Sentencia Definitiva N° 368/2008

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 14 de agosto de 2008. No. 368 VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados: "ZENGA DOMÉSTICO, EGLE LYLIAN Y OTROS con INTENDENCIA MUNICIPAL DE SALTO. Acción de nulidad" (F. No. 523/02). RESULTANDO : I) Que en autos comparece el Dr. José Luis Shaw en representación de Egle Lylian Zenga Doméstico y otros, promoviendo acción de nulidad contra los actos de determinación practicados por la Intendencia Municipal de Salto relativos al Impuesto de Contribución Inmobiliaria a la Propiedad Rural correspondiente al año 2002, respecto de los inmuebles rurales cuyos titulares son sus representados. Afirma que los actos impugnados revisten la naturaleza jurídica de actos de determinación tributaria, cuya ilegitimidad deriva de actos generales que ofician de base para dicha determinación, lo que no enerva la legitimación pasiva de la Intendencia Municipal. Dice que aunque no se haya impugnado el acto creador de la norma general, será siempre posible la impugnación administrativa y jurisdiccional de los actos que posteriormente se dicten en aplicación de aquélla, y en dicha impugnación por podrá invocarse la ilegitimidad tanto del acto de ejecución en si como de la norma general en que se funde. Señala que la tarea de fijar el Valor Real de cada inmueble en particular fue encomendada en forma exclusiva y excluyente a la Dirección General de Catastro Nacional por el inc. 1º del art. 279 de la Ley Nº 12.804 de 30/11/1960. Agrega que para el caso concreto del Impuesto de Contribución Inmobiliaria Rural, el art. 237 de la Ley Nº 13.637 de 21/12/1967, ratificó la solución prevista en la norma citada precedentemente, que con la redacción dada por el art. 115 de la Ley Nº 13.965 de 24/10/1968, dispone que: “El valor real será fijado cada tres años, pudiendo ajustarse anualmente por los índices representativos de variación de valores que determine el Poder Ejecutivo con asesoramiento de la Dirección General de Catastro”. Sostiene que la ley asignó a la Dirección General del Catastro Nacional la competencia exclusiva para la fijación del Valor Real, mientras facultó al Poder Ejecutivo simplemente para ajustar el Valor Real fijado para cada trienio. Manifiesta que al menos con posterioridad al año 1973 y sin respetar el mandato legal, la Dirección General de Catastro Nacional nunca más fijó los Valores Reales, asumiendo en los hechos dicha competencia en forma ilegal el Poder Ejecutivo. Concluye que las fijaciones o ajustes efectuados por el Poder Ejecutivo resultan nulos no sólo por las razones de falta de competencia, sino también por cuanto fueron realizados en forma arbitraria, sin respetar las exigencias de la norma citada en último término. II) El demandado en su contestación expresa, que al pretenderse la nulidad de los actos de determinación practicados por la Intendencia, la fundamentación de dicha nulidad no se encuentra en la actividad administrativa cumplida por la Intendencia, sino en la supuesta ilegalidad del decreto del Poder Ejecutivo que fija el valor real que aplica la primera, por lo que solicita la citación en garantía del Poder Ejecutivo Ministerio de Economía y Finanzas. En cuanto a la legitimación activa de la accionante, sostiene que el interés que se encuentra en la base de la acción anulatoria no es un interés a la legalidad en general, sino un interés a una legalidad especial con vinculación directa a la situación particular del o de los actores, pues de lo contrario estaríamos ante un contencioso objetivo, el cual no es de recibo en nuestro derecho como invariablemente lo ha sostenido el Tribunal. Señala que en función de las características de la situación planteada, se trata de hipótesis en que la sola extinción del acto por obra de la sentencia anulatoria, no sería otro que el renacimiento de la eficacia del Decreto del Poder Ejecutivo 377/00, anterior al 509/01, siendo que los últimos tres decretos mantienen el mismo valor real de los inmuebles. En cuanto a la legitimación pasiva de la Intendencia, considera que