Sentencia Definitiva N° 214/2008

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de junio de 2008. No. 214 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ALONSO, SARA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad” (Ficha No. 283/05). RESULTANDO : I.- Que con fecha 4/5/05, a fojas 32, compareció la accionante, entablando demanda de nulidad contra la resolución N° 20/2004, dictada en el expediente 3-6559/03 por el Consejo Directivo Central de la A.N.E.P., con fecha 5/8/04, por la cual se dispuso autorizar a la División Hacienda del Consejo de Educación Secundaria, a proceder a efectuar la liquidación y pago a partir del 1° de enero del corriente, de la diferencia entre el Grado 11 que percibe en el Consejo de Educación Primaria, al Grado 14, más una compensación del 30% por Tareas Extraordinarias a la accionante, por el desempeño de sus funciones como Subdirectora de la citada División. Manifestó que era titular del cargo de Contadora Grado 9, del escalafón A Técnico-Profesional, radicado en el Consejo de Educación Primaria, y que tomó posesión de la encargatura de la Sub-Dirección de División de Hacienda del Consejo de Educación Secundaria, el 7 de marzo de 2001, por lo que, de acuerdo a lo establecido por la Resolución N° 4, Acta Extraordinaria N° 15 del CODICEN, de fecha 5/10/01, en su condición de Sub-Director de División, debía percibir la diferencia entre el cargo presupuestal y el Grado 14, más el 50% de tareas extraordinarias, más el 40% de permanencia a la orden. Así lo solicitó el Consejo de Educación Secundaria al CODICEN, con fecha 15/12/03, aclarando que el ajuste debería ser retroactivo al 16/4/01. Sin embargo, el acto impugnado dispuso que se realizara recién a partir del 1/1/04, variando así el criterio, sin expresión de fundamento alguno. Señaló, entonces, que dicha resolución le causó un profundo agravio y desconcierto, puesto que al apartarse de lo aconsejado por el C.E.S:, sin fundamentación alguna, le ocasionó un daño económico significativo. Fundando su agravio, indicó que en virtud de lo anterior, el acto carece de motivación, por cuanto ésta consiste en exteriorizar clara y sucintamente las razones que determinan a la autoridad administrativa a emitirlo, y en consecuencia, como lo sostienen la doctrina más recibida y la jurisprudencia invariable del Tribunal, la ausencia o insuficiencia de la motivación acarrea la nulidad insubsanable del acto, puesto que la presunción de legalidad de que goza todo acto administrativo, consiste en la suposición de que aquél fue emitido conforme a derecho, es decir cumpliendo con todas las prescripciones legales Por lo tanto, la resolución del CODICEN que se procesa, ha creado una situación jurídica subjetiva efectiva y directamente lesiva de los derechos de la actora, al no acoger la solicitud del C.E.S. del reconocimiento de la diferencia salarial desde el 16/4/01, lo que se agrava por siquiera haber fundado su decisión, como por derecho corresponde. II) Con fecha 11/10/05, a fs. 56, compareció la demandada, evacuando el traslado conferido, y solicitando el rechazo de la demanda incoada, en base a los siguientes argumentos. Expresó inicialmente que la actora padece una confusión conceptual porque basa su derecho en la resolución N° 71 del Consejo de Educación Secundaria, supuestamente variada por la Resolución n° 9 del 17/12/2005 del Consejo Directivo Central de la ANEP, desconociendo que quien dispone en esta materia es el CODICEN, y que lo que hace el órgano desconcentrado (en este caso el C.E.S.) es proponer, por lo cual no existe cambio de criterio alguno, sino estudio y regulación de la situación. En realidad, la accionante percibió desde que se le asignó la función, la remuneración correspondiente al grado 9, más funciones superiores al grado por $ 2.768,95, más una compensación hacienda de $ 2.773,40, más la permanencia a la orden por $ 2.348,04, calculada sobre el grado 9. En conclusión, cobraba la diferencia al grado 11, más el 20% de tareas extraordinarias, más el 40% de la permanencia a la orden, más la partida fija. Dicha partida fija es la que recién le fue dada de baja una vez regularizada su situación, al pasar a cobrar la diferencia del grado 11 al 14, más una compensación del 30% por tareas extraordinarias. Pero además, la accionante se extralimita al solicitar el 50% por tareas extraordinarias y 40% de permanencia a la orden, porque a lo señalado en el párrafo anterior, se suma el hecho de que no lo incluyó en su recurrencia, con lo cual no se agotó la vía administrativa a su respecto. En consecuencia, dicho planteamiento en ninguna forma puede prosperar, ya que como lo ha sostenido el T.C.A. a través de toda su jurisprudencia, el contenido de la impugnación en vía administrativa, está delimitando el objeto de la acción anulatoria en la vía jurisdiccional. En definitiva, solicitó la desestimación de la demanda. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 66, haciéndolo la parte demandada de fs. 63 a 65, no produciendo prueba la parte actora. A la pieza principal se agregó por cuerda, un legajo de documentación en 35 fojas, conteniendo los antecedentes administrativos. Cumpliendo con el designio legal, con posterioridad alegaron las partes, haciéndolo la actora de fs. 68 a 74, y la demandada de fs. 77 a 79 vta. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 90/2007, a fs. 82), aconsejó la anulación del acto procesado. V) Estando el Tribunal, circunstancialmente desintegrdo, la suerte designó a eses efectos, a la Sra. Ministra del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 5º Turno, Dra. Sandra Presa, con quien se acordó sentencia definitiva. CONSIDERANDO : I) Que, en la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley N° 15.869) para el correcto accionamiento de la acción de nulidad. II) Se demanda en autos, que este órgano jurisdiccional colegiado, anule la resolución No. 20/2.004, dictada en el expediente No. 3/6559 del año 2.003, dictado por el Consejo Directivo Central de la ANEP, de fecha 5 de agosto de 2.004, por la referida resolución se dispuso autorizar a la División Hacienda del Consejo de Educación Secundaria, a proceder a efectuar la liquidación y pago "a partir del 1º de enero del corriente” de la diferencia entre el Grado 11, que percibe en el Consejo de Educación Primaria, al grado 14, más una compensación del 30% por Tareas Extraordinarias, en favor de la accionante, por el desempeño de sus funciones como Sub-Directora de la citada División (fs. 17 a 18 de los A.A.). III) Los antecedentes de la " questio". La accionante es Contadora Pública y se desempeñaba desde el 16 de abril de 2.001 , como Sub-Directora en la División Hacienda, del Consejo de Educación Secundaria, en régimen de asignación de funciones; su cargo presupuestal efectivo es el de Contadora Grado 9 del Escalafón "A" (Técnico Profesional), radicado en el Consejo de Educación Primaria. Pues bien, por el desempeño de la referida labor profesional, la demandante cobró desde su designación, varias partidas adicionales, cuya sumatoria era inferior a la que le había sido otorgada a varios profesionales de su mismo escalafón y en idéntica condición, mediante otro acto administrativo dictado por el CODICEN en octubre de 2.001. En virtud de lo anteriormente expuesto, la accionante solicitó se le equiparara con aquéllos, concediéndosele los mismos beneficios salariales, desde la fecha de asunción de la función , petición que resultó acogida por el órgano administrativo desconcentrado donde se desempeñaba -Consejo de Enseñanza Secundaria- y con tal contenido fue remitida al CODICEN para su autorización (Ver resolución del Consejo de Enseñanza Secundaria, de 15 de diciembre de 2.003, glosada a fs. 10 de los A.A.).- En la misma, se detallan los rubros que se le abonaban hasta enton - ces y en función de ello se estableció cuáles debían ser agregados, esto es, la diferencia entre el grado 11 y el 14, más un incremento adicional del 30% por concepto de "tareas extraordinarias” y la eliminación de la llamada "partida fija". No obstante, en la parte dis positiva de la resolución de marras, se decide solicitar al órgano rector, liquidar la aludida diferencia, más el incremento del 30%, sin aclarar que ello se agregaría a los rubros que la actora ya percibía (Vide fs. 11 de los A.A.). Ahora bien, emerge de estos antecedentes que el CODICEN aprobó tal solicitud, mediante el acto aquí procesado pero disponiendo la retroactividad del ajuste salarial al 1º de enero de 2.004, en lugar de extenderlo al 16 de abril de 2.001 , tal como lo peticionó originalmente la demandante y lo aceptó el Consejo de Enseñanza Secundaria -con informes contables favorables, como emerge de los antecedentes administrativos agregados a autos. Al recurrir, la promotora de la demanda, se agravió por este último hecho, pero nada dijo sobre la exclusión de la partida por "permanencia a la orden" -de un 40%- y la no acreditación de la diferencia correspondiente al rubro “tareas extraordinarias", que debía ser del 50% y se pidió un 30% porque ya cobraba el 20%; pero lo que en verdad se hizo, fue sustituir el 20% por el 30%, en vez de sumarlos. Fue recién en sede jurisdiccional que la actora incluyó entre sus agravios, lo relativo a este ítem, ante lo cual la Administración sostiene que el mismo quedó firme, al no haber sido agotada la vía administrativa, a ese respecto. IV) Agravios de la demandante. De acuerdo a lo que emerge de la Resolución No. 4, según Acta Extraordinaria No. 15 del CODICEN, de fecha 5/10/01, la accionante, en su condición de Sub-Directora de División, debía percibir la diferencia entre el cargo presupuestal asignado y el Grado 14, más el 50% por la realización de tareas extraordinarias, más el 40% por permanencia a la orden (ver fs. 2 de los A.A.) ante lo cual solicitó oportunamente la equiparación -que el Consejo de Enseñanza Secundaria finalmente acogió-; luego, dicho Organismo Estatal, con fecha 15/12/03 remitió lo acordado al CODICEN para su oportuna aprobación, aclarando específicamente que el ajuste debería ser retroactivo al 16/4/01. Sin embargo, el CODICEN dispuso otra cosa: Que el ajuste de las remuneraciones salariales, se realizara recién a partir del 1/1/04, que la partida correspondiente a "Tareas Extraordinarias" fuese del 30 %, en lugar del 50% y que nada se estable ciera respecto del 40% por concepto de "Permanencia a la orden", debiéndose destacar que los cambios introducidos a la resolución primigenia, se realizaron sin expresión de fundamentos. Por lo antes expresado, sostiene la impugnante, que el acto carce de motivación, en el entendido que ésta consiste en exteriorizar clara y suscintamente, las razones que determinan a la Autoridad a emitir tal resolución y en consecuencia, tal como lo sostiene la doctrina más recibida y la jurisprudencia invariable del T.C.A., la ausencia o insuficiencia de la motivación, acarrea la nulidad insubsanable del acto. V) Argumentos de la parte demandada. Sostiene el Organismo Estatal demandado, que la actora padece una confusión conceptual, porque basa su derecho en la resolución correspondiente a la sesión 71 del Consejo de Educación Secun daria -la que acoge la petición de la demandante y la remite al CODICEN-, supuestamente modificada por la Resolución No. 9 de 17/12/2.005, dictada por el Consejo Directivo Central de la ANEP; destaca el demandado que, en realidad este acto es el que denegó el recurso de revocación y no el originario, en el entendido que quien dispone en esta materia, es el CODICEN, aclarando que lo que el órgano desconcentrado hace (el C.E.S.) es tan solo proponer un criterio determinado, ante lo cual debe concluirse que no ha ex tido ningún cambio de criterio sino "estudio y regulación de la situación". Aduce el CODICEN que la accionante estuvo percibiendo, desde que se le asignó la nueva función (16/4/01) la remuneración correspondiente al grado 9, más funciones superiores al grado por $ 2.768,95, más una compensación "hacienda" de $ 2.773,40, más la permanencia a la orden por $ 2.348,04, calculada sobre el grado 9. En conclusión, la accionante cobraba la diferencia al grado 11, más el 20% de tareas extraordinarias, más el 40% por concepto de permanencia a la orden, más la partida fija. Precisa el órgano estatal demandado, que dicha partida fija, es la que recién le fue dada de baja, una vez regularizada su situación, al pasar a cobrar la diferencia del grado 11 al 14, más una compensación del 30% por la realización de tareas extraordinarias. Entiende la Administración, que la accionante se extralimita al solicitar el 50% por tareas extraordinarias y 40% por "permanencia a la orden", porque en su recurrencia no impugnó las partidas que en definitiva le fueron otorgadas, con lo cual no se agotó la vía administrativa a ese respecto. En consecuencia -sostiene el CODICEN- el planteamiento de la actora no puede prosperar, ya que, como lo ha sostenido el T.C.A., a través de reiterados pronunciamientos, existe una conexión objetiva entre el contenido de la impugnación en vía administrativa y el objeto de la acción anulatoria, en vía jurisdiccional. VI) Posición en la "questio", del Procurador del Estado. El distinguido dictaminante aconsejó anular totalmente el acto impugnado, en mérito a los siguientes argumentos: lo.) Porque la retroactividad dispuesta por el CODICEN (que no se ajustó a lo solicita por el Consejo d Enseñanza Secundaria), estuvo fundada en un informe del Departamento de Hacienda de ANEP (fs. 14 de los A.A.), que vinculó su financiación a la existencia de una vacante producida en febrero de 2004:, lo que en su opinión vicia el acto por no ser legítimo que la Administración condicione la oportunidad de la concesión del ajuste, a dicho extremo; En segundo lugar -y con referencia al rubro que no le fue liquidado a la accionante- habiéndosele estado pagando con anterioridad, nada hacía suponer que la actora dejara de percibirlo, luego de dictado el acto en causa, porque aquél sólo debía suspender la partida fija y no los demás rubros. Por tanto, concluye el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo que se ha incurrido en una ilegitimidad, que debe ser enmendada. VII) La Corporación, por la unanimidad de sus integrantes, acogerá la pretensión anulatoria y ello por los siguientes fundamentos: lo.) Si bien se reconoce la complejidad que conlleva la plataforma fáctica en la que se sustenta la controversia, lo cual se refleja por la existencia de criterios disímiles que aquí se sustentan, considera la Sala que en medio de tan confuso panorama, la solución propuesta por el Procurador del Estado es la más ajustada al encuadre normativo que debe asignarse a la cuestión debatida en autos. 