 de julio de 2007, dictadas por el Intendente Municipal de Canelones. Por la primera, se dispuso dejar sin efecto a partir de la fecha, todos los contratos zafrales y/o pago de compensaciones, cuyos Nos. de cobro se especifican en la respectiva resolución; y por la segunda se hizo lugar a los recursos de reposición interpuestos por sendos funcionarios, revocándose las Resoluciones 2090, 2091, 2092 y 2093 de fecha 10/05/05, dejando sin efecto todas las designaciones efectuadas. Liminarmente adujo que los actos impugnados se fundamentan en el hecho de que su incorporación al presupuesto municipal en mayo del año 2005, así como la de otros funcionarios, estaban viciadas de nulidad; pero que sin embargo, no le consta que efectivamente su cargo presupuestal haya sido reclamado por otro u otros funcionarios, como se expresa en el considerando II) de la Resolución Nº 106; y en todo caso no tuvo la oportunidad de defensa, ya que no se confirió vista ni traslado de la supuesta reclamación. Afirmó que tomó conocimiento de la existencia de las resoluciones que se impugnan en forma extraoficial, no habiendo sido objeto en ningún momento de notificación de tipo alguno. Sostuvo que los actos resistidos devienen ilegítimos por carecer de elementos fácticos y jurídicos suficientes para decretar el cese, desde que el Intendente Municipal solamente está facultado para destituir a los funcionarios en caso de ineptitud o delito, con autorización de la Junta Departamental, circunstancia que no surge acreditada. (art. 275, num. 5º, de la Constitución) Señaló que los actos en cuestión configuran flagrante violación de claras normas de derecho, careciendo la Administración de la necesaria discrecionalidad para justificar o fundamentar el acto en razones de conveniencia, ya sea por las supuestas reclamaciones aludidas o por razones de “optimización de recursos humanos y financieros” , todo ello innominadamente expresado. Añadió que doctrina y jurisprudencia se han pronunciado en el sentido de que no se admiten revocaciones de actos administrativos cuando éstas afectan derechos adquiridos, aún en los casos de situaciones precarias (caso de funcionarios zafrales) “que deberán ser admitidas cuando son lícitas, no impuestas ilegalmente por la administración” (Sayagués Laso, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, pág. 523) Concluyó que se actuó con desviación de poder, desde que el fin querido por la Administración, no coincide con el fin debido impuesto por las normas jurídicas. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda. II) La Administración demandada, contestando el traslado conferido (fs. 5-10), expresó en primer término que respecto de la Resolución Nº 19 de 07/07/05, sin perjuicio de que la presentación del recurso contra el referido acto fue extemporánea, existe falta de legitimación activa, por cuanto el actor ya no se encontraba ligado a la Administración por un contrato zafral, ni le correspondía el número de cargo 8528, puesto que por Resolución Nº 2091 de 10 de mayo de 2005 se le había designado en el cargo presupuestal Nº 108, correspondiente al Programa 1.01. Añadió, entonces, que a la fecha del dictado de la Resolución Nº 19 -07/07/07-, el actor no era titular de un derecho o interés directo personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo (art. 309 de la Constitución y art. 49 del D. Ley 15.524). Señaló, además, que dicha resolución quedó firme al haberse deducido el recurso de reposición fuera de plazo. Destacó que falta a la verdad el actor al afirmar que “Tomó conocimiento de la existencia” de la Resolución Nº 19/05 “en forma extraoficial” , ya que surge de los obrados administrativos que fue notificado personalmente el 13 de julio de 2005, en Expediente A 284.216, a fs. 4. En segundo lugar y en cuanto al fondo del asunto, manifestó que la Resolución Nº 19/05 es legítima, por cuanto se trató de corregir un apartamiento de la legalidad y una clara desnaturalización del contrato zafral derivada de una sucesión de contratos de naturaleza temporaria -detectada en los múltiples casos a los que el acto impugnado refiere-, a