Sentencia Definitiva N° 59/2008

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de febrero de 2008. No. 59 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CLAIN, MIRNA con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 920/04). RESULTANDO : I) Que a fs. 7 comparece MIRNA CLAIN promoviendo la nulidad de la resolución del Tribunal de Evaluación del Escalafón C (Administrativo) de la DINACIA del 16/08/04, en cuanto no la calificó como lo había aconsejado la Supervisora -con el puntaje máximo-, asignándole sólo 17 puntos. Se agravió al entender que el Tribunal sin profundizar en elemento alguno y sin haber establecido los criterios de evaluación, ni las pautas de los supervisores, aplicó una rebaja injustificada, carente de método y bases normativas que derivó en un perjuicio en la calificación funcional, repercutiendo en su carrera. Relevó que el acto administrativo impugnado careció de motivos, a la vez de que no se le confirió vista previa a su dictado, ni cumplió lo dispuesto en el art. 30 del Decreto 301/96, en cuanto establece que el incumplimiento por parte de los funcionarios intervinientes en el proceso de evaluación de las obligaciones impuestas, se reputará omisión grave de los deberes del cargo o función, con las consecuencias que del texto del artículo derivan. A la vez de que se verificó un incumplimiento de lo dispuesto en los arts. 17 y 23 del Decreto mencionado; por no haber consultado su legajo funcional ni realizar la necesaria comparación con los demás funcionarios a evaluar. En definitiva, considera que al estar el acto impugnado gravemente viciado, es pasible de ser declarado nulo. II) Que a fs. 27 comparece el representante del Ministerio de Defensa Nacional expresando que el acto administrativo impugnado resultó ajustado a derecho, por lo que deberá ser confirmado. En primer término, manifiesta que la calificación cuestionada (17 puntos en un máximo de 20), resulta ser una buena calificación que evidencia una actuación satisfactoria por encima del nivel medio. En segundo término, relacionado al puntaje otorgado por la Supervisora, aclara que el mismo no resulta vinculante; además de no ajustarse al literal b) del art. 23 del Decreto 301/96. En tercer término y relacionado a la invocada falta de motivación; no se aprecia, ya que resulta del formulario de evaluación claramente explicitados los factores de calificación y el puntaje recibido, en total concordancia con lo dispuesto por el Decreto 301/96. Desestima, también, dada la especialidad del procedimiento, la aplicabilidad de los arts. 75 y 76 del Decreto 500/91, así como la actuación del Tribunal que se ajustó en todo momento a las reglas de derecho. En consecuencia, el Tribunal calificó con verdadero conocimiento de causa, no habiéndose acreditado por parte de la Supervisora ninguna actuación excepcional de la funcionaria, que ameritara el puntaje de ‘excelente’. III) Se abrió a prueba a fs. 33, certificándose la producida a fs 116. Alegaron por su orden, la actora a fs 118/123 y la demandada a fs 126/128. IV) Se dio vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se expidió por dictamen No 53/07, glosado a fs 131/132. Se citó para sentencia (fs 134), y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (Ley No. 15.89), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en nulidad. II) Que el acto administrativo impugnado lo fue el emitido con fecha 16 de agosto de 2004 por el Tribunal de Evaluación de los funcionarios del Escalafón “C” de la Dirección Nacional de Aviación Civil e Infraestructura Aeronáutica (DINACIA), del Ministerio de Defensa Nacional, por el cual a la funcionaria Mirna Perla Clain Margolis se le asignó una calificación de “17”, correspondiente al año 2003 (AA “C”, fs. 5/5vto.). Dicho acto fue impugnado útilmente por la actora mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (AA “C”, fs. 5/5vto. y 26/30); expidiéndose a su respecto el Tribunal de Evaluación por Resolución de fecha 27 de setiembre de 2004, confirmando el acto recurrido (AA “C”, fs. 12); configurándose luego denegatoria ficta, al no existir pronunciamiento de la Administración en vía jerárquica (arts. 5 y 6 de la Ley No. 15.869, en la redacción dada por el art. 41 de la Ley No. 17.292). III) Formulando agravios, expresó en síntesis la accionante que el acto impugnado le agravia en cuanto no la califica como había sido aconsejado por su Supervisora, con el máximo de 20, sino que éste fue reducido a 17. El acto impugnado se revela huérfano de motivos, cuya ausencia inficiona gravemente el mismo y apareja su nulidad. Tampoco el Tribunal cumplió el plexo normativo que regula su actividad, lo que determina una situación que debe corregir el jerarca. El art. 30 del Decreto 301/996 establece que el incumplimiento por parte de los funcionarios intervinientes en el proceso de evaluación, de las obligaciones impuestas, se reputará omisión grave de los deberes del cargo o función, con las