Sentencia Interlocutoria N° 172/2026

Montevideo, 24 de setiembre de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA N° 172/2026 VISTOS : Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados "AA. contra Estado. Poder Ejecutivo. Acción de Nulidad" (Ficha: 296/2026) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno, en mérito a lo dispuesto por el art. 166 del CCA. RESULTANDO : 1) Comparece AA. promoviendo pretensión anulatoria contra el Estado, Poder Ejecutivo, respecto de la Resolución N° 46/2025, dictada por la Directora de la Agencia Reguladora de Compras Estatales con fecha 8 de julio de 2025 en ejercicio de atribuciones delegadas, por la cual se rescindió por incumplimiento el contrato relativo a la adjudicación de los ítems 1358 y 1359, preparado de alimentación parenteral, en el marco del Llamado N° 4/2017 “Suministro de Medicamentos, Grupo III”, convocado por la ex Unidad Centralizada de Adquisiciones, y se le impuso la sanción de advertencia (fs. 29 a 38). El acto le fue notificado el 10 de julio de 2025, interponiendo contra él los recursos de revocación y jerárquico el 28 de julio de 2025, cuya fundamentación presentó el 27 de agosto de 2025. El recurso de revocación fue desestimado por Resolución de la Agencia N° 72/2025 de 11 de noviembre de 2025, y el jerárquico por resolución del Prosecretario de la Presidencia de la República, en ejercicio de atribuciones delegadas, de 20 de enero de 2026, notificada ese mismo día. Acompañó documentación con su demanda y con escrito posterior, obrante de fs. 2 a 28 y de fs. 40 a 43. En el escrito de fs. 48 fijó la cuantía del asunto en $ 2.094.298, en cumplimiento de la intimación dispuesta por la Sede. 2) Del relato de la demanda surge que la a ccionante fue proveedora del sistema de salud estatal durante casi tres décadas, con adjudicaciones sucesivas de soluciones de alimentación parenteral para neonatología y pediatría desde el año 1996, sin que se le hubiera formulado observación ni imputado incumplimiento alguno. Relata que la Administración incurrió en demoras en la emisión de las órdenes de compra y en los pagos correspondientes, lo que generó una brecha entre la entrega de los productos y la disponibilidad de recursos para cubrir los costo s operativos, con adeudos que al 24 de julio de 2024 ascendían a cerca de $ 13.500.000 considerando los distintos centros de salud. Añade que en virtud de esa situación se vio obligada a cesar la producción de bolsas de nutrición parenteral a partir del mes de agosto de 2024, y que con fecha 14 de agosto de 2024 compareció ante la Agencia comunicando que había dejado de producir y abastecer los ítems 1358 y 1359. Invoca, asimismo, la nota suscrita por el Director del Hospital de la Mujer del Centro Hospital ario Pereira Rossell con fecha 14 de marzo de 2025, en la que se consigna que la empresa nunca dejó de cumplir los suministros comprometidos y que ese Hospital mantiene una deuda por preparaciones entregadas en años anteriores. 3) En su demanda, la accion ante sostiene que el acto debe anularse por ilegítimo (fs. 29 a 38). Alega que adolece de error o falsedad en los motivos, en tanto el incumplimiento que se le imputa no existió y la interrupción del suministro obedeció al previo incumplimiento de la Administración, cuya obligación principal consistía en pagar los suministros efectuados. Denuncia la violación del deber de motivación, con cita del art. 123 del Decreto N° 500/991, que veda las fórmulas generales de fundamentación y exige una relación directa y concreta de los hechos del caso, y de SAYAGUÉS LASO en cuanto a que la motivación permite el contralor jurisdiccional sobre la exactitud de los motivos. Invoca la excepción de contrato no cumplido, con cita de GAMARRA, DURÁN MARTÍNEZ, DELPIAZZO, RUOCCO y SAYAGUÉS LASO, sosteniendo que la falta de la Administración excusa el incumplimiento del contratante. Denuncia, por último, la violación de los principios de buena fe y lealtad y del deber de motivación previstos en el art. 2 literales k) y l) del Decreto N° 500/991, de los literales d), l), m), n) y q) del art. 4 del CCA y del art. 72 de la Constitución de la República. En el capítulo respectivo de su demanda, reiterado en el numeral III de su petitorio, solicitó la suspensión total de la ejecución del acto impugnado (fs. 37 vto.). 