Sentencia Definitiva N° 78/2008

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de febrero de 2008. No. 78 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “FANTONI, ISABEL con INTENDENCIA MUNICIPAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 154/05). RESULTANDO : I) La actora promueve demanda de nulidad contra la resolución No. 217/04 de 14/6/2004 de la Dirección de la División Promoción y Acción Cultural, por la que se dejó en suspenso por el término de 6 meses a partir de la fecha, el traslado de la funcionaria Sra. Luz Pintos a la Unidad 3233, dispuesta por resolución interna del Servicio de Bibliotecas y Casa de la Cultura No. 3/04 de fecha 20/4/2004. La actora se agravia del acto impugnado por considerar que la suspensión de la decisión adoptada por la misma viola el poder de mando que detenta, comprometiendo su autoridad en clara violación de los poderes naturales o inherentes a la jerarquía. Dice que en su calidad de Directora del Servicio de Bibliotecas y Casa de la Cultura y en ejercicio de facultades que le confiere el cargo, emitió una Circular No. 2 por la cual comunicó a todo el personal dependiente del servicio que las necesidades del mismo, en función del continuo decrecimiento de la plantilla funcional por traslados o jubilaciones, implicarán eventualmente la distribución del personal y cambio de horario en la jornada laboral. Señala que por el acto impugnado, fundado en la necesidad de reorganizar los recursos humanos para mejorar la prestación de los servicios bibliotecarios y con la conformidad de los distintos responsables de las bibliotecas involucradas, dispuso el traslado de varios funcionarios dependientes de las mismas, entre los cuales la funcionaria Luz Pintos. Agrega que la funcionaria citada no solo no impugnó la resolución referida, sino que manifestó su consentimiento previo a tramitar la adquisición de boletos institucionales, razón por la que regiría a partir del 1º de junio del año en curso. Sostiene que el acto impugnado no solo conspira contra la autoridad, imagen y competencias de la Dirección que ocupa, sino que es violatoria del principio organizacional que caracteriza el funcionamiento del servicio como una verdadera centralización derivada. II) La demandada en su contestación expresa, que el Servicio de Bibliotecas y Casa de la Cultura carece de las competencias y poderes propios y privativos que dice la demandante, porque no han sido conferidos en forma expresa mediante norma constitucional o legal. Dice que dicho Servicio está sujeto al régimen jerárquico centralizado común y la resolución cuya nulidad se pretende ha sido dictada en legítimo ejercicio de los poderes jerárquicos por el Director de la División Promoción y Acción Cultural. Señala que el traslado de los funcionarios en la normativa municipal se encuentra en el Volumen III del Digesto Municipal, cuyo art. D 98.1, que establece que los funcionarios podrán ser trasladados por razones de servicio de una a otra circunscripción respetando el escalafón y el grado salarial que posean presupuestamente, así como faculta a la Intendencia Municipal de Montevideo para redistribuir funcionarios dentro de una misma circunscripción o a otra diversa, en los casos de reestructura o supresión de servicios o por razones de mejor servicio debidamente fundados. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la certificada a fs. 48, y alegaron las partes por su orden (fs. 50-57 y fs. 63-66). Previa vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 37/07), se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron y dictaron sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que en la especie se han acreditado los extremos legales adjetivos habilitantes, requeridos por la normativa vigente para la promoción de la acción anulatoria (arts. 4 y 9 de la Ley 15.869), por lo que corresponde ingresar al estudio de la misma. II) Se procesa en autos la nulidad de la Resolución Nº 217/04, de fecha 14 de junio de 2004, dictada por la Dirección de División Promoción y Acción Cultural de la Intendencia Municipal de Montevideo, por la que se dejó en suspenso por el término de seis meses a partir de la fecha, el traslado de la funcionaria Luz Pintos a la Unidad 3233, dispuesto por Resolución interna del Servicio de Bibliotecas y Casa de Cultura, Nº 03/04, de fecha 20 de abril de 2004 (AA fs. 36/36vto.). II.1.