contrariamente a lo afirmado en la demanda, es clara la improcesabilidad del acto materia de la contienda, dado que el mismo carece de contenido decisorio, habiéndose limitado a la aplicación de la norma reglamentaria. En lo sustancial sostiene que de acuerdo a la ley 12.804, en la redacción vigente, ante la inexistencia del Valor Real, el Poder Ejecutivo se encuentra habilitado para la aplicación de los índices. Agrega que desconoce los asesoramientos puntuales que la Dirección General de Catastro haya realizado al Poder Ejecutivo para la adopción de los coeficientes. III) Se dio noticia del pleito al tercero denunciado, compareciendo el Ministerio de Economía y Finanzas, el que sostuvo que carece de legitimación pasiva. Respecto a la legitimación activa de la parte actora, dice que comparte el análisis efectuado por la Intendencia Municipal de Salto en su escrito de contestación, en cuanto la falta de lesión de los derechos de los accionantes. En lo sustancial reconoce que si bien la Dirección General de Catastro no fijó cada tres años el valor real de la totalidad de los inmuebles, esa circunstancia no excluye sino que, por el contrario, requiere el ejercicio de la facultad acordada al Poder Ejecutivo por el inciso segundo de la norma legal citada en la redacción dada por el art. 115 de la ley Nº 13.695 de 24/10/1998. Agrega que el coeficiente establecido por el art. 1º del Dec. 509/001, fue elaborado en base a los criterios técnicos y recomendado por la Dirección General de Catastro, el que se fijó en 1, lo que determina que el valor real es el mismo que el del año anterior, habiendo sido también 1 en los dos años anteriores. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la certificada a fs. 290, y alegaron el actor (fs. 292-307), y el tercerista (fs. 310-314), siéndole acusada rebeldía al demandado (fs. 335-338). Previa vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 235/2007), se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron y dictaron sentencia en legal forma. CONSIDERANDO: I) Que en la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes por la normativa vigente (Ley Nº 15.869), para el correcto accionamiento en sede de nulidad. II) Que la Corporación, por unanimidad, y sin compartir el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria deducida. II.1.- Se impugnan de nulidad los actos de determinación tributaria practicados por la Intendencia Municipal de Salto, relativos al Impuesto de Contribución Inmobiliaria a la Propiedad Rural correspondientes al año 2002, respecto de los inmuebles rurales de los que son titulares los accionantes (fs. 145/177). II.2.- Dichas voliciones fueron recurridas útilmente, mediante la interposición del recurso de Reposición (AA, A: fs. 3/9); configurándose luego su denegatoria ficta (22/VII/02), en tanto la Administración Municipal no se expidió sobre esa impugnación en el plazo previsto legalmente (arts. 5 y 6 de la Ley Nº 15.869 en la redacción dada por el art. 41 de la Ley Nº 17.292). Sin perjuicio de ello, a posteriori, por Resolución de fecha 4 de noviembre de 2002, dictada por el Intendente Municipal de Salto, se desestimó el recurso administrativo de referencia (AA, A: fs. 13). III) Emerge de infolios que la presente pretensión anulatoria fue deducida “… contra los actos de determinación tributaria practicados por la Intendencia Municipal de Salto relativos al Impuesto de Contribución Inmobiliaria a la Propiedad Rural correspondiente al años 2002, respecto de los inmuebles rurales cuyos titulares son mis representados ” (fs. 46vto.). Precisamente, el agotamiento de la vía administrativa estuvo exclusivamente vinculado con los actos de determinación tributaria de Contribución Inmobiliaria Rural relativos al ejercicio 2002, respecto de los inmuebles propiedad de los integrantes de la parte actora. Luego, como bien se apunta por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen a fs. 340vto., en cualquier caso los efectos de la sentencia a dictarse en este juicio sólo podrán alcanzar tales actos subjetivos. IV) La impugnación que nos ocupa