4) Conferido traslado por Decreto N° 427/2026, con intimación de remitir los antecedentes administrativos, compareció el Estado, Poder Ejecutivo, solicitando la desestimación de la demanda (fs. 229 a 236). Controvirtió que el incumplimiento de la accionante no hubiera existido y sostuvo que, pese al empleo de la expresión técnicamente, aquella lo reconoce de modo expreso, de donde deriva que no constituye hecho controvertido y queda fuera del objeto de la prueba conforme a los arts. 167 del CCA y 137 del CGP. Sostuvo que, aun de interpretarse lo contrario, la excepción de contrato no cumplido no resulta aplicable, en tanto no puede afirmarse que se cumplió con el contrato y a la vez invocar aquella excepción, que supone una caus a de justificación del incumplimiento. Afirmó que la accionante no aportó ni argumentó elemento alguno que permita concluir que el incumplimiento estatal fuera determinante del suyo, esto es, de qué modo afectó directamente la posibilidad de cumplir sus obligaciones correlativas. 5) Agregó la demandada que resulta contrario al principio de buena fe que la accionante, tras aceptar con fecha 16 de mayo de 2024 la ampliación del objeto de la licitación, dispuesta por Resolución del Consejo Ejecutivo de la Age ncia N° 58/024, comunicara el 14 de agosto de 2024 que había dejado de producir y abastecer los ítems adjudicados, invocando una situación económica crítica cuya responsabilidad atribuye al Estado. Señaló que el contrato tenía un plazo de dos años desde la adjudicación, prorrogable automáticamente por períodos de hasta seis meses, de modo que la accionante contó con múltiples ocasiones durante su ejecución para plantear su situación, y que el planteo se formuló recién cuando se le comunicó que se procedería a la rescisión y a la aplicación de una sanción. Sostuvo, en definitiva, que el acto se encuentra ajustado a derecho y debidamente motivado. Los antecedentes administrativos, comprensivos de los expedientes N° 2025 -2-1-0001541 y N° 2024 -2-1-0001219, fuero n aportados en soporte electrónico según constancia de fs. 238, y la documentación que ofreció como prueba fue presentada al contestar, obrante de fs. 53 a 228 según constancia de fs. 237. 6) Por Decreto N° 721/2026 se tuvo por contestada la demanda y se abrió el proceso a la etapa probatoria, y por Decreto N° 724/2026 se confirió a la demandada plazo para denunciar el domicilio real de su mandante. En su mérito compareció únicamente la parte demandada, dando cumplimiento a lo dispuesto y ofreciendo como p rueba documental los doce documentos que ya había presentado al contestar la demanda (fs. 243 a 244). La parte actora no compareció a ofrecer prueba. Por Decreto N° 942/2026 se confirió plazo para proponer contraprueba o prueba sobre prueba, sin que ningun a de las partes compareciera. Por Decreto N° 1077/2026 los autos pasaron a resolución respecto de la admisibilidad de los medios probatorios ofrecidos, conforme al art. 166 del CCA. 7) De tal forma, el expediente fue puesto al despacho con fecha 26 de agosto de 2026 a los efectos del dictado en tiempo y forma de la presente Sentencia Interlocutoria. CONSIDERANDO : 1) Previo a disponer acerca de la prueba, corresponde delimitar el objeto del proceso, atendiendo a que es a su respecto que habrá n de probarse los hechos. El proceso anulatorio que se sigue en estos autos se rige por el principio dispositivo (art. 3 lit. d y f del CCA), por lo que su objeto está delimitado por lo que las partes dispongan en sus escritos. En concreto, a aquellos extr emos que, siendo controvertibles, se encuentren efectivamente controvertidos. Por tanto, atendiendo a las alegaciones de las partes, el objeto del