Sentencia Definitiva N° 206/2008

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de junio de 2008. No. 206 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos, caratulados: “COLEGIO DE ABOGADOS DEL URUGUAY con INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 3/05). RESULTANDO : I) Que con fecha 1/2/05, compareció el accionante, entablando demanda de nulidad contra la resolución dictada por el Director del Departamento de Recursos Financieros de la I.M.M., de fecha 16/3/04, por la cual no se hizo lugar a la solicitud de exoneración de tributos municipales (Contribución Inmobiliaria y Tasa General Municipal), del padrón 6560/401, de su propiedad. Manifestó que el acto en causa es ilícito tanto en la forma como en el fondo, por cuanto presenta irregularidades procedimentales y sustanciales invalidantes. En cuanto a lo formal, señaló que el procedimiento seguido para su dictado no observó las garantías del debido proceso, ya que no se le acordó la posibilidad de ser oído, articular descargos y ofrecer probanzas, previo al perfeccionamiento del acto. Sobre el fondo, expresó que el acto impugnado se fundó en una violación a la regla de derecho establecida en el artículo 69 de la Constitución y las normas legales que disciplinan la exoneración allí prevista, por cuanto el Colegio de Abogados probó cumplir con los requisitos normativos exigidos para el otorgamiento del beneficio impetrado, a pesar de lo cual la demandada no le reconoció su carácter de institución cultural, desconociendo los fines múltiples de la asociación civil peticionante, que surgen inequívocamente de sus estatutos sociales. Refirió en tal sentido la jurisprudencia del T.C.A. que pacíficamente ha sostenido que la inmunidad impositiva establecida en el art. 69 de la Carta, no está condicionada por el cumplimiento de ningún requisito de principalidad o exclusividad de los fines, lo que es congruente con la naturaleza subjetiva de la inmunidad, que beneficia a las instituciones que el legislador reconoció expresamente en el art. 517 de la Ley No. 13.892 Agregó que en cumplimiento de sus Estatutos Sociales, el Colegio de Abogados del Uruguay, desarrolla una permanente y notoria actividad cultural y docente, la que se acreditó ampliamente en las actuaciones administrativas, y que está, además, expresamente reconocido por el registro vigente emitido por el Área de Registro de Instituciones Culturales y de Enseñanza del Ministerio de Educación y Cultura. Se agravió, asimismo, de la ausencia de motivación del acto, que vulnera lo dispuesto por los arts. 2 (lit. I) y 123 del Decreto 500/991, que descarta la admisibilidad de fórmulas genéricas de fundamentación de la voluntad del órgano administrativo interviniente. En cuanto a la naturaleza jurídica de los tributos cuya exoneración se solicitó en la petición denegada por el acto en causa, señaló que inequívocamente ambos constituyen modalidades de impuestos, y por lo tanto incluidos en el alcance del art. 69 de la Constitución, puesto que no sólo la Contribución Inmobiliaria, sino también la Tasa General Municipal lo son, ya que la denominación de este último tributo no se ajusta a su aspecto material, según lo ha sostenido siempre la doctrina especializada. II) Con fecha 23/5/2005, compareció la demandada evacuando el traslado conferido, y solicitando el rechazo de la demanda incoada, en base a los siguientes argumentos. Manifestó en primer término, que con posterioridad a la promoción de la demanda anulatoria, la Intendencia Municipal de Montevideo, mediante el acto administrativo 2141, de 3 de mayo de 2005, revocó parcialmente la resolución aquí procesada, haciendo lugar a la petición en lo referente a la Contribución Inmobiliaria, por lo que el objeto de la litis ha quedado desde entonces reducida exclusivamente a la Tasa General Municipal. Y en cuanto a ella, expresó que tal como su propia denominación lo señala, se trata de una Tasa y no de un impuesto, por lo que es equívoca la denominación usual de “tributos domiciliarios”. Por tal razón, no se encuentra alcanzada por la exoneración consagrada en la Carta, y así lo ha establecido el legislador municipal al definir las especies integrantes del género Tributo. III.- Abierto el juicio a prueba, aquélla se tramitó en legal forma, haciéndolo respectivamente cada una de las partes, y agregándose a los autos los correspondientes antecedentes administrativos. Con posterioridad, actora y demandada, alegaron a su turno. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 381/2006 a fs. 21 y sig.), aconsejó acoger la demanda incoada V) Estando los autos a estudio de los Señores Ministros, fueron hurtados del interior de un vehículo de transporte público, según surge del testimonio de la denuncia policial correspondiente, agregado a fs. 15; por lo que el expediente debió ser reconstruido, aportando las partes y el Señor Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, los respectivos testimonios de la documentación oportunamente presentada ante estos estrados. VI) Cumplido lo cual, se dejó sin efecto lo dispuesto por decreto 5818/2006, y por nuevo decreto 2613/2007 se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes los acordaron y dictaron en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (Ley No. 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en nulidad. II) Que la Corporación, por unanimidad, y compartiendo el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el acogimiento de la pretensión anulatoria actuada. Se impugna en autos, la Resolución de fecha 16 de marzo de 2004 dictada por el Departamento de Recursos Financieros de la Intendencia Municipal de Montevideo, por la que se desestimó la petición del Colegio de Abogados del Uruguay, de exoneración de los impuestos departamentales que gravan el inmueble padrón 6560/401 (Falso expediente. Parte actora. 48 fojas: fs. 33). Dicha volición fue útilmente recurrida por el Colegio de Abogados del Uruguay mediante la interposición de los recursos de Reposición y Apelación subsidiario (Falso expediente. Parte actora. 48 fojas: fs. 27/29). Recayó luego, la Resolución No. 2141/05, de 3 de mayo de 2005, dictada por el Intendente Municipal de Montevideo, que hizo parcialmente lugar al recurso de apelación incoado, declarando exonerado del tributo de contribución inmobiliaria al inmueble de propiedad del Colegio de Abogados del Uruguay, Padrón No. 6560/401 sito en Av. 18 de Julio No. 1006, Piso 4, por el período 2001-2004 (AA en 26 fojas: fs. 10/11). III) En síntesis, los agravios liminarmente expuestos por el accionante en su libelo introductorio, dijeron relación con un aspecto de orden formal o adjetivo: se le impuso un perjuicio mediante el acto administrativo impugnado, sin oírse en forma previa al administrado (art.76 del Decreto No. 500/991); y, en lo sustancial, se afirmó que se le estaba negando la exoneración tributaria peticionada a una institución comprendida en el art. 69 de la Constitución de la República, la cual alcanza tanto a la Contribución Inmobiliaria como a la Tasa General Municipal. IV) Tras el análisis detenido del sub causa, el Tribunal no considera de recibo los agravios de naturaleza meramente adjetivos, movilizados por la parte actora contra la Resolución de fecha 16 de marzo de 2004, dictada por el Director General del Departamento de Recursos Financieros de la Intendencia Municipal de Montevideo. Ello, porque en la especie, la invocada nulidad por falta de vista previa (art. 76 del Decreto No. 500/991) es de total rechazo. Ya que sin perjuicio de la amplitud con que debe encararse el derecho a la debida defensa previa, parece claro que el fundamento del otorgamiento de vista previa al dictado de una resolución que puede causar perjuicio (arts. 12, 66, 72 y ccs., Constitución; 76, 171 y ccs., Decreto No. 500/991; art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica), consiste en permitir al “administrado” o interesado tomar conocimiento de lo actuado por la Administración hasta ese momento y, en su consecuencia, tener la oportunidad de concretar una adecuada defensa, articulando descargos y ofreciendo -en su caso- la prueba que estimara pertinente. Se trata de la secular garantía del “debido proceso” (y del derecho de defensa, tanto en el ámbito administrativo como jurisdiccional) aplicado en sede administrativa. Pero, en el casus, el accionante no puede aducir en modo alguno un supuesto de indefensión, de cercenamiento total de garantías, siquiera de afectación parcial de las mismas. Porque no se trata de un procedimiento administrativo seguido de oficio, del que pudiera resultar