- Los agravios de la accionante movilizados en su libelo introductorio de fs. 1/11 -sucintamente expuestos- refirieron a que: la resolución impugnada conspira contra la autoridad, imagen y competencias de la Dirección que ocupa, a la vez que es violatoria del principio organizacional que caracteriza el funcionamiento del Servicio como una verdadera centralización derivada; lo que determina ineludiblemente el vicio de exceso de poder, por lo que el acto debe ser anulado. En la centralización derivada las potestades se ejercen en plenitud por el jerarca derivado, y por poder propio -sin que para ello se requiera una atribución normativa expresa-, sin perjuicio del control jerárquico del primitivo pero sólo por la vía de los recursos. Las funciones propias de la jerarquía derivada son por principio privativas, son propias en goce y ejercicio y debe realizarlas el jerarca por sí. El superior no puede avocarse, intervenir de oficio revisando la decisión del órgano dependiente cuando éste actúa en su calidad de jerarca. La Administración al dictar el acto de suspensión de la decisión adoptada por la accionante en su condición de jerarca derivado, sin haber mediado recursos, está afectada por el vicio de exceso de poder. Estima, que la decisión que adopta la Dirección de la División Promoción y Acción Cultural disponiendo la suspensión de la decisión de traslado adoptada por la accionante, excede sus potestades de órgano jerarca. En efecto, la competencia es el límite o medida en que la función se ejercita para cada materia en uso de las facultades y potestades conferidas al órgano actuante, y es definida por FRUGONE como el quantum de poderes atribuidos a un órgano en una materia determinada. II.2.- La Administración municipal accionada sostuvo por su parte, que el Servicio de Bibliotecas y Casa de Cultura carece de las competencias y poderes propios y privativos que afirma la contraria, porque no han sido conferidos en forma expresa por norma constitucional o legal. Dicho Servicio está sujeto al régimen jerárquico centralizado común y la resolución cuya nulidad se pretende ha sido dictada en el legítimo ejercicio de los poderes jerárquicos por el Director de la División Promoción y Acción Cultural. Considera que, la constitución de “centralización derivada” requiere de norma expresa; la normativa municipal no atribuye competencias propias privativas al Servicio de Bibliotecas y Casa de Cultura y que las funciones de dicho Servicio se desarrollan en el marco del régimen jerárquico centralizado mediante la atribución funcional. Y que el traslado de funcionarios en la normativa municipal (Volumen III del Digesto Municipal) se confiere a la Intendencia Municipal de Montevideo, en forma colectiva o común; de modo que sería una de las facultades objeto de “atribución funcional” a los inferiores. III) Tras el análisis detenido del sub causa, el Tribunal habrá de rechazar la pretensión anulatoria incoada por la Directora del Servicio de Bibliotecas y Casa de Cultura de la Intendencia Municipal de Montevideo, por dos órdenes de fundamentos. En primer término, corresponde establecer –siguiendo a GIORGI-, que la jurisdicción anulatoria, tal como ha sido organizada en nuestra Constitución, es una jurisdicción esencialmente subjetiva. Así el art. 309, en su inciso 3º, dispone que: “ La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo”. Consideraba asimismo el reconocido jurista, que sólo el titular de un derecho subjetivo perfecto (derecho en el sentido constitucional) o imperfecto o relativo (interés legítimo para la Constitución) está habilitado para accionar ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, descartándose así que un interés “simple” constituya título suficiente y, que el contencioso anulatorio sea un proceso al acto y no un litigio entre partes. Es decir, nuestro régimen constitucional no autoriza al Tribunal de lo Contencioso Administrativo a anular actos administrativos, aún viciados groseramente, si coetáneamente ellos no lesionan un interés legítimo o un derecho personal de quien los impugnó en vía anulatoria. Incluso, aunque nuestra jurisdicción anulatoria reconoce en ciertos casos, la anulación de actos reglamentarios en interés de la regla de derecho o de la buena administración, tal circunstancia sólo resulta ser un matiz de objetividad que no desvirtúa, empero, su naturaleza esencialmente administrativa; ya que cuando una decisión jurisdiccional declara la nulidad del acto administrativo objetivo -se trata de tal clase de actos en virtud de los efectos generales que produce la anulación-, en interés de la regla de derecho o de la buena administración, lo hace para satisfacer dicho interés, pero no exclusiva ni fundamentalmente ese interés, sino primordialmente el interés personal del accionante, desde que la actuación de la jurisdicción anulatoria impone como primera condición la existencia en aquél de por lo menos, un interés calificado en la anulación de la decisión administrativa (Cf. GIORGI, Héctor: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Págs. 67 y ss.). Y en el casus, resulta por demás evidente que los agravios expuestos por Isabel Fantoni estuvieron directa y esencialmente conectados con su condición de Directora del Servicio de Bibliotecas y Casa de la Cultura de la Intendencia Municipal