proceso se ha de establecer en determinar si la Resolución N° 46/2025, dictada por la Directora de la Agencia Reguladora de Compras Estatales con fecha 8 de julio de 2025 en ejercicio de atribuciones delegadas, por la cual se rescindió por incumplimiento el contrato relativo a la adjudicación de los ítems 1358 y 135 9, preparado de alimentación parenteral, en el marco del Llamado N° 4/2017 “Suministro de Medicamentos, Grupo III”, y se impuso a la accionante la sanción de advertencia, lo ha sido acorde a Derecho, o si en cambio debe ser anulada por ilegítima. No se in cluye en el objeto del proceso lo referido a la pretensión de suspensión de la ejecución del acto impugnado, deducida en el capítulo respectivo de la demanda y reiterada en el numeral III de su petitorio (fs. 37 vto.), en tanto habrá de sustanciarse por cu erda separada, con objeto y presupuestos propios (arts. 131 a 134 del CCA). A tales efectos se dispondrá en el Fallo la formación de la pieza correspondiente, a costo del solicitante. 2) A su vez, la actividad probatoria habrá de delimitarse en cuanto a la existencia y entidad de los adeudos que la accionante imputa a la Administración por los suministros efectuados, y la incidencia que aquellos habrían tenido en el cese de la producción y del suministro de los ítems adjudicados; así como el trámite del pr ocedimiento administrativo que culminó con el acto impugnado; todo tal como surge de los actos de proposición de las partes a fs. 29 a 38 y fs. 229 a 236, respectivamente. Cabe precisar que el cese de la producción y del suministro a partir del mes de agosto de 2024 no constituye hecho controvertido, en tanto la propia accionante lo afirma en su demanda y comunicó tal circunstancia a la Agencia con fecha 14 de agosto de 2024. Lo controvertido es si ese cese le resulta imputable o si, como sostiene, qued ó justificado por los adeudos que atribuye a la Administración, extremo este último que sí integra la actividad probatoria, según lo delimitado precedentemente. Queda fuera de ella, en cambio, la determinación de si la excepción de contrato no cumplido resulta invocable en el ámbito de la contratación administrativa y cuál es su alcance, por tratarse de una cuestión de derecho cuya resolución incumbe al tribunal (art. 137 del CGP). 3) En mérito a lo expuesto, corresponde en esta instancia pronunciarse acerca de la admisibilidad de los medios probatorios ofrecidos a los efectos de su diligenciamiento en sede jurisdiccional, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 167 del CCA. En tal sentido, se admiten y, en consecuencia, se agregan los antecedentes administrativos aportados por la parte demandada en soporte electrónico, según constancia de fs. 238. Su incorporación satisface el deber que el art. 161 lit. b) del CCA impone a la Administración, así como la intimación dispuesta por Decreto N° 427/2026, y comp rende los expedientes N° 2025 -2-1-0001541 y N° 2024 - 2-1-0001219. Nada obsta a su agregación, quedando el examen de su fuerza probatoria reservado para la sentencia definitiva, conforme a las reglas de la sana crítica (art. 140 del CGP). Se admite la prueb a documental ofrecida por la parte demandada y, en consecuencia, se agrega la obrante de fs. 53 a 228, según constancia de fs. 237. La integran los Pliegos de Condiciones Particulares, en sus cláusulas genéricas y específicas, correspondientes al Llamado N° 4/2017; las Resoluciones de la entonces Unidad Centralizada de Adquisiciones N° 34/019, N° 81/2019 y N° 187/2022 con sus anexos; las Resoluciones del Tribunal de Cuentas N° 1660/19, N° 2001/19 y N° 1676/2022; la Resolución del Consejo Ejecutivo de la Ag encia Reguladora de Compras Estatales N° 12/022; la Resolución de esa Agencia N° 58/024 con sus anexos; y los expedientes N° 2023 -2-1-0000418 y N° 2024 -2-1-0000848, referidos a la ampliación del referido Llamado, en soporte electrónico. Se trata de documen tación determinada, que fue presentada al contestar la demanda y reiterada como ofrecimiento en