estuvo basada -al socaire de lo establecido por el inciso 2º del art. 25 del D.L. 15.524-, en la invocada ilegalidad de los sucesivos Decretos del Poder Ejecutivo que, a partir del año 1974, actualizaron, fijaron o determinaron los valores reales de los inmuebles de toda la República mediante la utilización de determinados coeficientes de reajuste. Liminarmente, se impone consignar que, en opinión del Tribunal los impugnados resultan ser, incuestionablemente, actos administrativos, en la medida que considera -con el Sr. Procurador del Estado- que el hecho de emitir una planilla en la cual conste el monto del tributo a pagar implica la existencia de un acto, explícito o implícito, de determinación tributaria y, como tal, capaz de irrogar perjuicio a la persona a la cual esté dirigido. En efecto, más allá de que el art. 297 num. 1º de la Constitución disponga que es al Poder Legislativo que corresponde la potestad tributaria en materia de Contribución Inmobiliaria Rural, la misma también establece que su recaudación queda a cargo de los Gobiernos Departamentales, que ostentan entonces la calidad de sujeto activo de la relación jurídico tributaria, y por lo mismo tienen la competencia exclusiva en cuanto a su determinación. Expresa el art. 1º del Código Tributario (de aplicación en el ocurrente) que, “ son tributos departamentales aquéllos cuyo sujeto activo es una administración departamental, cualquiera fuere el órgano competente para su creación, modificación o derogación ”. Luego, si el sujeto activo de la obligación tributaria es el titular de la pretensión jurídica, el que determina la existencia y cuantía de la deuda -tal es el caso de la Contribución Inmobiliaria Rural desde la Constitución del 1967-, va de suyo que son las respectivas Intendencias Municipales quienes realizan sobre las bases previstas por la legislación y reglamentación nacional, las liquidaciones por las cuales fijan el importe a pagar por cada contribuyente titular de cada padrón rural en particular; constituyendo estas liquidaciones lo que se conoce en el ámbito tributario como “acto de determinación tributaria”; todo, a partir de la diferencia jurídica substancial entre el nacimiento de la obligación por la ocurrencia del hecho previsto en la ley y la actividad administrativa que comprueba su existencia y fija la cuantía de la prestación, justamente la determinación es el acto administrativo que declara (Cf. VALDÉS COSTA, Ramón: “Curso de Derecho Tributario”, Págs. 380/381). V) Tras el análisis detenido del sub causa (asunto jurídicamente similar a los decididos por Sentencias Nos. 600/2007 y 614/2007) y, por los fundamentos que se explicitarán, la Sala concluye que corresponde desestimar la demanda en trámite, sin ingresar a la dilucidación de la cuestión de fondo, por entender que los actores carecen de legitimación causal activa (“ legitimatio ad causam ”) para promover la anulación de los actos administrativos de determinación tributaria correspondientes al ejercicio 2002 relativos a los inmuebles rurales de su propiedad. Reiteradamente, el Tribunal ha sostenido que en nuestro derecho positivo, la acción de nulidad contra los actos administrativos contrarios a una regla de derecho, o dictados con desviación de poder, está reservada a los titulares de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo violado o lesionado por los mismos (art. 309, Constitución). Consecuentemente, aquél que pretende obtener un fallo anulatorio debe acreditar, además de la ilegalidad del acto, que es titular de un derecho o de un interés de tales características lesionado por el mismo, porque la legitimación causal no es un presupuesto procesal, sino una indispensable condición para obtener una sentencia favorable (Cf. GIORGI, Héctor: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Pág. 122). Si bien puede aceptarse que a la parte actora le asiste la legitimación “ad processum”, por ser todos sus integrantes eventualmente sujetos pasivos del impuesto que tendrían que pagar, no han probado sin embargo, en la causa, la existencia de un acto concreto y