de Montevideo, y sus legítimas potestades para disponer el traslado de una funcionaria (AA fs. 29); y en contraposición, las potestades o facultades de su superior jerárquico, el Director de la División Promoción y Acción Cultural, para dictar un acto administrativo de suspensión (como efectivamente se hizo) de aquel traslado (AA fs. 36/36vto.), potestades estas últimas que se desconocen y, que lleva a la demandante a calificar la conducta del jerarca como de un “exceso de poder”. IV) Entiende el Tribunal que, dos son las conclusiones pasibles de extraer del planteo fáctico-jurídico que viene de relevarse: A) Que en puridad, a lo que se asiste es a un conflicto suscitado entre dos jerarcas de la Intendencia Municipal de Montevideo, donde se discute acerca de las potestades de cada uno para dictar los actos administrativos antes consignados. Ello no resulta ser otra cosa que un conflicto o contienda de competencia generada entre la Directora del Servicio de Bibliotecas y Casa de Cultura y, su superior, el Director de la División Promoción y Acción Cultural, acerca de sus respectivas facultades o poderes para, legítimamente, dictar los actos administrativos en pugna. Pues bien, la jurisdicción de conflictos del Tribunal de lo Contencioso Administrativo alcanza únicamente a los prevenidos en el art. 313 del Constitución de la República, entre los que no cabe subsumir la contienda de competencia que nos ocupa, la cual se trata, indiscutiblemente, de una contienda o diferencia de orden interno en la Intendencia Municipal de Montevideo. Precisamente, el objeto de la jurisdicción de conflictos contemplada en la norma constitucional citada, consiste en declarar a qué persona pública corresponde la competencia para dictar un determinado acto administrativo, previniendo de este modo la nulidad del mismo o, en su caso, declarando su nulidad del acto una vez dictado éste (art. 313 inc. 2º), si corresponde (VIDE: Sent. 414/98, de 18/III/98); pero siempre, dentro de las situaciones expresamente consideradas por el art. 313 de la ley fundamental, ya que dicha apertura hacia un control “objetivo” de la legalidad debe entenderse como excepcional o restrictiva. De lo anterior, sólo puede concluirse la falta de competencia de este Tribunal para conocer de las diferencias que en el ámbito orgánico de la Intendencia Municipal de Montevideo puedan eventualmente generarse entre funcionarios soporte de los respectivos órganos. La solución de estos conflictos o litigios debe quedar circunscripta a la esfera interna de la propia Administración, la cual detenta indiscutibles y plenas atribuciones en la materia. B) Al mismo tiempo, no puede dejarse de visualizar la falta de legitimación causal activa en la accionante. Ello, por cuanto sus agravios únicamente dicen relación o, están vinculados al cargo ocupado, y no al interés personal en la cuestión o situación jurídica generada por el dictado del acto administrativo impugnado. Véase, que en su libelo introductorio esencialmente se alude a: “… que la resolución impugnada no sólo conspira contra la autoridad, imagen y competencias de la Dirección que ocupa, sino que es violatoria del principio organizacional que caracteriza el funcionamiento del servicio…”; “El superior no puede avocarse, intervenir de oficio revisando la decisión del órgano dependiente cuando éste actúa en calidad de jerarca”; “Estimamos que la decisión que adopta la Dirección de la División de Promoción y Acción Cultural disponiendo la suspensión de la decisión de traslado adoptada por la accionante, excede sus potestades de órgano jerarca”; etc. Todo lo anterior lleva a que, a juicio del Tribunal, la accionante carezca de legitimatio ad causam para demandar en vía jurisdiccional la nulidad de un acto del superior, dictado en ejercicio de su poder jerárquico; desde que el interés que se presenta como lesionado por la parte actora sólo pueda reputarse vinculado al cargo o posición que ocupa, es decir, a un “ interés funcional ”, careciendo del imprescindible derecho o interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo, de la persona que acciona en sede de nulidad (art. 309, Const.). En otras palabras, Isabel Fantoni, en tanto titular de un cargo sometido a jerarquía, carece de un interés directo y personal en cuanto al acto cuestionado, por lo que no tiene legitimación causal para la promoción de una acción anulatoria. Por los expresados fundamentos, el Tribunal FALLA : Desestimando la acción de anulación deducida y, en su mérito, confirmando el acto administrativo impugnado. Sin especiales condenaciones procesales. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 15.000 (pesos uruguayos quince mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y, archívese. Dr. Preza, Dr. Rochón, Dra. Battistella, Dr. Lombardi, Dr. Harriague (r.). Dra. Petraglia (Sec. Letrada).