la oportunidad del art. 165 del CCA, sin que se advierta impedimento alguno a su agregación. Se tiene por agregada la prueba documental acompañada por la accio nante, obrante de fs. 2 a 28 y de fs. 40 a 43. La integran el testimonio notarial por exhibición del poder para pleitos, copia del acto impugnado y de su notificación electrónica, copia del escrito recursivo y de su fundamentación, copia de la Resolución de la Agencia N° 72/2025 y de la resolución de la Presidencia de la República con su respectiva notificación, los correos electrónicos dirigidos al Hospital de Clínicas en los que se reclaman adeudos pendientes, y las notas suscritas por el Director del Ho spital de la Mujer, estas últimas incorporadas mediante el escrito presentado el 8 de mayo de 2026. Si bien la parte actora no compareció en la etapa probatoria conferida por Decreto N° 721/2026, la documentación fue aportada al amparo del art. 153 del CC A y ya obra incorporada a estas actuaciones, correspondiendo tenerla expresamente por agregada. Su eventual gravitación no habrá de depender de cuál de las partes la haya traído al proceso, conforme al principio de adquisición procesal. Corresponde dejar constancia, asimismo, de que la intimación que la accionante solicitó en su demanda, para que la Agencia Reguladora de Compras Estatales remitiera copia fiel de los expedientes administrativos, quedó satisfecha. El Decreto N° 427/2026 la dispuso al conferi r traslado y la demandada remitió ambos expedientes en soporte electrónico, cuya agregación se dispone en el apartado inicial de este Considerando. No habiendo sido ofrecido otro medio probatorio, y siendo toda la prueba admitida documentación que ya obra incorporada a las actuaciones, no resta medio alguno por diligenciar. Una vez firme la presente habrán de volver los autos a despacho a fin de proveer sobre la prosecución de los trámites de estilo. Por los fundamentos que vienen de exponerse y la normativa citada, LA SRA. JUEZA LETRADA EN LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 4° TURNO. FALLA : 1) Fijar el objeto del proceso en determinar si la Resolución N° 46/2025, dictada por la Directora de la Agencia Reguladora de Compras Estatales con fecha 8 de julio de 2025 en ejercicio de atribuciones delegadas, por la cual se rescindió por incumplimiento el contrato relativo a la adjudicación de los ítems 1358 y 1359, preparado de alimentación parenteral, en el marco del Llamado N° 4/2017 “Suministro de Medicamentos, Grupo III”, y se impuso a la accionante la sanción de advertencia, lo ha sido acorde a Derecho, o si en cambio debe ser anulada por ilegítima, con la exclusión dispuesta en el Considerando 1. 2) Establecer el objeto de la prueba en la existencia y entidad de los adeudos que la accionante imputa a la Administración por los suministros efectuados, y la incidencia que aquellos habrían tenido en el cese de la producción y del suministro de los ítems adjudicados; así como el trámite del procedimiento administrativo que culminó con el acto impugnado; todo tal como surge de los actos de proposición de las partes a fs. 29 a 38 y fs. 229 a 236, respectivamente, con la precisión efectuada en el Considerando 2. 3) Agréguense los antecedentes administrativos ap ortados por la parte demandada en soporte electrónico, según constancia de fs. 238, y la prueba documental por ella ofrecida, obrante de fs. 53 a 228 según constancia de fs. 237; y téngase por agregada la prueba documental acompañada por la accionante, obrante de fs. 2 a 28 y de fs. 40 a 43, todo en los términos del Considerando 3. 4) Fórmese pieza separada, a costo del solicitante, con testimonio de las actuaciones pertinentes, a efectos de la sustanciación de la pretensión de suspensión de la ejecución del acto impugnado deducida por la accionante. 5) Firme que sea la presente, vuelvan los autos a despacho para la prosecución de los trámites de estilo. Dra. KARINÉ TOPALIAN KACHARIGIAN Jueza Letrada en lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno