Sentencia Definitiva N° 197/2008

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 12 de junio de 2008. No. 197 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos, caratulados SEIJAS, RAQUEL con BANCO DE LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY. Acción de nulidad” (Ficha No. 553/05). RESULTANDO : I.- Que con fecha 12/8/2005, a fojas 11 compareció la accionante, entablando demanda de nulidad contra la resolución dictada por la Jefatura de Atención al Público y la Gerencia de la sucursal Rocha del BROU, con fecha 14/02/05, por la cual se dispuso que “a partir del 16-2- 05, luego de haber entregado la guardia del ATM, deje de prestar servicio en tareas de caja y pase a la orden del JAP, quien dispondrá el puesto que pasará a desempeñar”. Manifestó que en su calidad de funcionaria de la institución desde hacía más de 25 años, había sido encargada del puesto de cajera en el año 2000, y como muestra de confianza también se le había encargado la atención a los demás cajeros, proveyéndoles del efectivo que se encuentra en el Tesoro a las otras cuatro cajas. Sin embargo, la resolución impugnada lesionó su derecho subjetivo, violando claramente las garantías del debido proceso administrativo, al no diligenciar la prueba ofrecida, ni tampoco aportar por su parte prueba alguna que acreditara la veracidad de los hechos establecidos en los Considerandos de la misma. Señaló que al dictarse luego, el acto sin dicho mínimo indicio probatorio, la decisión resultó carente de motivación, ya que afirmaciones contenidas en los Considerandos, como por ejemplo que existía una “fila única” para atender a los clientes en las distintas cajas, eran falsas, puesto que si bien se atendía en una fila a todos los clientes, existía una caja destinada a grandes clientes, la que le había sido encargada a ella, y por órdenes superiores, en la misma no se seguía el orden de la fila de las demás cajas. De manera que el malestar que ello provocaba en otros clientes comunes del Banco, obedecía a una decisión de la Gerencia, y no suya, a pesar de lo cual se le negó el diligenciamiento de la prueba correspondiente. Agregó que además de lo ya manifestado, el acto lesionó en forma considerable derechos adquiridos, ya que al ser retirada de su labor de cajera, perdió retribuciones complementarias a esa tarea, como la compensación por quebrantos, lo que se tradujo en una importante disminución de sus ingresos mensuales. II) Con fecha 21/11/05, a fs. 21, compareció el Banco de la República Oriental del Uruguay, evacuando el traslado conferido, y solicitando el rechazo de la demanda incoada, en base a los siguientes argumentos. Expresó inicialmente que la Carta Orgánica del BROU, aprobada por Ley 9.808 de 2/1/1939, en su artículo 6º le confiere al Directorio “facultades de amplia franca y general administración”, lo que es concurrente con el principio unánimemente admitido por la doctrina administrativista, en cuanto a que los órganos jerarcas de los entes autónomos poseen potestad reglamentaria en lo relativo a la organización y funcionamiento de sus servicios. Por otra parte, es un hecho manifiesto que la especialidad de los cajeros, en el manejo cotidiano de importantes valores, no le confiere un derecho subjetivo a permanecer en el cargo, sino que se encuentra en un estado de sujeción idéntico al de cualquier otro funcionario, es decir pendiente de un eventual ejercicio de la potestad discrecional por parte de las autoridades. Dicha potestad tiene su contracara en la sujeción o sometimiento del personal subordinado, la que puede resultarle ventajosa o desventajosa según los casos, en razón de lo que el jerarca disponga por razones de mejor servicio. Todo ello, además, en un marco jurídico conteste con la norma constitucional que establece que “la Ley establecerá el Estatuto del Funcionario sobre la base fundamental de que el funcionario existe para la función, y no la función para el funcionario” (art. 59 de la Carta); por lo cual el art. 20º, numeral 6º del correspondiente estatuto del funcionario del BROU previene que son sus deberes “aceptar los cargos, los destinos, los traslados y las funciones conferidas, y cumplir con las comisiones asignadas”. En consecuencia, al alzarse la actora contra un acto que dispone su cese de las tareas de caja, en ejercicio legítimo de las potestades discrecionales de quien lo dictó, está desconociendo manifiestamente una de las obligaciones que el Estatuto le impone a todo funcionario. Por todo lo cual concluyó solicitando la desestimación de la demanda. III) Abierto el juicio a prueba, por auto 9194/2005 de fecha 13 de diciembre de 2005, se produjo la que obra certificada a fs. 98, haciéndolo la parte actora de fs. 28 a 68, y la demandada de fs. 69 a 97. A la pieza principal se agregó por cuerda, un legajo de documentación en 22 fojas, conteniendo los antecedentes administrativos. Cumpliendo con el designio legal, con posterioridad alegaron las partes, haciéndolo la actora de fs. 100 a 104, y la demandada de fs. 111 a 118. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 95/2007, a fs. 121) aconsejó la confirmación del acto procesado. CONSIDERANDO : I) Que en la especie se verifica correctamente agotada la vía administrativa, y se dedujo la pretensión anulatoria dentro de los plazos legales. En consecuencia, corresponde que el Tribunal se aboque a decidir la cuestión sustancial planteada en autos. II) Que el acto en proceso trata de la Resolución dictada por la Jefatura de Atención al Público y la Gerencia de la Sucursal Rocha del BROU de fecha 14 de febrero de 2005, la cual dispuso que la actora dejara de prestar servicio en tareas de caja, y pase a la orden de la Jefatura de Atención al Público (JAP), la que dispondrá el puesto en que pasará a desempeñarse (AA fs. 3 y fs. 7 de autos). En sede de agravios la parte actora manifiesta que la Administración violó claramente las garantías del debido proceso, puesto que no diligenció la prueba por ella ofrecida; y tampoco aportó una sola prueba que acreditase la veracidad de los hechos relacionados en los “Considerandos” de la volición impugnada. Por otra parte, señala el perjuicio económico que el acto le acarrea al perder partidas inherentes a la función que cumplía. De su parte, la Administración rechaza el accionamiento por entender que la resolución se dictó en base a las potestades que le otorga la Carta Orgánica; que la actora no tiene un derecho subjetivo al cargo de cajera; y que conforme al Estatuto del funcionario del BROU era su deber aceptar los traslados y destinos que se dispusieren. III) El Tribunal por mayoría legal, y no obstante el dictamen del Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, habrá de anular el acto en causa. Como antecedentes de la cuestión planteada en autos resulta que, según surge de las actuaciones administrativas, la actora es funcionaria bancaria en el Ente demandado, donde desempeñaba tareas como cajera en una sucursal del Departamento de Rocha. En relación a las funciones que cumplía, recibió varias observaciones por falta de responsabilidad y seriedad, siendo ese el motivo de su traslado que, no importaría “alteración de clase, categoría ni grado funcional de especie alguna” (AA fs. 13, informe del Asesor Jurídico del BROU). Y en orden a las razones esgrimidas en la volición que dispuso el traslado, se expresó que la medida obedecía a “…reiteradas quejas de clientes…” y “observaciones efectuadas por la Jefatura de Atención al Público y la Gerencia…solicitándole responsabilidad, seriedad y dedicación en la tarea que desempeña, con el objetivo de jerarquizar y brindar una buena atención al cliente…” (vide el VISTO y el CONSIDERANDO del acto en causa, AA fs. 3). Sin embargo, a juicio de la mayoría, esas afirmaciones contenidas en el acto no se compadecen con las resultancias de los antecedentes administrativos, ni resultan corroboradas por la prueba producida en esta instancia jurisdiccional. Las razones expuestas por la Administración se apoyan únicamente en las afirmaciones de uno de los Gerentes que dictó el acto quien adujo haber recibido quejas verbales de clientes respecto al desempeño de la actora en la función de cajera (fs. 94/95 de autos). Tales