través del ejercicio de la facultad de rescisión unilateral prevista a favor de la Administración por razones de servicio, consistentes en la optimización de recursos humanos y financieros. Respecto a la Resolución Nº 106 de 22 de julio de 2005, expresa que tiene su motivación en los recursos de reposición interpuestos por más de cuatrocientos sesenta y nueve funcionarios de la Comuna de Canelones. Destacó que las Resoluciones 2090, 2092, 2093 y 2091/05, esta última por la que el actor pasó a ocupar una vacante presupuestal, fueron dictadas vulnerando normas de derecho: los Decretos Nos. 89 y 92/98 de la Junta Departamental de Canelones. Indicó que de los arts. 39 y 40 del Decreto 89/98 surge claramente que para proveer los puestos de trabajo de naturaleza presupuestal se debe recurrir al sistema de concursos y que se excluye de los mismos a aquellas personas vinculadas a la Comuna, con carácter zafral. Puntualizó que los recursos administrativos a los que refiere la Resolución Nº 106/05 en su motivación, son contestes en cuanto a que la reestructura regulada por los Decretos 89 y 92/98 no se llevó a término completamente (art. 35), sino que al 31 de agosto de 2001 quedaban vacantes sin proveer; y que existieron coincidencias entre los puestos de trabajo vacantes al 31/08/01 y los asignados directamente por las Resoluciones 2090, 2091, 2091 y 2093/05. Agregó que esa coincidencia se da en forma concreta en el puesto de trabajo Nº 108 (previsto en la nueva estructura dentro de la Gerencia de Área Tecnología de la Información) que no fue objeto de concurso y en el que por Resolución Nº 2091 se designó directamente a Rodrigo CARRO CÓPPOLA. Finalmente, adujo que no existe apartamiento alguno entre el fin querido por la Administración con el dictado de la Resolución Nº 106/05 y el fin debido impuesto por las normas, sino que, muy por el contrario, al dejar sin efecto las Resoluciones 2090, 2901, 2092 y 2093/05, lo que hace la Administración es, en el ejercicio legítimo de sus potestades, rectificar su actuación conforme a Derecho. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda. III) Se abrió el juicio a prueba, habiéndose diligenciado la que luce certificada a fs. 18, producida por la parte demandada. IV) Alegaron las partes por su orden a fs. 20 y vto. y 23- 24, respectivamente. V) Se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo quien por Dictamen Nº 51/2007, fs. 27 y vto. solicitó recabar el pronunciamiento de la Comisión Nacional del Servicio Civil VI) Por Resolución Nº 126/2007 de 21 de junio de 2007, se pronunció la Comisión Nacional del Servicio Civil. (fs. 35-36) VII) Volvieron los autos al Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien aconsejó la confirmación del acto procesado (Dictamen 542/2007, fs. 40 y vto.). V) Se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Que desde el punto de vista formal, el Tribunal advierte que respecto de la Resolución Nº 19 de fecha 7 de julio de 2005, no se agotó correctamente la vía administrativa, por cuanto notificado del acto el 13 de julio de 2005 (fs. Expediente Nº A 0284216, papel notarial Nº 619374, carpeta D), interpuso el recurso de reposición -según sus propios dichos- el 3 de agosto de 2005, esto es, precluido el plazo de diez días previsto en el art. 4º de la Ley 15.869. En cambio, respecto a la Resolución Nº 106 de fecha 22 de julio de 2005 se ha cumplido con los requisitos exigidos por las normas respectivas, para habilitar la acción de nulidad. II) Emerge del informe de Secretaría que, respecto de la Resolución No. 19/05 no se agotó correctamente la vía administrativa; en consecuencia, la acción de nulidad promovida en autos solo se considerará formalmente entablada respecto de la Resolución No. 106/05, dictada por el Sr. Intendente Municipal de Canelones. Dicha resolución hizo lugar a los recursos interpuestos por otros funcionarios municipales y revocó las resoluciones Nos. 2090, 2091, 2092 y 2093, dejando sin efecto las designaciones dispuestas por el anterior gobierno comunal, todo lo cual resulta contemplado por lo previsto en el art. 36 del Decreto-Ley No. 15.524. III) La tesitura de ambas partes resulta explicitada en el capítulo de RESULTANDOS de la presente y a ella corresponde remitirse ahora, "brevitatis causae". IV) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, en su dictamen No. 542/2007 -fs. 40 y vto.- aconseja la confirmación del acto administrativo impugnado. V) La Corporación, por la unanimidad de sus miembros, confirmará la resolución impugnada; y ello, por las razones que serán expresadas seguidamente: A) En primer lugar, porque las designaciones que ahora se revocan, se realizaron en forma directa; por tanto, fueron dictadas en violación de las normas establecidas por los Decretos 89 y 92 de 1998, dictadas por la Junta Departamental de Canelones. B) En segundo lugar, porque el actor no ha probado sus afirmaciones -fs. 18 en el expediente principal, según las cuales, la Administración habría actuado con desviación de poder o por motivaciones espurias. C) En tercer lugar, porque su situación funcional tampoco le asignaba un derecho adquirido, respecto de un cargo en el cual resultó ilegalmente designado. Veamos: El demandante ingresó a la Administración departamental, por contrato celebrado el 1/1/01, con plazo de vencimiento al 30/5/01, en carácter zafral (Ver carpeta E, fs. 3 y sigs. de los A.A.). Su situación estatutaria resultó mantenida por sendas renovaciones contractuales hasta que por Resolución No. 2091 de 10/5/05 fue designado para ocupar el cargo No. 108, Programador Ee, del área Tecnológica de la información (ATI), Programa 1.01, según consta en la carpeta A, fs. 38 de los A.A.); justamente, esta última designación, se concretó en clara violación de las normas establecidas por los Decretos 89 y 92, año 1998, dictados por la Junta Departamental de Canelones. Y, como lo enseña Sayagués "los efectos de la revocación por ilegalidad, se proyectan generalmente hacia el pasado, "ex tunc" y a pie de página (3) consigna el Maestro: "Solución unánime en la doctrina" (Cf. Sayagués Laso, Enrique en Tratado de Derecho Administrativo -4ta. edic. p. 522). Y dicho enfoque doctrinario, resulta coincidente con el Informe de la Oficina Nacional del Servicio Civil, así como las conclusiones a las que arriba la Comisión Nacional del Servicio Civil (fs. 35 a 36) de modo concordante con el dictamen del Sr. Procurador del Estado. VI) Ha sido por otra parte, la postura jurisprudencial del Cuerpo, asumida en reiterados pronunciamientos; así por sentencia No. 64/987, sentenció el Cuerpo: "No existen derechos adquiridos en contra de la legalidad por lo que "la Administración demandada estaba facultada para dejar sin efecto esa situación funcional ilegítimamente constituida" y en fallo con idéntica orientación, dijo el Tribunal: "La Administración tiene el poder-deber de revocar sus resoluciones contrarias a Derecho, aún de oficio y en cualquier momento. La Sala ha sostenido reiteradamente este derecho, así como también que un acto viciado de ilegalidad como lo fue el que ascendió al actor, no genera derechos subjetivos ni un interés protegido por el Derecho (Cf. sentencia No. 182/93, entre otras sentencias de igual orientación jurisprudencial). VII) En síntesis, no corresponde amparar el agravio del demandante, en el buen entendido que la Administración, a través de la resolución que se impugna, ha actuado conforme a Derecho, revocando un acto administrativo claramente ilegítimo, en cuanto se dictó en violación de normas administrativas que imponían la forma en que debía dictarse la designación cuestionada. Ante ello, no cabe otra cosa que confirmar el acto administrativo impugnado y desestimar la demanda incoada. Por estos fundamentos y atento a lo preceptuado en los arts. 309 de la Constitución Nacional y arts. 24-25 del Decreto-Ley 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda incoada; y en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en $ 12.000 (pesos uruguayos doce mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y archívese. Dr. Preza (r.) Dra. Battistella, Dr. Lombardi, Dr. Harriague, Dra. Sassón. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).