Sentencia Definitiva N° 210/2008

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de junio de 2008. No. 210 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos, caratulados: “INDUSTRIAL MIMOSA S.A. con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 595/04). RESULTANDO : I) Que con fecha 14/9/04 compareció la accionante, entablando demanda de anulación contra el Decreto del Poder Ejecutivo No. 550/003, de fecha 31/12/2003, por cuanto el mismo dispuso limitar las facultades que posee el Ministerio de Economía y Finanzas para fijar derechos específicos, de conformidad con el régimen previsto por los Decretos 137/002, 2/003 y 264/003. Señaló que el artículo 1º del acto regla impugnado deja sin efecto la facultad del M.E.F. para fijar derechos específicos, excepto cuando en relación a los productos incluidos en su Anexo, se configuren las situaciones especiales mencionadas en el art. 1º del Decreto 264/003, esto es “derivadas de precios distorsionados por aplicación de políticas de estímulos regionales o sectoriales”, referencia que hace clara alusión a regímenes de promoción industrial instaurados por diversas provincias argentinas. En virtud del Decreto impugnado, el M.E.F. dispuso por resolución del 31/12/2003 (transcripta por el Orden del Día de la Dirección Nacional de Aduanas No. 2/2004), fijar los derechos específicos para las importaciones provenientes de la República Argentina, lo que a la postre vino a lesionar su interés directo, personal y legítimo por tratarse precisamente de un importador de diversos productos incluidos en el régimen de derechos específicos, que como consecuencia de lo anterior, ha tenido que abonar un tributo ilegítimamente creado por la Administración. Se incrementó así la tributación al comercio exterior, mediante la inclusión en la base de cálculo correspondiente, por regla “ad valorem”, de los derechos específicos, lo cual ha generado en la operativa aduanera radicales modificaciones perjudiciales, y la vulneración y distorsión de varias normas vigentes. Así, la ilegalidad originaria del Decreto 137/002 y sus sucesivas modificaciones que llegan hasta el Decreto aquí procesado, crearon derechos específicos con una base de cálculo diferente a la prevista por las normas legales que crearon los tributos de referencia (12.670 y 14.629, respectivamente), que facultaron al Poder Ejecutivo exclusivamente a su implementación, y no a que por vía de la desconcentración o delegación de atribuciones conferida por el Poder Ejecutivo al Ministerio de Economía y Finanzas, este último se encargara de establecer como lo ha hecho una base de cálculo ajena al hecho generador del impuesto al que se aplican. Por lo tanto, la norma administrativa impugnada ha violado el principio de reserva legal en materia tributaria, al dar lugar a la creación de un nuevo tributo por vía reglamentaria, ya que los derechos específicos introducidos originariamente por el decreto 137/002 deben diferenciarse tanto de los recargos a la importación como del IMADUNI. Por todo lo cual solicitó la anulación de la norma referida. II) La parte demandada compareció a fs. 24, evacuando el traslado conferido, y manifestando que el Decreto 550/003, al mismo tiempo que deja sin efecto la facultad del Ministerio de Economía y Finanzas para fijar derechos específicos, la mantiene excepcionalmente y en base a los Decretos 137/002 y 264/003, para situaciones “derivadas de precios distorsionados por aplicación de políticas de estímulo regionales o sectoriales”. Rechazó que existiera violación del principio de legalidad en materia tributaria, por cuanto el Poder Ejecutivo tiene facultades legales para fijar a los productos importados una tasa de recargo del 300% y una tasa de IMADUNI del 150%. Por otra parte, el derecho específico es en realidad una limitación de la facultad de elevar la tasa de los Recargos y del IMADUNI, consagrada legalmente en el art. 2º de la Ley No. 12.670, y el literal A del art. 4º del D.L. 14.629. En consecuencia, los derechos específicos no son la denominación de un nuevo tributo aduanero, como sostiene la actora sino por el contrario -como se adelantó- una limitación a la facultad legal de que dispone el Poder Ejecutivo de gravar genéricamente las importaciones, en ciertos casos específicos definidos por la norma impugnada. Por ello, concluyó que la Administración actuó conforme a Derecho y que sus actos no pueden considerarse ilegítimos. III) Abierto el juicio a prueba, por Decreto 191/2006 de fecha 15/2/2005, se produjo la que obra certificada a fs. 66, haciéndolo la parte actora de fs. 35 a 62, y la demandada de fs. 63 a 65. A los autos se agregaron por cuerda dos legajos de documentación en 15 y 80 fojas, respectivamente, conteniendo los antecedentes administrativos. Cumpliendo con el designio legal, con posterioridad alegaron las partes por su orden, haciéndolo la actora de fs. 68 a 71, y la demandada de fs. 74 a 77, respectivamente. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 203/07 a fs. 80), aconsejó desestimar la demanda incoada, en base a considerar ajustado a derecho el acto administrativo impugnado. CONSIDERANDO : I) Que en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (Ley No. 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en nulidad. II) Que la Corporación por unanimidad y, compartiendo el excelente dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria deducida. Se ha impugnado de nulidad el Decreto del Poder Ejecutivo No. 550/003, de fecha 31 de diciembre de 2003, que limitó la facultad del Ministerio de Economía y Finanzas para fijar Derechos específicos, manteniéndola excepcionalmente en base a los Decretos: No. 137/002, del 18 de abril de 2002, No. 2/003, de 2 de enero de 2003 y No. 264/003, de 30 de junio de 2003, cuando con relación a los productos incluidos en su anexo, se configuren las situaciones especiales mencionadas en el art. 1º del Decreto No. 264/003, esto es, las derivadas de precios distorsionados por aplicación de políticas de estímulo regionales y sectoriales. Dicha volición fue correctamente recurrida por Industrial Mimosa S.A., mediante la interposición del recurso de Revocación (AA “A”: fs. 4/9) y, no obstante el dictamen de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Economía y Finanzas recaído sobre el recurso de revocación (AA “A”: fs. 10/11), no se dictó resolución expresa, operando, de suyo, denegatoria ficta (art. 5; Ley No. 15.869 en la redacción dada por la Ley No. 17.292). III) Los agravios formulados por la actora dijeron relación con la ilegalidad del Decreto No. 550/003 impugnado, en mérito a que: a) dicho Decreto modificativo de las facultades otorgadas por el Decreto No. 137/002, es ilegítimo por importar una desconcentración que el Poder Ejecutivo no está facultado a realizar; b) en directa conexión con lo anterior, existe también una desconcentración del Poder Ejecutivo carente de base legal con relación al Decreto No. 137/002 que faculta al Ministerio de Economía y Finanzas a fijar derechos específicos; c) este último Decreto se fundamenta en la facultad que el art. 2 de la Ley No. 12.670 y el literal “A” del art. 3 del D.L. 14.629 le acuerdan al Poder Ejecutivo para la fijación de la tasa de los Recargos a la Importación y, del Impuesto Aduanero Único a la Importación (IMADUNI), lo que no se compadece con los derechos específicos creados por el citado Decreto. IV) Sin dejar de reconocerse las dificultades que la temática planteada presenta a la hora de la dilucidación de la presente discordia y, el meditado posicionamiento fáctico-jurídico de la parte actora, el Tribunal, tras el análisis detenido del sub causa, concluye que en el dictado del Decreto No. 550/003 impugnado -que esencialmente remite a las facultades conferidas al Ministerio de Economía y Finanzas para fijar Derechos Específicos, las que a partir de la norma referida sólo por excepción seguirá teniendo vigencia, cuando se configuren las situaciones especiales mencionadas en el art. 1º del Decreto No. 264/003-, la Administración actuó acorde a derecho y, no logró acreditarse desviación, abuso o exceso de poder alguno a su respecto. IV.1.- En puridad, la Corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse en anteriores sentencias (176/2006, 388/2006 y 419/2006) respecto de la cuestión de fondo debatida en estos autos, es decir, acerca de si el Poder Ejecutivo estaba o no facultado para operar la desconcentración de potestades que involucró el Decreto No. 137/002 y, por consiguiente, la que remite al Decreto No. 550/003 en la medida que éste, bien que a modo excepcional, mantiene en el Ministerio de Economía y Finanzas aquellas facultades prevenidas en el primero de los Decretos señalados. Por ello, la Sala -con esta integración- habrá de mantener los fundamentos -en lo pertinente- oportunamente expuestos en los referidos pronunciamientos definitivos citados, para la dilucidación de esta litis. Porque como bien se señala por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen de fs. 80/82, en rigor, la eventual lesión proviene del primero de los Decretos, el D. 137/002, que fue el que instauró el sistema de los Derecho Específicos. Así, expresaba el Tribunal en su sentencia No. 176/2006: “IV.2.- En cuanto al fondo del asunto, es enteramente compartible el desarrollo que se formula en el bien fundado dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo obrante a fs. 69 y ss., en lo pertinente”. “Porque, no cabe recibir la afirmación de que la facultad que el Decreto No. 137/002 (AA B, fs. 29) confirió al Ministerio de Economía y Finanzas para fijar “derechos específicos”, en base a ciertos criterios que se sitúan en el mismo reglamento, constituyó una ilegítima desconcentración o delegación de funciones. Tampoco, que se sostenga que aún cuando se pudiera considerar la constitucionalidad de las normas legales que facultaron al Poder Ejecutivo a determinar la cuantía de los Recargos y el IMADUNI y se concluyese en que esas mismas normas sirven de base a la estructuración de los derechos específicos, de cualquier manera tal potestad fue conferida por la Ley en exclusividad al Poder Ejecutivo y, por tanto, su delegación o desconcentración en un órgano subordinado -Ministerio de Economía y Finanzas-, es ilegítima”. “Ello, porque a poco que se examine con detención el art. 2 de la Ley 12.670 y el art. 4 del D.L. 14.629, podrá comprobarse que en ambas disposiciones se empleó la expresión “Facultase al Poder Ejecutivo…”, al otorgar dichas potestades, de lo cual no puede necesariamente concluirse que tal atribución haya sido acordada en exclusividad al mismo jerarca orgánico del mismo nombre. Todavía, en el art. 1º del Decreto 137/002 se empleó similar giro para atribuir al Ministerio de Economía y Finanzas la potestad de fijar los citados “derechos específicos”. “De allí que le asista razón a la accionada cuando expresa que, en la especie se trató de una desconcentración no privativa o impropia, la que puede ser formulada por reglamento como enseña CAJARVILLE”. “En efecto, siguiendo a este calificado doctrino puede convenirse en que también puede atribuirse a un órgano subordinado una potestad propia de decisión en determinada materia, pero sin privar de idéntica potestad al jerarca, de manera tal que no se produce ruptura ni atenuación de los poderes jerárquicos. Superior e inferior tienen en el ámbito de este tipo de desconcentración, competencia coincidente. Por lo que puede definirse la desconcentración no privativa como aquella consistente en una simple distribución de competencias dentro de la organización jerarquizada, que no implica quitar al jerarca atribuciones que puedan haberle confiado normas de superior rango. Por lo tanto, sin perjuicio de que pueda resultar de norma constitucional o legal que se confiera directamente una competencia compartida al superior y al subordinado, la desconcentración no privativa puede también ser consagrada mediante decisiones del jerarca, cuando las normas constitucionales y legales asignen la competencia al sistema como tal y no a un órgano determinado dentro del mismo. Salvo el caso excepcional en que la competencia se atribuye en exclusividad al propio jerarca, que ciertamente no es el caso”. “Entonces, sin perjuicio de que pueda provenir de la ley, la atribución de potestades no privativas al subordinado debe entenderse comprendida en las potestades del jerarca (Cf. Juan Pablo CAJARVILLE: “Dos Estudios de Derecho Administrativo. Delegación de Atribuciones ” págs. 22 y ss.)”. “Incluso, debe precisarse que los “derechos específicos” no son la denominación de un nuevo tributo aduanero, en tanto es el propio art. 7 del Decreto No. 137/002 el que establece la manera en que dichos derechos se desagregan en Recargo Mínimo, Recargo Adicional e IMADUNI. Justamente, la diferencia entre los denominados derechos específicos y los Recargos e IMADUNI, radica en que en estos últimos la base de cálculo sobre la que se aplica la alícuota administrativamente fijada está dada por el valor de la mercadería, mientras que en los primeros constituyen sumas fijas de dinero que se generan sobre la importación de unidades de mercadería. Pero en modo alguno, esa introducción de una nueva base de cálculo habilita la afirmación de que ello pudiera haber desnaturalizado los tributos originales al grado de transformarlos en un nuevo impuesto sin base legal alguna; pues como bien se acota en el Dictamen seguido, es el propio Decreto No. 137/002 el que implementa ciertos mecanismos que alejan una desnaturalización de tal entidad. Así el art. 6 preceptúa que en todo caso la aplicación de los derechos específicos no podrá redundar en