quejas no fueron consignadas por escrito ni documentadas de forma alguna, según manifiesta el propio gerente (fs. 95). Por otra parte, en la foja de servicios de la actora no luce ninguna observación relacionada con su desempeño (fs. 36/37 de autos). Por el contrario, las anotaciones refieren a los distintos lugares donde desempeñó tareas; las suplencias de cargos superiores realizadas; y hasta la constancia de haber sido premiada. Pero ninguna anotación negativa. Además, la actora produjo prueba testimonial en estos autos, rendida por personas que son clientes de la sucursal donde Seijas desempeñó funciones. Así, Ana María Bellone (fs. 46 a 48), Atilio Escobar (fs. 62/63) Nelson González (fs.63/64) y Alfredo Izcua (fs. 65/66), son contestes en manifestar la corrección en el trato que recibían de la actora, destacando además la eficiencia de su desempeño. En cuanto a la prueba producida por la Administración demandada, también de carácter testimonial, en todos los casos se trata de declaraciones de un funcionario que tuvo participación en las actuaciones administrativas (fs 77 a 81) y del jerarca de emitió la resolución en causa (fs. 94/95). Destaca en estas declaraciones el hecho de que explican las reglas de carácter general relativas a las potestades del Banco para asignar funciones, pero no acreditan las circunstancias que luego fueran invocadas como motivo del acto. IV) Que en concepto de la mayoría conformante de esta decisión, si bien es compartible la afirmación del Procurador del Estado en el sentido de que la asignación de funciones es esencialmente revocable, aún cuando no se hayan expresado motivos de la revocación, una vez que se hace alusión a determinado hecho como razón de la medida, es esencial que exista correspondencia entre el hecho invocado y la realidad histórica. Como expresa SAYAGUÉS: “…la administración no puede actuar caprichosamente, sino que debe hacerlo tomando en consideración las circunstancias de hecho y de derecho que correspondan… Las circunstancias de hecho de derecho que en cada caso llevan a dictar el acto administrativo, constituyen la causa de éste o, con la terminología que preferimos a fin de evitar equívocos, el motivo.” (SAYAGUÉS LASO, E. “Tratado… T. I parágrafo 277 págs. 369 y ss. 7ª edic.). Y agrega el ilustre tratadista: “Si la falta imputada al funcionario no existiera o no la hubiera cometido él, el acto punitivo sería inválido por inexistencia (falsedad) del motivo que lo justificaba” (op. cit. pág. 372). Aún cuando el jerarca hubiere actuado con la finalidad lícita de asegurar el correcto funcionamiento del servicio, la evidencia de haber cometido error en la motivación del acto, debilita su legitimidad al punto de hacerlo pasible de anulación. En el caso puesto a consideración del Cuerpo, los motivos alegados para disponer el traslado de la funcionaria Seijas fueron “las reiteradas observaciones”. Es decir, que fueron esas circunstancias las que justificaron el dictado del acto resistido. Ergo, al no resultar de estos obrados prueba alguna de la existencia de dichas circunstancias, el acto deviene inválido por inexistencia del motivo que lo justificaba. El Tribunal ha reiteradamente señalado que “la motivación no constituye un recaudo de legitimidad, sino que es la legalidad del acto administrativo, pues justifica el cumplimiento de los elementos normativos y de los valores de apreciación sobre el mérito y la razonabilidad” (Cfr. Emilio FERNÁNDEZ VAZQUEZ, “Diccionario de D. Administrativo”, citado en Sent. 188/04). En consonancia con esta posición, CORREA FREITAS, refiriéndose al “traslado de funcionarios” sostiene: “...que es una facultad discrecional que tienen los jerarcas de la Administración, pero dicha facultad debe ejercerse en forma racional, fundada y de acuerdo a derecho, es decir, que no pueden disponerse traslados en forma arbitraria o con desviación de poder...” (Manual de la Función Pública, págs. 197/198). En el presente caso se estima, por mayoría, que dicha garantía no fue observada por la Administración. Por los expresados fundamentos, el Tribunal en mayoría FALLA : Amparando la demanda y, en su mérito, anulando el acto impugnado; sin especial condenación. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 14.000 (pesos uruguayos catorce mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Preza (d.), Dra. Battistella, Dr. Lombardi (r.), Dr. Harriague, Dra. López Ubeda (d.). Dra. Petraglia (Sec. Letrada). Discordia del Dr. Preza: discorde: El caso, no me ofrece dudas. Se trata de una funcionaria bancaria que desempeñaba tareas como cajera desde algún tiempo atrás, en cuyo curso había recibido varias observaciones relativas a su falta de responsabilidad y seriedad, que es cesada en la función por obvias razones de servicio, disponiéndose su traslado, sin comportar, “alteración de clase, categoría ni grado funcional de especie alguna” (informe del Asesor Jurídico del BROU, a fs. 13 de los A.A.), en uso de las potestades discrecionales de que goza el jerarca del servicio correspondiente. Además, tal como recuerda la demandada, el art. 59 de la Constitución establece de modo concluyente que el funcionario existe para la función, y no a la inversa, de lo que deriva la norma del numeral 6º del art. 20 del Estatuto del Funcionario respectivo, también citado por aquélla, que es conteste con lo dispuesto por la Carta, y que ampara precisamente la adopción de decisiones que si bien pueden -como en este caso- afectar partidas especiales ligadas a una función determinada, como los quebrantos de caja, no suponen de ninguna manera la posesión de un derecho subjetivo a la permanencia indefinida en el cargo, máxime cuando está en juego la calidad del servicio brindado por el ente. Razones, todas ellas que confluyen en considerar que en la especie la Administración obró en forma legítima, por lo cual mi pronunciamiento es por la desestimación de la demanda. Discordia de la Dra. López Ubeda: Discorde por los siguientes fundamentos: En primer lugar, es de advertir que la decisión atacada encarta en la expresa previsión del art. 6 de la Carta Orgánica del Ente, en tanto confiere al Directorio facultades de amplia y general administración, lo que se corresponde con lo estatuido en el num. 6 del art. 20 del Estatuto del Funcionario, con referencia a los deberes de “aceptar los cargos, los destinos, los traslados y las funciones conferidas, y cumplir con las comisiones asignadas”. Por manera que, acorde al marco trazado supra, no cabe duda que la decisión de apartar a la reclamante de las funciones de cajera, resulta ajustado a derecho en tanto la medida se adecua a las facultades discreciones de la Administración a la hora de valorar razones de mejor servicio y buena administración. Máxime, que la reasignación de funciones no importa menoscabo en cuanto a la categoría y grado funcional, resultando el acto suficientemente motivado con los argumentos aducidos en la resolución impugnada, debiendo advertirse que no comporta sanción administrativa alguna. En cuanto a la prueba allegada a la causa, en mi concepto, no resulta eficiente a los fines que se pretende, atento que surge claramente que deponen testigos “sospechosos” -art. 157 C.G.P.-, en tanto se encuentran en circunstancias que afectan su credibilidad, habida cuenta que no es usual que un particular interceda ante el Gerente de un banco y promueva la firma de una nota porque cambiaron a la cajera de puesto, tal como acontece con la testigo Bellone (fs. 47 in fine), es algo que excede lo razonable y lo que normalmente acaece -art. 140 y 141 del mismo cuerpo legal-. En efecto, es de verse que ante la causa esgrimida por el BROU para disponer el cambio de tareas, y especialmente el funcionamiento de la cobranza, en punto a la cola única de clientes y la Caja 1, y las eventuales cobranzas específicas que se le asignaban a tal caja, los testigos necesarios a tal fin eran sus compañeros cajeros y no clientes amigos, máxime que algunos iban en forma esporádica, o mandaban a su empleado. Por tanto, atento a ello y que no resultan lesionados derechos subjetivos de la funcionaria, y no existe un derecho específico a la función de cajera, opto por confirmar el acto.