Sentencia Definitiva N° 511/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de setiembre de 2026 No. 511 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AGENCIA NACIONAL DE VIVIENDA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 729/2024). RESULTANDO : I) En el presente proceso, la Agencia Nacional de Vivienda, dedujo pretensión anulatoria (fs. 2 - 7) contra la Resolución No. 16/24/0116 de fecha 24 de Enero de 2024 dictada por el Gobierno Municipal “E”, por la que se le aplica una multa de 20 Unidades Reajustables en su calidad de propietaria de una unidad de propiedad horizontal que integran el Block “ 00” del Complejo Habitacional Euskalerría 00, el cual presenta problemas de humedades (fs. 56 A.A.). II) Conferido trasla do, la Administración demandada defendió la validez del acto sancionatorio (fs. 11 - 21). III) Por Decreto No. 395/2025 (fs. 23) se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose los antecedentes administrativos en 149 fojas. Por Decreto No. 1186/2025 (fs. 29) se agregó la documental presentada por la parte actora en 63 fojas (antecedentes en tapa rosada). IV) Por Decreto No. 2641/2025 (fs. 51) se dispuso la alegación de las partes, haciéndolo la parte actora de fs. 57 y 58; y la parte demandada de fs. 53 a 55. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 562/2025, aconsejando desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado (fs. 61 y 62). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 4405/2025, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 64). CONSIDERANDO : I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contiend a. El acto administrativo impugnado consiste en la Resolución No. 16/24/0116 dictada por el Gobierno Municipal “E” en fecha 24 de Enero de 2024 (fs. 56 A.A.); la cual fue notificada personalmente a la accionante vía correo electrónico de fecha 29 de Enero de 2024 (fs. 61 A.A.). Contra el mismo la promotora interpuso en tiempo y forma los recursos de reposición y apelación el día 14 de Febrero de 2024 (fs. 132 A.A.). La Administración no se expidió en forma expresa respecto a la recurrencia movilizada, por lo que operó su denegatoria ficta en fecha 9 de Setiembre de 2024. La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 31 de Octubre de 2024, según nota de cargo de fs. 2 infolios. Por consiguiente, desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso-anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto-Ley No. 15.524, Leyes Nros. 15.869, 20.010 y 20.212, en tanto, este proceso, se promovió el 31 de Octubre de 2024 contra un acto administrativo de fecha 24 de Enero de 2024. III) El Tribunal, acompa ñando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado en estos obrados. IV) Reseña de antecedentes relevantes. En forma previa a analizar las causales de nulidad invocadas, resulta pertinente compulsar los antecedentes administrativos relevantes para enjuiciar la actuación de la Administración. Las actuaciones se originan con la “solicitud de inspección técnico profesional” presentada por una vecina del Complejo Habitacional Euskalerría 00 ante el Centro Comunal Zonal No. 6 el día 24 de Julio de 2023, denunciando la filtración de agua en el techo (fs. 2 A.A.). En fecha 19 de Agosto de 2023 se practica la inspección técnica, en virtud de la cual se constata que “existen filtraciones activas del baño de agua sucia. La denunciante alega que la unidad 000 ha hecho arreglos en su red de desagües pero que también tiene filtraciones en su techo. Se procede a visitar la unidad 000 y se aprecia que las terminaciones del baño están hechas a nuevo y que en el techo también se encuentra filtrando agua de color marrón” (fs. 22 vto. A.A.), sugiriendo intimar a la unidad 000(1) a realizar los arreglos necesarios para cesar las filtraciones hacia las unidades 000 y 000(2) en un plazo de treinta días (fs. 23 A.A.). Con este informe, las actuaciones son enviadas al Servicio de Escribanía de la Intendencia Departamental, quien informa: “no existen antecedentes dominiales para la unidad presuntamente perjudicante y por consultas de expedientes anteriores en el mismo Complejo Habitacional, sabemos que la responsabilidad última recae sobre el propietario del Padrón Matriz que es la Agencia Nacional de Vivienda” (fs. 17 A.A.). El Centro Comunal Zonal No. 6 sugiere intimar a la Agencia a realizar los trabajos necesarios en las instalaciones sanitarias de la unidad 000(1) del Block “00” del Complejo Euskalerría 00, a efectos de evitar las afectaciones que comprometen gravemente las condiciones de habitabilidad de las unidades 000(2) y 000. De esta manera, en fecha 21 de Setiembre de 2023, se intima a la Agencia Nacional de Vivienda, en los términos indicados (fs. 20 A.A.). Vencido el plazo, el día 30 de Noviembre de 2023 se practica una segunda inspección técnica, de la que resulta que la situación permanece incambiada: “el único baño de la unidad sigue afectado por filtraciones importantes que obligan a la colocación de recipientes para juntar las aguas. El goteo se produce a