lesión y/o perjuicio (art. 76, Decreto No. 500/991); sino de la respuesta dada por la Administración a un requerimiento movilizado por el propio Colegio de Abogados del Uruguay. Y, bajo tales circunstancias, en tales procedimientos no es dable alegar indefensión, puesto que es el propio administrado quien impulsa el trámite y tiene por ello, plena oportunidad de expresar su punto de vista y acreditar sus dichos con anterioridad al acto que le fue perjudicial (Cf. Sent. 719/00). V) No obstante, en lo que hace a la cuestión de fondo debatida, aún teniendo en cuenta la recepción parcial de la pretensión exoneratoria tributaria del Colegio de Abogados del Uruguay en que se constituyó la Resolución No. 2141/05, de fecha 3 de mayo de 2005, dictada en vía recursiva jerárquica por el Intendente Municipal de Montevideo -donde se reconoce expresamente que la Institución pretensora se encuentra comprendida en el art. 69 de la Constitución de la República, en tanto considera acreditado que la misma desarrolla actividad cultural y docente, aunque la misma esté dirigida a abogados y juristas, y que está comprendida en lo dispuesto por el art. 517 de la Ley No. 13.892-, por la que se declara exonerado del tributo de Contribución Inmobiliaria al inmueble de su propiedad, Padrón No. 6560/401; es de ver que la no concesión de la exoneración impetrada respecto de la Tasa General Municipal, permanece como foco del agravio de la parte actora y, en definitiva, como objeto residual de la presente litis que impone el pronunciamiento de este Tribunal. Precisamente, ya al contestar la demanda, reconociendo la situación procesal que viene de señalarse en cuanto a la reducción del objeto del proceso en su aspecto sustancial, la Intendencia Municipal de Montevideo fundaba su negativa a conceder la exoneración pretendida respecto de la Tasa General Municipal, apelando al argumento de que el art. 69 de la Constitución sólo comprende a la especie tributaria IMPUESTO, quedando excluidas pues, las demás especies, como por ejemplo las tasas. Y, en su concepto la “Tasa General Municipal”, tal como su nombre lo indica, se trata de una “tasa” y no de un “impuesto”, no pudiéndose acceder a la restante pretensión exonerativa tributaria actuada. Sin perjuicio de la seriedad que caracteriza el posicionamiento de la Administración accionada en el aspecto consignado precedentemente, este Tribunal ya ha sostenido, y lo reitera en esta oportunidad, que la llamada “Tasa General Municipal” es un verdadero impuesto y, no específicamente una tasa (Cf. Sents. 716/94, 820/00, 415/02 y 748/04). Se expresaba en el pronunciamiento definitivo No. 748, de 8 de diciembre de 2004, que: “Los arts. 11 y 12 del Código Tributario definen el presupuesto de hecho del impuesto y de la tasa, respectivamente. Y para esta última, el presupuesto de hecho se configura por la acumulación -por lo menos- de tres elementos. En primer lugar, la prestación de una actividad jurídica específica, del Estado hacia el contribuyente. En segundo lugar, que el producido no tenga destino ajeno al servicio público correspondiente. Y por último, que dicho producido guarde una razonable equivalencia con las necesidades del servicio. La más autorizada doctrina nacional, sin perjuicio de mencionar éstos y otros elementos configurativos de la “tasa”, ha señalado que su principal característica es la divisibilidad, o sea la posibilidad de individualizar a quienes reciben la prestación, siendo indispensable que el servicio prestado sea susceptible de ser dividido en unidades de consumo o de uso (Valdés Costa, Ramón -Curso de Derecho Tributario, 2ª ed. Actualizada, 1996, págs. 145, 167 y 168-172). En el caso de la llamada “Tasa General Municipal”, y como bien lo señala el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, no se dan por lo menos dos de los elementos configurativos de la verdadera tasa. Porque la prestación del Estado no tiene naturaleza jurídica y/o administrativa, sino un contenido económico, y tampoco es divisible en unidades de uso o consumo que permitan la individualización del servicio, como contraprestación del precio que se paga. Además, tampoco se dan las notas secundarias, ya que se ignora si existe equivalencia entre el servicio prestado y el producido resultante, y si éste se destina a solventar