particular que le haya provocado un perjuicio cierto. Al regular el contencioso de anulación que se creaba en la proyectada Constitución a plebiscitarse en 1951, se establecieron ciertas pautas que, en lo que hace al tema examinado, daban el perfil del instituto jurídico considerado. Como expresó en su oportunidad la Comisión de Reforma Constitucional de la Cámara de Representantes: “No existe un derecho subjetivo a la legalidad; ni tampoco el sólo interés legítimo a la legalidad, que pertenece a todos los habitantes de la República, es suficiente como legitimación para promover este contencioso. La acción de nulidad no es una acción popular. Por consiguiente, el titular de la acción debe justificar la existencia de un interés directo de inmediata satisfacción personal, fundado en una situación jurídica particular respecto al acto impugnado (citado por Héctor GIORGI en “El Contencioso…” Pág. 187; Cf. SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. II, Pág. 574; PRAT, Julio A.: “Derecho Administrativo”, T. V, Vol. III, Pág. 169). En consecuencia, con este concepto de la doctrina, el Cuerpo ha fallado con anterioridad requiriendo la debida acreditación de los elementos que componen la pretensión anulatoria (art. 309, Constitución). Así, se sostuvo: “El Tribunal tiene dicho que en nuestro derecho positivo, dispone de la pretensión anulatoria el titular de un derecho o de un interés personal, directo y legítimo, violado o lesionado por el acto dictado contrariando una regla de derecho o con desviación, exceso o abuso de poder. VI) En el ocurrente, la parte actora promueve la anulación de los actos de determinación tributaria realizados por la Intendencia Municipal de Salto, relativos al impuesto de Contribución Inmobiliaria Rural correspondientes al ejercicio 2002, fundándose en la supuesta ilegalidad del acto administrativo general dictado por el Poder Ejecutivo que determinó el valor real de los inmuebles rurales en todo el país para el ejercicio 2001: Decreto Nº 509/001. Ese, y no otro, es la referencia directa al “acto general” que, en este caso, sustentó el dictado de los actos de determinación tributaria correspondientes al ejercicio 2002, que se cuestionan. Por lo tanto cabe examinar si su contenido, efectivamente, lesionó el interés directo, personal y legítimo de los accionantes titulares de los padrones rurales involucrados. Y, la simple lectura de la referida norma reglamentaria permite conocer que en su artículo 1º se dispuso que el VALOR REAL de los inmuebles rurales para el año 2001 se determinaría aplicando el coeficiente 1 (uno) sobre los valores reales de 2000, salvo que la Dirección General del Catastro Nacional hubiera fijado un valor distinto. Luego, no surgiendo acreditado de autos que esta última circunstancia hubiera tenido lugar respecto de los inmuebles rurales cuya titularidad corresponde a los integrantes de la parte actora, va de suyo que el citado coeficiente no supuso ninguna variación en el valor real, es decir que eran los mismos, iguales que los del año anterior -debiéndose razonablemente suponer-, que no les habían ocasionado perjuicio alguno en tanto aquellos actos de determinación correspondientes al ejercicio anterior no fueron objeto de impugnación administrativa, conocida. Es más, los actores no aluden a que el valor real no sea el que corresponda al respectivo padrón del que son propietarios, sino que en forma genérica aluden a la ilegitimidad de la norma del Decreto Nº 509/001, así como las de las anteriores en base a las cuales se fijaron esos valores. En definitiva, no surge acreditado si los valores fijados para sus respectivos bienes inmuebles rurales lo fueron por encima o por debajo del valor real que efectivamente le hubiera correspondido a cada uno; por lo que la acción deducida no parece relacionada con la lesión de un derecho o interés directo (existente, inmediato, no eventual o futuro) de los actores (Cf. Sentencia Nº 369/2006). VII) Resulta inconcuso, a juicio de este Colegiado, que faltando un presupuesto de la titularidad de la acción no correspondería pronunciarse sobre la cuestión de mérito alegada en la demanda. Sin perjuicio de ello, a mayor abundamiento, de haberse ingresado al fondo del asunto, se considera que tampoco surge acreditada la ilegitimidad de los actos en causa, aún en su referencia a los múltiples Decretos del Poder Ejecutivo mediante los cuales se “ajustó” a través de los años el valor real de los inmuebles rurales, ya que en concepto del Tribunal el Poder Ejecutivo estaba legalmente habilitado para hacerlo, por cuanto: a) el Impuesto de Contribución Inmobiliaria de la Propiedad Rural fue creado por la Ley Nº 13.637, la cual en su art. 237 ratificó la solución genérica dispuesta en el art. 281 de la Ley Nº 12.804, disponiendo que a los efectos de dicho impuesto el “Valor Real” se establecerá de acuerdo a lo que dispone el inciso 2º del art. 279 de la Ley Nº 12.804; b) dicho inc. 2º del art. 279 de la Ley Nº 12.804 en la redacción dada por el art. 115 de la Ley Nº 13.695 (incorporado en el art. 10 del Título I del Texto Ordenado/1996), establece: “ El valor real será fijado cada tres años , pudiéndose ajustar anualmente por los índices representativos de variación de valores que determine el Poder Ejecutivo con asesoramiento de la Dirección General de Catastro y Administración de Inmuebles Nacionales ” (el resalte en “negrita” corresponde al redactor). En otras palabras, la Corporación no comparte la lectura que la parte actora realiza del citado art. 115 de la Ley Nº 13.695, en el sentido de que la facultad de “ajuste” del Poder Ejecutivo sólo puede operar válidamente dentro del periodo trienal de cada fijación del valor real por parte de la Dirección General del Catastro Nacional, por no ser ello lo que surge de la letra de la ley (arts. 12 y 17 del Código Civil), la que establece derechamente, sin condicionamiento o acotación trienal alguna, la potestad del Poder Ejecutivo de “ ajustar anualmente ” el valor real fijado por la Dirección General de Catastro y Administración de Inmuebles Nacionales (art. 279 inc. 2º de la Ley Nº 12.804), por los índices representativos de variación de valores que determine el Poder Ejecutivo con asesoramiento de la Dirección General de Catastro y Administración de Inmuebles Nacionales. Extremo este último, particularmente aludido en la comparecencia de la Dirección Nacional de Catastro a fs. 110/118 del Expediente Fa. 526/02 (Sent. Nº 600/2007), en la que se explicó detalladamente la metodología utilizada para ajustar los valores reales rurales, lo cual contradice frontalmente las críticas formuladas en tal sentido por la parte actora en su libelo introductorio; a la vez que desarticula la imputada falta de motivación, desde que como surge del “ATENTO” del Decreto Nº 509/001, tras referirse a la fundamentación jurídica se alude al asesoramiento de la Dirección General del Catastro Nacional, como sustento del acto. En puridad, debe convenirse con MARIENHOFF que, una motivación idónea y eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (MARIENHOFF, Miguel S.: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. II, Págs. 330 y ss.); lo cual sin dudas se satisface en el Decreto del Poder Ejecutivo citado. Todo lo cual permite, incluso, visualizar una valla infranqueable a la pretensión anulatoria de carácter general, “en cascada”, contenida en el Petitorio 3º) de la demanda de autos. Finalmente, no puede dejar de consignarse que sin perjuicio de la intervención de la Dirección General del Catastro, el Poder Ejecutivo es el órgano con potestad para reglamentar la ley (art. 168 num. 4º, Constitución), por lo que no cabe considerarlo incompetente. En definitiva, por los fundamentos expuestos y, sin compartir en lo medular el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA: Desestimando la demanda y, en su mérito, confirmado los actos administrativos impugnados de nulidad. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $12.000 (pesos uruguayos doce mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y; archívese. Dr.Preza, Dra. Battistella, Dr.Lombardi, Dr. Harriague (r.), Dra. Sassón, Dra. Petraglia (Sec. Ltda.).