través del cielorraso de pvc por lo que es imposible determinar con precisión su punto de ingreso en el techo ” (fs. 42 A.A.). Agrega el informe que “si bien se realizaron trabajos de reparación de cañerías de desagüe en la unidad 000(1) por parte de los sanitarios de la ANV los mismos no fueron efectivos en la solución de las filtraciones al apartamento 000(2) por lo que corresponde intimar nuevamente a la ANV para que solucione el vertimiento que muy probablemente provengan por pérdidas de las cañerías que bajan por el ducto que sirve a los baños del bloque 00 de la Torre 00” (fs. 42 vto. A.A.). Ante lo informado, el Centro Comunal Zonal No. 6 sugiere la aplicación de una multa consistente en 20 Unidades Reajustables en aplicación del Decreto de la Junta Departamental No. 21.626 y conferir un plazo de diez días para la presentación de descargos (f s. 35 A.A.). Así, en fecha 19 de Diciembre de 2023 se confiere vista de las actuaciones a la Agencia (fs. 38 A.A.), no siendo evacuada la misma. De esta forma, el procedimiento concluye con el dictado de la Resolución No. 16/24/0116 de 24 de Enero de 2024, por la que se le aplica a la accionante una multa de 20 Unidades Reajustables por problemas de humedades que afectan la habitabilidad de las uni dades 000(2) y 000 del Block 00, Padrón XXXXXX (fs. 56 A.A.). V) Agravios esgrimidos contra el acto administrativo sancionatorio. La Agencia Nacional de Vivienda , accionante en su demanda, (fs. 2 - 7) cuestiona el acto administrativo, articulando las siguientes causales de nulidad: V.1) Violación del principio de legalidad . En primer lugar, afirma que el acto ignora la naturaleza de los bienes en cuestión, por cuanto las unidades involucradas se encuentran bajo contratos de promesa de compraventa, por lo que la Agencia se encuentra imposibilitada de cumplir con la intimación cursada. La existencia de estos contratos tiene como consecuencia: a) la transferencia de la guardia material de las unidades; y b) pone de cargo de la parte promitente compradora el mantenimiento y eventual reparación de las instalaciones sanitarias. El Gobierno Municipal E no puede desconocer las consecuencias jurídicas de dichos contratos, aplicándole una multa fundada en una intima ción de cumplimiento inmediato, la cual está supeditada a la voluntad de quien detenta la guarda material del inmueble. V.2) Vulneración del principio de razonabilidad . En segundo lugar, sostiene que no resulta razonable exigirle a la accionante la solución de una problemática en un plazo perentorio, cuando no puede realizar directamente las reparaciones, sin antes intimar el desapoderamiento del inmueble. Si el promitente comprador no cumple voluntariamente, se trata de una intimación de cumplimiento inmediato, pues la Agencia no puede recuperar la vivienda en forma inmediata. V.3) Violación de los principios de buena administración y buena fe . En tercer lugar, atribuye a la Intendencia haber impuesto una multa sin verificar las posibilidades de cumplimiento de la Agencia o si se verificó la conducta imputada. Agrega que ello vulnera también el principio de buena fe, que limita la discrecionalidad de la Administ ración, en tanto debió acreditarse la imposibilidad jurídica y material de cumplimiento de parte de la Agencia. VI) La defensa planteada por la demandada, Intendencia Departamental de Montevideo . La demandada en su contestación (fs. 11 - 21) resiste la pretensión anulatoria deducida, señalando en primer lugar que el acto verdaderamente lesivo es la intimación que se le cursara el día 21 de Setiembre de 2023, el cual se encuentra firme. VI.1) No existe vulneración del principio de legalidad. En primer lugar, en relación a la invocada vulneración del principio de legalidad, señala que se ajustó tanto al artículo 1291 del Código Civil, como a lo previsto en el artículo 37 de la Ley No. 18.803 . Manifiesta que no se desconoció el efecto vinculante de los contratos que invocara la promotora, pero advierte que los contratos de promesa de compraventa que no son oponibles a los terceros -como es su caso - en virtud del principio asentado en el art. 1291 del Código Civil. De acuerdo a la información registral, surge que el único propietario ante terceros es la Agencia Nacional de Vivienda. VI.2) No existe vulneración del principio de razonabilidad. En segundo lugar, afirma que la propia actora reconoce que el contrato de promesa de compraventa es el que le impide acceder a la vivienda a efectos de realizar las reparaciones pertinentes. Si bien puede resultarle difícil realizar las reparaciones, esta situación no puede pesar más que los daños que se le causan a terceros con su accionar Añade que la Administración actuó con razonabilidad, solicitando al propietario que realice las reparaciones correspondientes en su unidad, cuando estas ocasionan daños a otras unidades. En cuanto a la supuesta imposibilidad en que se encuentra resulta de un contrato de promesa de compraventa no inscripto, que no le es oponible. Cuestiona la aplicación del principio de razonabilidad en el