consecuencias que el mismo texto desarrolla. Y entre esas obligaciones, el art. 17 establece la obligación del Tribunal de Evaluación de instruir a los Supervisores respecto de la aplicación del Decreto de marras, informarles acerca de los criterios de evaluación adoptados, evacuar consultas y, antes fijar los criterios de evaluación y uniformizarlos. Como viene de señalarse a propósito de la falta de motivación del acto, esa obligación ha sido gravemente incumplida. No ha cumplido sus deberes, en cuanto les está impuesto atender al informe del Supervisor, a la consulta de éste y al legajo funcional para formular la evaluación (art. 19, inc. 2, Decreto citado). El único tema en que parecen fundarse, demuestra la inobservancia de las obligaciones aludidas, ya que sólo atinen a que se puede valorar como excelente nada más que a un 10% de los funcionarios; absurdo que resulta evidente. Porque la evaluación del Supervisor es uno de los elementos a tomar en consideración, no el único. Porque ello omite que es responsabilidad de la Superioridad no estructurar Secciones de menos de diez funcionarios. Porque no han tomado en cuenta que tuvo dos funcionarias a sus órdenes, Porque en la respuesta de la Sectorial de Servicio Civil se da la solución, que el Tribunal ignoró en su momento, pese a la reiteración de su Supervisora: anexar una fundamentación por parte del Supervisor, donde éste da pautas. Porque debió aguardarse la respuesta de la consulta formulada a Servicio Civil, antes de adoptar decisión. Porque se ignoró su legajo funcional e impecables antecedentes. IV) Que en la opinión unánime de los miembros integrantes de la Corporación y, de conformidad con lo dictaminado en autos por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, corresponde desestimar la pretensión anulatoria incoada. IV.1.- Liminarmente, debe descartarse el imputado vicio derivado de la inobservancia de la exigencia de motivación del acto administrativo. Dos órdenes de razones coadyuvan en el casus para rechazar la pretensión anulatoria fincada en la denunciada irregularidad invalidante. En primer lugar, porque como lo reconoce prestigiosa doctrina y lo ha señalado reiteradamente la Sala, esa motivación puede ser concomitante o contemporánea a la expresión de dicha voluntad, o bien anterior a tal expresión, apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa (Cf. MARIENHOFF, Miguel: “Tratado de Derecho Administrativo” T. II, Págs. 334/335). Precisamente, en el ocurrente cabe reconocer que la motivación del acto se desprende tanto del proceso de formación de la expresión de voluntad administrativa que hoy se impugna y, que es dable visualizar en el cúmulo de actuaciones administrativas que conforman el expediente acordonado caratulado: “Antecedentes Administrativos” individualizado con la letra “C” (fs. 5, 6/8, 40/42). Pero, además, de lo que se expresa en el propio acto administrativo de calificación emitido el 16 de agosto de 2004 por el Tribunal de Evaluación; en tanto en el caso de las calificaciones, la Corporación es de la opinión que no cabe exigir el preciso detalle de las razones que conducen a asignar un determinado puntaje a título significativo numérico del juicio que el calificador se forma sobre determinados factores de la actividad funcional del calificado, por cuanto, incluso, la propia doctrina señala que, en ausencia de texto normativo expreso que requiere como requisitos de validez, la precisa fundamentación, la exigencia debe interpretarse con latitud y atendiendo a la naturaleza del acto (Cf. SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo” T. I, Págs. 460/461; CASSINELI MUÑOZ, Horacio: R.D.J.A., T. 7, Pág. 326). En el caso de las calificaciones objeto de análisis, que se ciñen a un preciso esquema, en el que se detallan los factores y rubros a considerar, su significación, etc. (arts. 22, 23, 24, 25 y 27 de la Ley No. 16.73 y, arts. 1, 19, 20, 25, 26, 27, 28 y 29 del Decreto No. 301/996), todo ello opera como fundamento o motivo del concepto concreto que expresa el calificador respecto al punto valorado (Sents. Nos. 7/987, 315/93, etc.). IV.2.- Tampoco es posible visualizar por la Sala, la radical inobservancia imputada al Tribunal de Evaluación, respecto de sus obligaciones impuestas por el art. 17 del Decreto No. 301/996. En efecto, debe consignarse que previo al dictado del acto impugnado, la Supervisora tuvo ocasión de conocer acerca de la forma o manera de aplicación del Decreto No. 301/996, así como de los criterios de evaluación adoptados por el Tribunal de Evaluación, todo lo cual fluye indiscutiblemente de la nota remitida con fecha 31 de mayo de 2004 a la Directora de la División Administración y Suministros, por parte de la Dra. Noemí Bognanno -Directora Asesoría Letrada-, precisamente, en su calidad de Supervisora de la funcionaria Mirna Clain Margolis. La comunicación escrita de referencia, resultó ser la respuesta a la devolución que se le hiciera por parte del Tribunal de Evaluación del previo informe de actuación que ella realizara respecto de la funcionaria demandante en sede de nulidad, para que el mismo fuera adecuado a las disposiciones del Decreto No. 301/996; y donde la Dra. Bognanno expresó su puntual disenso respecto del criterio sostenido por el Tribunal de Evaluación para la aplicación de la citada normativa jurídica (AA “C”, fs. 6/8). Por lo demás, se explicó en vía administrativa, oportunamente, por parte del Tribunal de Evaluación, que para realizar la calificación de los funcionarios del Escalafón “C”, se consideró los informes de actuación, se examinó los legajos personales y, se solicitó el asesoramiento de los Supervisores cuando se lo consideró necesario (art. 8, inc. 2, Decreto No. 301/996). Por lo demás, deviene particularmente significativa la circunstancia afirmada por la Presidenta del Tribunal de Evaluación, Alba CASTILLO BARRA al deponer en autos (fs. 98), en el sentido de que en más de una oportunidad se habían hecho reuniones con los Supervisores con motivo de la entrada en vigencia del Decreto No. 301/996, explicativas de los criterios fijados (1997/1998 y 2000); fechas a las cuales la Supervisora Dra. Noemí Bognanno (abogada) ya actuaba, como fuera sostenido por la Administración accionada (fs. 128); extremos éstos, no controvertidos por elemento de prueba alguno movilizado por la parte actora. IV.3.- Luego, a modo de colofón, debe consignarse una vez más la posición de la Sala respecto de que la forma o manera de asignación de puntajes por los Tribunales Calificadores (como es el caso del Tribunal de Evaluación del Escalafón “C” de la Unidad Ejecutora 041 del Ministerio de Defensa Nacional), es materia que excede de su órbita de competencia, dado que no puede entrar a juzgar el mérito o las razones por las cuales se entendió que correspondía otorgar al funcionario una determinada calificación. En consideraciones perfectamente aplicables en la especie, se ha expresado que, “…respecto al contenido técnico de esa tarea, el Tribunal del Concurso es soberano; al ser su cometido esencial calificar aptitudes, su juicio no puede ser revisado, ya que se asienta sobre la presunción de una competencia adecuada al fin ordenado, de la cual el Tribunal para sentar sus juicios y, salvo el extremo probado de ilegalidad o desviación de poder, ese juicio no es revisable” (CAGNONI, Aníbal: “Cuaderno de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales”, No. 22, Pág. 19; Sents. Nos. 269/970, 72/990, 250/995, 819/000, 661/001, 497/2002, 17/2006, etc.). Obviamente, quien estaba legalmente investido de la tarea de calificar a los funcionarios del Escalafón “C” era el Tribunal de Evaluación (arts. 7 y ss. del Decreto No. 301/996), el cual debía ceñirse a lo dispuesto por los arts. 22 a 26 de la Ley No. 16.736 y su Decreto Reglamentario No. 301/996. Entonces, si la ley y su decreto reglamentario le imponían al Tribunal de Evaluación ajustar su actuación a lo dispuesto por la referida normativa jurídica, que limita la posibilidad del jerarca de evaluar el desempeño de un funcionario como excelente si no tiene 10 funcionarios a su mando; va de suyo que en dicha tarea el Tribunal necesariamente debía observar las previsiones del art. 20 del Decreto No. 301/996. Y, siendo que la Supervisora de la actora había sobrepasado el porcentaje debido, en la medida que teniendo a su cargo funcionarios en número menor a 10, ningún funcionario podía ser evaluado con un guarismo de 20; el criterio observado en la especie por el Tribunal de Evaluación, disminuyendo a 17 el nivel de calificación de Mirna Clain Margolis -inicialmente establecido en 20 (AA “C”, fs. 5)-, no merece observación de ilegalidad alguna por esta Sala. Máxime, cuando el criterio sostenido con el citado Tribunal de Evaluación se encuentra respaldado por la opinión jurídica emitida en vía de consulta, por la Dirección Personal Civil y Sectorial del Servicio Civil, al socaire de lo prevenido por el art. 33 del Decreto No. 301/996 (AA “C”, fs. 9/11). En otras palabras, el Tribunal de Evaluación se condujo al momento del dictado del acto impugnado en estricta observancia de la normativa legal y reglamentaria que le regía. V) En suma, la parte actora no ha podido acreditar la existencia de una lesión a su derecho o el desconocimiento de un interés legítimo; y mucho menos que la Administración haya actuado en su caso con desviación de poder (art. 309 de la Constitución). Ante ello, la decisión jurisdiccional no puede ser otra que la confirmación del acto administrativo impugnado. Por los fundamentos expuestos y, lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Rechazando la demanda y, en su mérito, confirmando el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $14.000 (pesos uruguayos catorce mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Preza, Dr. Rochón, Dra. Battistella, Dr. Lombardi, Dr. Harriague (r.). Dra. Petraglia (Sec. Letrada).