exclusivamente aquél. Se mantiene así el criterio de que la denominada “Tasa General Municipal”, no es antológicamente una tasa, sino un verdadero impuesto, ya que el presupuesto de dicho tributo es independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente (arts. 10 y 11 del Cód. Tributario)”. Luego, a modo de colofón, reafirmando el Tribunal su convicción de que en punto a la definición de la presente discordia, únicamente cabe atender al concepto de “tasa” del Código Tributario (art. 85, num. 20 de la Constitución de la República), más allá del eventual contenido de la definición del tributo que pueda contenerse una norma de carácter departamental, corresponde acudir en defensa de aquel posicionamiento a las enseñanzas doctrinarias de los Profesores: Juan Carlos PEIRANO FACIO y Gustavo RODRÍGUEZ VILLALBA, quienes por su orden, postulan: “…podemos decir en primer lugar que las normas que atribuyen potestad tributaria a los gobiernos departamentales en nuestra Constitución, que son los arts. 273, 275 y 297, sólo dan la posibilidad de que los gobiernos departamentales establezcan determinados tributos concretos. Nos indican sobre qué materia pueden recaer los distintos tributos previstos sobre los que se otorga potestad tributaria; y lo que los gobiernos departamentales pueden decidir al respecto es establecer las normas correspondientes al presupuesto de hecho, en sus cuatro aspectos, como todos conocemos, a las bases de cálculo, a las alícuotas y a las exoneraciones. También administrar estos recursos, es decir percibirlos y fiscalizarlos dentro de los poderes de contralor que ellos tienen”. “Debe tenerse en cuenta que no surge de la Constitución ni expresa ni implícitamente, ni tampoco se ha efectuado al respecto la menor mención en los antecedentes legislativos de la reforma de 1952, la posibilidad de que los gobiernos departamentales puedan aprobar principios generales de derecho en materia tributaria; y ello es lógico porque en muchos casos el análisis del derecho comparado nos enseña que esta tarea se reserva al gobierno central para así uniformar la aplicación de dichos criterios generales” (Juan Carlos PEIRANO FACIO: “El Código Tributario: Antecedentes y Legislación posterior. Aplicabilidad a los Tributos Departamentales” en Rev. Tributaria, No. 158, Pág. 566). “Los conceptos de tributos y sus categorías -impuesto, tasa y contribución-, contenidos en los arts. 10 a 13 (Código Tributario) son los que han dado lugar a la preferente atención de la doctrina y la jurisprudencia sobre su eventual aplicación a la tributación departamental, y por su importancia el tema merece particular atención”. “La unidad, sistematicidad y coherencia del orden jurídico, requieren la existencia de un solo concepto que permita la correcta delimitación de la potestad tributaria en el orden nacional y en el departamental. Todos estos términos tienen raigambre constitucional. El art. 288 refiere a los tributos departamentales, los arts. 5, 69, 79, 85, 87, 133, 214 y 295 hablan de impuestos, de tasas y contribuciones. Técnicamente estos conceptos sólo admiten un contenido unívoco. Si las definiciones del Código Tributario son conformes con ese contenido, su aplicación a la tributación departamental será incuestionable” (Gustavo RODRÍGUEZ VILLALBA: “La Potestad Tributaria de los Gobiernos Departamentales”, Pág. 77). En suma, fijado conceptual y jurídicamente que la “Tasa General Municipal” es un impuesto y, reconocido que el Colegio de Abogados del Uruguay está comprendido en el art. 69 de la Constitución de la República, la denegatoria de la Intendencia Municipal de Montevideo a la petición exoneratoria incoada, resultó violatoria de la regla de Derecho y corresponde que sea anulada (art. 309 de la Constitución de la República). Por los expresados fundamentos y, lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal por unanimidad FALLA : Amparando la demanda y, en su mérito, anulando el acto administrativo impugnado, según lo explicitado en el Considerando V). Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $17.000 (pesos uruguayos, diecisiete mil). Notifíquese en legal forma y, oportunamente archívese. Dr. Preza, Dra. Battistella, Dr. Lombardi, Dr. Harriague (r.), Dr. Pérez. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).