2o.) Emerge de lo actuado, que la accionante peticionó con fecha 30/9/02 que se adecuara su remuneración a lo que perciben sus pares del respectivo Inciso, conforme se previó en la resolución de fecha 5/10/02 (ver fs. 2 de los A.A.) atendiéndose al informe de la División Recursos Humanos de Enseñanza Secundaria; pues bien, de acuerdo a dicho informe, correspondía pagarle a la actora, la diferencia de su grado original -grado 9- con relación al Grado 14, al que pertenece la función que ahora desempeña, más un incremento del 30% por la realización de tareas extraordinarias -ya que percibía tan solo un 20%- y el pago de un 40% de incremento por permanecer a la orden. 3o.) Este órgano jurisdiccional de alzada, comparte íntegramente los argumentos que sustenta el Sr. Procurador del Estado cuando en su dictamen señala: “... a juicio del dictaminante, la decisión de liquidar las diferencias adeudadas a partir de la fecha señalada es contraria a derecho, ya que se funda en el informe del Departamento de Hacienda glosado a fs. 14 A.A., conforme al cual la erogación tramitada se financiaría con la vacante que se generó en un cargo de Jefe de Sección a partir de febrero de 2.004. En efecto, la manera de financiar los montos adeudados a la actora es de resorte de la Administración y naturalmente que no puede condicionar la oportunidad a partir de la que se le abonará la suma adeudada. Como se señalara, la actora pasó a desempeñar las tareas indicadas con fecha 16/4/01 y la resolución que dispone adecuar las remuneraciones de todos lo profesionales del inciso, rige a partir del 1/1/01, conforme se indica en su numeral 3º (fs. 2vto. de los A.A.). En consecuencia, la decisión de abonar dichas sumas a partir del 1/1/04, es arbitraria, correspondiendo retrotraerla a la fecha de toma de posesión de las funciones asignadas. En cuanto al 40% por concepto de permanencia a la orden, entiende el suscrito que dicha suma, que venía cobrando la actora, debe seguirse liquidando conforme se indica en el numeral lº de la resolución multicitada de fecha 5/10/01, para las funciones similares a la de la accionante. Si bien no se señaló dicha suma en el acto en causa, ello pudo obedecer a que, como se indicara, la actora ya lo percibía y nada hacía pensar que le dejaría de liquidar, sin motivo alguno".- 4o.) En otros términos, considera este Tribunal que el agravio principal de la demandante, está motivado por la decisión de la Administración de pretender pagarle la diferencia remuneratoria emergente de desempeñarse en el Grado 14, desde una fecha muy posterior respecto de la fecha real en la cual comenzó a desempeñarse en la nueva función (16/4/01), resultando totalmente ilegítimo pretender pagarle las diferencias generadas, desde el 1/1/04 , ni tampoco es de recibo el argumento de la Administración, según el cual, debió recurrir oportunamente en vía administrativa, la decisión de no seguir pagándole el 40% por "permanencia a la orden" pues recién tuvo conocimiento de esa quita cuando se le dejó de liquidar. 5o.) Por lo anteriormente expuesto, considera la Sala que debe disponerse la anulación de la resolución impugnada, en el bien entendido que las sumas adeudadas a la demandante le deben ser liquidadas en su pago, desde el 16 de abril de 2.001 (ver petitorio de la Demanda, fs. 37 en autos), y en cuanto se omite abonarle a la accionante, el 40% por concepto de prima por "permanencia a la orden". Por tanto, se desestima la anulación parcial de la resolución resistida y se opta por decretar la anulación total de la misma, a los efectos de que la Administración, en función de los criterios consignados en la presente, dicte un nuevo acto administrativo, conforme a Derecho. Por estos fundamentos y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución Nacional y arts. 24-25 del decreto-ley 15.524, el Tribunal, FALLA : Acogiendo la demanda; y en su mérito, decretando la anulación del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 14.000 (pesos uruguayos catorce mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregado y archívese. Dr. Preza (r.), Dra. Battistella, Dr. Lombardi, Dr. Harriague, Dra. Presa. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).