caso, en tanto el mismo rige en el ámbito sancionatorio. VI.3) No existe vulneración de los principios de buena administración y buena fe . Finalmente, sostiene que la multa impuesta resulta ajustada a derecho , en tanto la Agencia Nacional de Vivienda incumplió el artículo 3º del Decreto de la Junta Departamental No. 21.626 , que ordena la reparación de una finca cuando la misma se encuentra afectada en su habitabilidad. En relación a la buena fe, rechaza su vulneración señalando que la accionante es la propietaria, resultando obligada a efectuar las reparaciones a que fuera intimada. VII) Legalidad de la actuación de la Intendencia Departamental de Montevideo . La Agencia Nacional de Vivienda no cuestiona los hechos acreditados por el servicio inspectivo de la Intendencia Departamental de Montevideo, esto es, la presencia de filtraciones de agua en otras unidades, provenientes de un inmueble del cual es propietaria. Acreditado el supuesto de hecho, corresponde considerar que responsabilidad le cabe a la accionante en tanto co propietaria de la unidad involucrada. En este punto, corresponde desestimar el agravio relativo a la vulneración del principio de legalidad esgrimido en la demanda. La Agencia Nacional de Vivienda postula que no será sujeto pasivo de la sanción impuesta, en tanto la unidad de la que es propietaria fue otorgada en régimen de contrato de promesa de enajenación a plazo, por lo cual la guarda material y jurídica de los bienes involucrados la ostentan los promitentes compradores. El agravio es de rechazo por dos órdenes de razones. En primer lugar, el contrato de promesa de compraventa invocado no es un negocio traslativo del dominio, sino que del mismo nace la obligación de “transferir el dominio” una vez que el promitente comprador cancele las cuotas sucesivas o periódicas pactadas (art. 1º Ley No. 8.733). En consecuencia, hasta tanto no se demuestre la cancelación de las cuotas, la Agencia conserva la calidad de propietario de las unidades respectivas, no pudiendo eximirse de sus responsabilidades en virtud de un negocio jurídico que por otro lado no es oponible a la autoridad administrativa. El contrato de promesa de compraventa es un contrato preliminar, del que nace la obligación de celebrar en el futuro un contrato definitivo. Si bien la promesa conlleva habitualmente la entrega del bien, ello no equivale a la transferencia del dominio, que requiere además de la tradición, estar precedida del título hábil, el que está dado por la compraventa definitiva. De esta manera, el promitente comprador tendrá la cosa en carácter de tenedor o poseedor, lo que no afecta la responsabilidad de la Agencia en tanto titular de la propiedad de las unidades involucradas. En segundo lugar, la parte actora no presenta los aludidos contratos de promesa de compraventa, por lo que se desconoce n las obligaciones asumidas por las partes, y, por consiguiente, no es posible siquiera considerar la eximente de responsabilidad que se invoca. La orfandad probatoria en que funda su defensa, no permite a los integrantes de este Tribunal analizar la exoneración de responsabilidad que alega, sin perjuicio de reiterar que la actora es la titular dominial de las unidades. En un caso similar, por Sentencia No. 371/025 de 12 de Agosto de 2025 de este Tribunal se indicó: “El hecho de que exista una promesa de compraventa no modifica la titularidad del bien, máxime cuando ni siquiera fue inscripta y no se ha escriturado… Pero incluso, si fuera el caso, la transmisión del dominio en nuestro Derecho requiere un título hábil (contrato definitivo del que surja tal obligación) y un modo yuxtapuesto (art. 769 del Código Civil); en cambio, la promesa de compraventa, como contrato preliminar que es, no tiene virtualidad suficiente para modificar la titularidad del bien. Además, debe estarse a la fuerza vinculante del contrato de promesa celebrado (art. 1292 del Código Civil). El mismo alcanza solamente a las partes intervinientes, no afectando a las obligaciones que corresponden al titular del bien frente a terceros. En el caso, ante la autoridad municipal. A su respecto, el ob ligado sigue siendo el titular del inmueble causante del daño”. De esta forma, la Agencia fue intimada y luego sancionada, en virtud de su calidad de propietaria de una unidad que integran el Complejo, y que se identifican en la resolución impugnada. Ante la omisión de realizar o procurar la realización de las reparaciones requeridas, la Intendencia Departamental de Montevideo procedió a sancionarla en su calidad de copropietaria. La Administración dispuso las intimaciones pertinentes y la sanción finalmente aplicada, invocando dos presupuesto s de derecho: a) el artículo 37 de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible No. 18.308 de 18 de Junio de 2008; y b) el artículo 3º num. 12 inc. A) del Decreto de la Junta Departamental No. 21.626. El art. 37 lit. b) de la Ley 18.308 consagra un deber de conservación de los inmuebles, que grava a sus propietarios: “Todos los propietarios de inmuebles deberán mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato público, realizando las obras de conservación oportunas y cumpliendo las disposiciones que a tal efecto dictamine el Gobierno Departamental competente”. Por su parte el Decreto de la Junta Departamental con fuerza de Ley en su jurisdicción No. 21.626 de 1984 que consagra el Régimen Punitivo Departamental, consagra en su art. 3º num. 12 inc. A), bajo el acápite “Edificación y urbanismo”: “Por infracciones a las disposiciones en materia de construcción y conservación de edificios y espacios libres, se aplicarán las multas establecidas en los apartados siguientes: …12) Fincas en mal estado, ruinosas o con peligro de derrumbe: A) Fincas en mal estado. Se aplicarán sanciones en aquellos caso s en que se vea afectada la habitabilidad y/o estabilidad del edificio y no se acaten las disposiciones ordenadas por los servicios competentes de la Intendencia Municipal de Montevideo”. De la lectura de ambas disposiciones, resulta que los copropietarios de un edificio de propiedad horizontal, se encuentran gravados con la obligación de mantener los bienes que son de su propiedad, lo que implica el deber de realizar las obras de “conservación oportuna”, en aras de no afectar la propiedad individual de los restantes condóminos. Luego, la satisfacción del deber de conservación y cuidado es objeto de control por parte de los Gobiernos Departamentales en virtud del art. 37 lit. b) de la Ley 18.308, que concreta la actividad administrativa de policía edilicia que les compete, y que s e despliega a través de diferentes poderes: de inspección, de intimación y de sanción. Finalmente, y en caso de constatarse que un inmueble se encuentra en “mal estado” o “ruinoso”, la Intendencia podrá ejercer su potestad sancionatoria a tenor de lo previsto en el Decreto de la Junta Departamental con fuerza de Ley en su jurisdicción No. 21.626. En virtud de tales disposiciones y de su calidad de propietaria, la Agencia Nacional de Vivienda se encontraba gravada por este deber de conservación, y en consecuencia obligada a disponer las respectivas medidas de reparación, conservación y mantenimiento de un bien que le es propio y del que no se ha desprendido de su dominio. Corresponde asentar que la Administración ejerció sus poderes de policía, no sólo en forma ajustada a derecho, sino también para satisfacer los fines para los cuales le fueron atribuidos: proteger y garantizar el derecho a una vivienda digna y adecuada. Los instrumentos de derechos fundamentales consagran expresamente el derecho a la vivienda: a) el art. 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda…”; b) el art. 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales dispone que “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados…”. Por su parte, el art. 45 de la Constitución dispone que “Todo habitante de la República tiene derecho a gozar de vivienda decorosa”. En consecuencia, la Administración cumplió con su deber de proteger el goce de un derecho fundamental como es el de la vivienda decorosa, en tanto de las actuaciones surge el estado de la finca propiedad de la denunciante, afectada por filtraciones de agua hacia su interior. Tampoco se advierte vulneración del principio de razonabilidad, por cuanto la Agencia no es sancionada por no solucionar la problemática como alega, sino por omitir una conducta diligente tendiente a conservar los bienes comunes y en especial no haber dispuesto ningun a medida a efectos de disponer las reparaciones intimadas. El correo electrónico que remitiera a la Comisión Administradora del Complejo y la intimación que cursara (fs. 118 - 121 A.A.), no es suficiente para enervar su responsabilidad. El deber de conservación infringido no ha de considerarse estrictamente como una obligación de resultado, sino como una obligación de medios, esto es, de desplegar toda la diligencia y cuidado a efectos de su concreción, lo que en la emergencia implicar realizar medidas concretas tendientes a la reparación exigida: convocar a las asambleas respectivas en su calidad de copropietario, incluir el tema en un orden del día, etc. Nada de ello hizo la Agencia Nacional de Vivienda. Por consiguiente, resulta acreditado que las reparaciones requeridas no se realizaron, persistiendo la situación de la unidad 202, quien se ve perjudicada por la omisión en que incurren los copropietarios del Complejo. En consecuencia, corresponde confirmar el acto sancionatorio dictado por la Intendencia Departamental de Montevideo. VIII) En definitiva, por las razones expuestas, a lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, y artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley Nº 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado , sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 y art. 371 de Ley No. 20.075). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados , expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi (r.), Dr. Corujo, Dr. Reyes, Dr. Ettlin, Dra. Seguessa. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).