Sentencia Definitiva N° 181/2008

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de junio de 2008. No. 181 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos, caratulados: “SORIA, LUIS con ESTADO. MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y MINERIA. Acción de nulidad” (Ficha Nº 448/05). RESULTANDO : I) Que con fecha 01/08/05, compareció el actor, entablando demanda de nulidad contra la Resolución IE/379, de fecha 29/09/04, dictada por el Poder Ejecutivo, por la cual se dispuso su destitución en su carácter de funcionario de la Dirección de la Propiedad Industrial, de donde era titular de una función contratada de Administrativo IV, Esc. C, gr. 6. La parte actora se agravia de la Resolución en cuestión, por cuanto la misma resulta nula en virtud de su desproporción, así como también por la falta de motivación adecuada del acto de destitución; además de no existir venia del senado o de la comisión permanente. Expresa que las irregularidades que se dieron en cuanto a la aplicación del nuevo sistema para la edición del Boletín de la Propiedad Industrial, no le son imputables, sino que son de total y absoluta responsabilidad de las autoridades superiores de la Dirección Nacional de la Propiedad Industrial. Él solo cumplió órdenes y decisiones que emanaron de las autoridades máximas de la repartición donde trabajaba, limitándose a hacer el trabajo, ordinario o extraordinario que le asignaron dichas autoridades. II) La parte demandada comparece a fs. 7 a 9 vto., evacuando el traslado conferido, manifestando que la Administración ha procedido en la especie conforme a derecho. Expresa que la impugnada fue el corolario de un sumario administrativo, donde se comprobó que el actor percibió una cuota parte del precio abonado a la adjudicataria de la publicación del boletín Sra. Laura Camacho; lo que contraviene expresamente lo dispuesto en el art. 31 del Decreto 30/003, en cuanto éste prohíbe a los funcionarios públicos solicitar o aceptar dinero u otras ventajas, a fin de ejecutar un acto de su empleo. Además se violó el deber de probidad establecido en el artículo 20 de la Ley 17.070. Agrega que el actor revestía la calidad de contratado, por tanto no era preceptiva la venia parlamentaria para su destitución, ya que ella solo es imprescindible en el caso de los funcionarios presupuestados. Finalmente, expresa que la medida de la sanción es una cuestión ajena a la jurisdicción del Tribunal, por corresponder al criterio discrecional del jerarca administrativo; no existiendo desproporción o irracionalidad de la sanción, dado que las faltas cometidas fueron los suficientemente graves como para justificar la máxima sanción. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 16, alegando las partes por su orden a fs. 18 a 23 y fs. 26, respectivamente. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen N° 69/2007, de fs. 29 a 31 vto.), quien aconsejó el mantenimiento de la recurrida no haciendo lugar a la anulación que se impetra; se llamó para sentencia pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en forma legal. CONSIDERANDO : I) Que en la especie se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley N° 15.869) para el correcto accionamiento de la acción de nulidad. II) Que el Tribunal, por unanimidad y compartiendo el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria actuada. II.1.- El acto administrativo impugnado es la Resolución dictada por el Poder Ejecutivo IE 379, de fecha 29 de setiembre de 2004, por la que se destituyó al funcionario de la Dirección Nacional de la Propiedad Industrial, Luís Soria, titular de la función contratada de Administrativo IV, Esc. C, Grado 6 (AA fs. 120/120vto.). II.2.- Dicho acto fue útilmente recurrido por Luis Soria, mediante la interposición del recurso de Revocación -sin fundar- (AA fs. 4), el cual fue expresamente desestimado por Resolución del Poder Ejecutivo de fecha 9 de mayo de 2005, que confirmó su Resolución destitutoria de fecha 29 de setiembre de 2004 (AA fs. 24/24vto.). II.3.- El acto en causa es la culminación del sumario oportunamente dispuesto por Resolución del Director General de Secretaría del Ministerio de Industria, Energía y Minería, de fecha 26 de enero de 2004 (AA: fs. 268), dictada a raíz de las emergencias constatadas en la liminar Investigación Administrativa, dispuesta a su vez por Resolución dictada por el mismo jerarca, con fecha 1º de diciembre de 2003 (AA: fs. 235/235vto.) y así haberlo aconsejado la Asesoría Jurídica de dicha Secretaría de Estado (AA: fs. 265). III) Los agravios articulados por el accionante, sucintamente expuestos, refirieron: a) la inexistencia de falta administrativa; b) manifiesta desproporción entre la falta y la sanción; c) falta de motivación adecuada del acto de destitución; d) inexistencia de venia del Senado o de la Comisión Permanente. IV) Tras el análisis detenido del subcausa, el Tribunal, en mérito a los fundamentos que se explicitarán, considera que ninguno de los agravios movilizados por el accionante es de recibo, imponiéndose la confirmación del acto administrativo sancionatorio resistido. IV.1.- Indudablemente, a estar a las emergencias relevadas de los antecedentes administrativos agregados, debe concluirse que el sumario administrativo seguido a Luis Soria fue tramitado regularmente, habiendo tenido dicho funcionario las oportunidades debidas para efectuar sus descargos y ofrecer la prueba que estimara del caso (AA: fs. 90), por lo que no existe ninguna irregularidad en el plano formal o adjetivo. Dicho sumario administrativo fue dispuesto por la Dirección General de Secretaría del Ministerio de Industria, Energía y Minería en ejercicio de sus potestades disciplinarias, fincadas en la necesidad que tiene la Administración de asegurar el correcto funcionamiento de los servicios a su cargo. Así, aquella potestad es pasible de definirse como la facultad de aplicar medidas disciplinarias (sanciones) mediante un procedimiento especialmente establecido al efecto, con el fin de tutelar el orden jurídico administrativo (Cf. Ruben CORREA FREITAS – Cristina VÁZQUEZ: “Manual de Derecho de la Función Pública”, Pág. 224). En el casus, el procedimiento disciplinario fue iniciado por la Resolución de fecha 26 de enero de 2004, debidamente fundada, dictada por el jerarca correspondiente, acorde con lo establecido por el art. 185 del Decreto Nº 500/991 (AA fs. 268). Habiéndose observado pulcramente en su tramitación los principios rectores esenciales del mismo, a saber: A) debido procedimiento o derecho de defensa (arts. 66 de la Constitución, 170 y 171 del Decreto Nº 500/991). Luis Soria fue debidamente notificado de la existencia del sumario administrativo dispuesto (AA fs. 271); tuvo oportunidad de aportar su versión respecto de los hechos irregulares prima facie relevados (AA: fs. 39 y 248/249); conocer el contenido de las actuaciones y, de ofrecer y diligenciar la prueba que estimara necesaria a sus intereses (Exp. 442/004: fs. 90). B) derecho al honor y a la dignidad y presunción de inocencia (arts. 170, 174 y 210 del Decreto Nº 500/991). C) imparcialidad (art. 2, lit. a) del Decreto Nº 500/991). D) seguridad (art. 173 del Decreto Nº 500/991). E) buena fe, lealtad y presunción de verdad salvo prueba en contrario (art. 2, lit. k) y art. 6 del Decreto Nº 500/991). IV.2.- Contrariamente a lo sostenido por el accionante en su libelo introductorio, considera el Tribunal que el acto administrativo impugnado no careció de una de motivación adecuada. Si bien puede sostenerse que existe cierta carencia de explicitación de fundamentación o motivación concreta del acto, ello no importa configurar, en el caso que nos ocupa, la situación de inexistencia de motivación. Porque, como lo ha sostenido invariablemente la jurisprudencia de la Corporación en la materia, la fundamentación del acto puede y debe surgir del acto mismo, o de sus antecedentes. Como enseña MARIENHOFF, la motivación del acto administrativo -aunque ella fuera obligatoria- puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar “la forma” del acto; en el proceso de “formación” o en la “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. Es decir, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. Y posteriormente agrega: “cuando la norma legal aplicable es suficientemente comprensiva, su mera referencia puede surtir efectos de motivación resultando así que la simple cita de la disposición legal valdría entonces como “motivación”. En dos palabras: motivación idónea y eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (Cf. Miguel S. MARIENHOFF: “Tratado de Derecho Administrativo” T.II, Págs. 330/332). En la especie debe entenderse que la motivación del acto surge de los Resultandos, Considerandos y el Atento de la Resolución del Poder Ejecutivo de fecha 29 de setiembre de 2004, así como de todas las actuaciones administrativas anteriores (referidas), que forman parte necesaria del acto mismo. IV.3.- Precisamente, del examen de las actuaciones administrativas agregadas, es posible tener por razonablemente probado que, como consecuencia de una licitación abreviada (Nº 5/99) llevada a cabo irregularmente en el ámbito de la Dirección Nacional de la Propiedad Industrial a fin de la contratación de un Servicio de Corrección del Boletín publicado por la Institución -cuyo Pliego de Condiciones fue redactado por el Dr. Hugo Costa, quien se desempeñaba como Adscrito a la Dirección y Supervisor del Departamento Administrativo-, fue invitada a participar la concubina del citado Jerarca (a su solicitud): Laura Camacho, la cual finalmente se adjudicó la referida contratación del Servicio de Corrección. Y, como fue expresado, tanto por el Dr. Hugo Costa (AA: fs. 36/37vto., 232/234 y 240/241vto.), como por los funcionarios del Departamento a sus órdenes: Aidela Zapata Doglio (AA: fs. 40/41 y 242/244), Axel Popelka (AA: fs. 38/38vto. y 245/246vto.) y, Luis Soria (AA: fs. 39 y 248/249); y Laura Camacho Suárez (AA: fs. 255/256vto.), una vez adjudicada la licitación, los funcionarios Luis Soria, Aidela Zapata Doglio y Axel Popelka, aceptaron y percibieron de parte de la adjudicataria, un cuarto cada uno, del precio abonado por la Dirección Nacional de la Propiedad Industrial, como contraprestación de los servicios de corrección, por efectuar tareas inherentes a su relación funcional; funcionarios que además gozaban de un beneficioso régimen de percepción de horas extras, tal como se desprende de fs. 165 a 226 de los antecedentes administrativos (Cf. Instructora Sumarial: AA, fs. 257/263). Luego, la valoración del cúmulo probatorio relevado, de acuerdo a las reglas de la sana crítica -que no son otras que, las del correcto entendimiento humano, equilibrada combinación de reglas de lógica y experiencia, como enseña COUTURE-, permite arribar a la convicción de que la conducta del funcionario administrativo Luis Soria, incuestionablemente configura una falta administrativa grave (art. 169 del Decreto Nº 500/991), al socaire de lo estipulado por el art. 31 del Decreto Nº 30/003, en cuanto prohíbe “a los funcionarios públicos solicitar o aceptar dinero, dádivas, beneficios, regalos, favores, promesas u otras ventajas, directa o indirectamente, para sí o para terceros, a fin de ejecutar, acelerar, retardar u omitir un acto de su empleo”; a la vez que viola el deber de probidad establecido en el art. 20 de la Ley Nº 17.060 (Cf. Dictamen del Sr. Fiscal de Gobierno de 2º Turno: AA, fs. 106/109). Así las cosas, debe tenerse presente aún, que los actos administrativos gozan de una presunción simple o relativa (“ juris tantum”) de legitimidad, de lo que se deriva que, conforme a las reglas generales es a quien pretende lo contrario a quien grava la CARGA de destruir esa presunción mediante la aportación de la prueba apropiada al efecto (Cf. Arts. 283, 284, 313, 329, 330 y 331 del Código de Procedimiento Civil, aplicables en virtud de la “norma de reenvío” del art. 104 del D.L. Nº 15.524), lo cual no ha tenido lugar en este proceso (fs. 16). IV.4.- En cuanto a la medida de la sanción, cabe reiterar lo sostenido por el Tribunal en anteriores pronunciamientos, en el sentido que ella es cuestión normalmente ajena a su jurisdicción y corresponde al criterio discrecional del jerarca administrativo, salvo cuando se aprecie una evidente discordancia de la falta con la pena o, una desproporción susceptible de configurar una desviación o exceso de poder; lo que, ciertamente, en el casus no ocurre a juicio del Tribunal (Conf. Sent. 470/87, 99/89, 282/89, 667/90, 720/91, 212/92, 400/92, 253/93, 607/93, 1039/93, 224/94, 474/94, 1041/94, etc.). Si bien es cierto, que obra en los antecedentes administrativos un dictamen de la Oficina Nacional del Servicio Civil que propugna respecto de Luis Soria una sanción menor a la de destitución, no lo es menos, que la Fiscalía de Gobierno de 2º Turno aconsejó una sanción de destitución respecto del mismo; debiéndose consignar al mismo tiempo, que ninguno de ellos resulta ser vinculante para la Administración accionada. IV.5.- Tampoco resulta de recibo el agravio referido a la falta de venia del Senado para proceder a la destitución de Luis Soria. Éste, revistaba en la Dirección Nacional de la Propiedad Industrial como funcionario contratado y, sabido es que la Administración puede, por razones fundadas, poner fin al vínculo funcional, cuando se trata de situaciones de amovilidad como el ocurrente. Expresa con acierto VÁZQUEZ, que la destitución se trata de la sanción administrativa máxima, al decir de ABADIE SANTOS: “típicamente depurativa de la Administración, la pena exhaustiva del Derecho Disciplinario por excelencia”. Agregando que, es en función de cuáles son los requisitos necesarios para la destitución que surgen las categorías de funcionarios inamovibles y amovibles. CASSINELLI señala que son inamovibles aquellos funcionarios cuya destitución sólo puede efectuarse de acuerdo con las reglas expresas y especiales que establecen requisitos no exigidos por los principios generales. Estas reglas se encuentran en los arts. 168, num. 10 (causal venia), 239, num. 7 (mayoría de cuatro quintos del total de componentes), 273, num. 7 (causal) y 275, num. 5 (causal y venia), de la Constitución de la República. Precisamente, la amovilidad permite desaplicar las reglas mencionadas. En la Administración Central el art. 60 de la Carta declara la inamovilidad de los funcionarios presupuestados y el art. 168, num. 10, establece que el Poder Ejecutivo puede destituir por ineptitud, omisión o delito, en todos los casos con acuerdo de la Cámara de Senadores, o en su receso de la Comisión Permanente. Consecuentemente, Luis Soria en tanto que funcionario contratado, no se encuentra amparado por el régimen de la inamovilidad, y no cabe exigir para su destitución un procedimiento propio de los funcionarios presupuestados (Cf. Cristina VÁZQUEZ: “La extinción de la relación funcional” en MANUAL DE DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, Págs. 250 y ss.). Porque, como la Sala ha dicho, cuando se trata de un funcionario contratado, el mismo está excluido de ciertos derechos propios y exclusivamente de funcionarios presupuestados. Éstos tienen garantía de estabilidad, en el caso de los contratados no (Cf. Sent. Nº 450/991). Por los fundamentos expuestos y, lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Rechazando la demanda y, en su mérito, confirmando el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $15.000.- (pesos uruguayos, quince mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.- Dr. Preza, Dra. Battistella, Dr. Lombardi, Dr. Harriague (r.), Dra. Cantero. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).