una superación de los topes señalados por la Ley para los Recargos y el IMADUNI; estableciéndose a su vez en el art. 7 la forma en que éstos deberán “desagregarse” de manera de efectuar tal comparación”. “Finalmente, el agravio por ilegitimidad fincado en la inexistencia de los motivos que se previnieran en el propio Decreto No. 137/002 para fijar los derechos específicos: “… las actuales características de la coyuntura regional y su posible impacto en la actividad económica nacional” “…que es conveniente adoptar medidas transitorias que neutralicen las consecuencias sobre la actividad productiva nacional derivadas de condiciones anormales de competencia resultantes de la referida coyuntura regional”. Siendo que la facultad conferida al Ministerio de Economía y Finanzas de fijar derechos específicos por la norma apuntada precedentemente fue, a su vez prorrogada hasta el 30 de junio por el Decreto No. 2/003 (AA B, fs. 30), por entender que permanecen vigentes las condiciones de la coyuntura regional que determinaron la sanción del Decreto No. 137/002”. “Al respecto, resulta ser de la mayor importancia el concepto de que la conducción de la política económica de la República tratase de un cometido que corresponde ejercer al Poder Ejecutivo conforme a las normas constitucionales vigentes, potestad que en principio ejerce en forma discrecional”. “Precisamente, la amplia libertad de que dispone la Administración Pública para valorar las necesidades generales y la forma de satisfacerlas, hace que la actividad administrativa sea principalmente discrecional, enseña MARIENHOFF; y, luego citando a SANTAMARÍA de PAREDES, se expresa con acierto indudable que, solo así, podrán las autoridades obrar con la oportunidad, la prudencia, la rapidez o la energía que la apreciación del caso les aconseje como más convenientes, según el conocimiento que tienen de las personas, tiempos, lugares y demás circunstancias”. “Claro está que, la actividad discrecional de la Administración no enteramente libre, pues su ejercicio ha de mantenerse dentro del ámbito demarcado por el orden jurídico vigente, que obliga al órgano administrativo a respetar celosamente la “finalidad” de la norma y los respectivos valores morales (Cf. MARIENHOFF, Miguel S.: “Tratado de Derecho Administrativo” T. II, págs. 418/419)”. “Bajo este marco conceptual, luego de las explicaciones brindadas por la accionada, respecto del por qué de la perduración de la vigencia de los derechos específicos, describiendo el método aplicado a partir del análisis de los precios promedio de importaciones de Argentina, Brasil y Resto del Mundo, para el año 2001 por cuatrimestre, y de los precios promedios de importación para el año 2002 para los mismos orígenes; la verificación de las variaciones de precios de importación; el análisis de precios promedios de exportación para el año 2001, etc.; y, el hecho de que la aprobación de la norma impugnada no tenía como único fin la corrección de disparidades cambiarias resultantes de la devaluación argentina, sino que buscaba ecualizar los flujos comerciales afectados por situaciones asimétricas no resueltas en el ámbito del MERCOSUR; por lo que la vigencia de la medida no está condicionada solamente al equilibrio de los precios relativos, en el comercio bilateral sino a que el MERCOSUR otorgue efectiva solución a las condiciones desequilibrio resultantes de las asimetrías, de modo de evitar así las medidas de carácter unilateral. Y, el convencimiento de la Administración respecto de que las normas cuestionadas tienen plena vigencia en tanto se apliquen estímulos fiscales en zonas promovidas (afectando la producción nacional tanto en nuestro mercado doméstico, como en el acceso al mercado argentino y en terceros mercados) y se mantengan los programas de detracciones que otorgan mayor competitividad a determinadas cadenas. Es lícito, entonces, concluir la legitimidad del (los) acto (s) en proceso en cuanto a su motivación, dado que la misma no ha sido desvirtuada por la prueba producida en el curso del juicio mediante prueba útil y acabada; y no siendo la falsedad de esa motivación extremo que admita el calificativo de hecho notorio”. Por los expresados fundamentos y lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Rechazando la demanda y, en su mérito, confirmando el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $15.000 (pesos uruguayos, quince mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Preza, Dra. Battistella, Dr. Lombardi, Dr. Harriague (r.), Dr. Turell Dra. Petraglia (Sec. Letrada).