Sentencia Interlocutoria N° 167/2026

Montevideo, 16 de setiembre de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA N.º 167/2026 VISTOS : Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “AA CONTRA ESTADO, MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Suspensión de ejecución” (Ficha: 429/2026), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno, en mérito a lo dispuesto por el art. 166 del CCA. RESULTANDO : 1) En estas actuaciones se sustancia la pretensión de suspensi ón parcial de la ejecución de los efectos de la resolución dictada por la Unidad de Defensa del Consumidor el 8 de abril de 2025, en el expediente administrativo 2023-5-1-0000938, por la cual se impuso a la AA una multa de 50 Unidades Reajustables y se calificó la infracción como falta grave, con su consiguiente registro en el sistema de antecedentes. Dicha decisión fue confirmada por la Resolución N.º 002329 del Ministerio de Economía y Finanzas, de fecha 29 de enero de 2026, dictada en el expediente administrativo 2025 -5-1-00111478 y notificada el 5 de marzo de 2026. La medida anticipativa fue promovida conjuntamente con la demanda de nulidad, la que se sustancia bajo la Ficha 391/2026, y tramita por cuerda separada en estos autos. 2) La accionante circunscribe su pretensión a la calificación de la infracción como falta grave y a su publicación en la nómina de empresas sancionadas, sin comprender en ella la multa, que fue abonada con anterioridad a la promoción de la demanda. Sostiene que la difusión de esa calificación compromete su reputación institucional frente a los socios actuales y potenciales, con incidencia en la captación de nuevos afiliados y en la utilización de sus servicios, y que el perjuicio que de allí se deriva ría supera al que la suspensión podría irrogar a la Administración, tanto más cuanto que la infracción fue relevada de oficio, sin denuncia de consumidores. Invoca, asimismo, la manifiesta ilegitimidad de lo resuelto, que hace descansar en la interpretación que la Administración efectuó del art. 6 lit. c) de la Ley N.º 17.250 y en la vulneración de los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la graduación de la sanción. 3) Conferido traslado por Decreto N.º 677/2026, compareció el Estado, Ministerio de Economía y Finanzas, propugnando el rechazo de la medida solicitada. En tal sentido, sostiene que no se configura ninguno de los presupuestos previstos en el art. 131 del CCA, en tanto la ejecución del acto no es susceptible de ocasionar a la acciona nte un daño grave e irreparable, mientras que la suspensión obstaría al ejercicio de los cometidos de tutela de los derechos de los consumidores que la Unidad tiene a su cargo. Niega, por lo demás, la existencia de ilegitimidad manifiesta, en la medida en que la sanción se fijó en un quantum cercano al mínimo legal y en ejercicio ponderado de la potestad sancionatoria. En dicha oportunidad acompañó los antecedentes administrativos (fs. 66 a 210). 4) Por Decreto N.º 797/2026 se tuvo por evacuado el traslado y se confirió a las partes el plazo previsto por el art. 138 del CCA para la proposición de prueba, con la prevención de que todo medio ofrecido con anterioridad que excediera lo dispuesto por los arts. 153 y 161 del CCA debía ser reiterado en esa etapa procesal. La parte demandada ofreció los antecedentes administrativos ya aportados y la comunicación publicitaria por la que fue sancionada la accionante, incorporada en soporte digital (fs. 222). La parte actora ratificó la prueba documental agregada con su escrito inicial y acompañó un certificado contable actualizado de las operaciones de préstamos y renovaciones correspondientes al período comprendido entre julio de 2025 y junio de 2026, así como un informe suscrito por el Responsable de Préstamos y Productos Financieros de su Dirección Comercial, de fecha 24 de julio de 2026 (fs. 224 a 229 y fs. 230). 5) Por Decreto N.º 898/2026 se confirió a las partes el plazo para la proposición de contraprueba o prueba sobre prueba. Dentro de dicho plazo se presentó l a parte demandada (fs. 235 y 236), oponiéndose a la incorporación del informe referido y solicitando su desglose, a la vez que cuestionó la eficacia probatoria del certificado contable. 6) En consecuencia, por Decreto N.º 998/2026 se dispuso el pasaje de los autos a resolución respecto de la admisibilidad de los medios probatorios ofrecidos, siendo puestos al despacho a los efectos del dictado en tiempo y forma de la presente Sentencia Interlocutoria, de conformidad con lo dispuesto por el art. 166 del CCA. CONSIDERANDO : 1) Si bien el CCA no prevé una resolución específica destinada a la determinación del objeto del proceso y de la prueba, al modo de lo dispuesto por el art. 341 numeral 6 del CGP, ello no obsta a la necesidad de delimitar, a l os efectos del dictado de una resolución útil, tanto el objeto principal del proceso como el objeto de la actividad probatoria a su respecto, en función de los medios de prueba ofrecidos. 2) Previo a disponer acerca de la prueba, corresponde delimitar el objeto del proceso, en tanto es respecto de éste que deberán acreditarse los hechos conducentes. En tal sentido, cabe tener presente que en autos se sustancia una medida anticipativa, en cuanto se pretende la suspensión de los efectos que despliega el acto administrativo impugnado. En este marco, el art. 131 del CCA dispone que la suspensión del acto administrativo procederá, en forma transitoria, total o parcial, siempre que: a) su ejecución fuere susceptible de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado; o b) el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegítimo. 3) Por tanto, el objeto del presente proceso se circunscribe a determinar si corresponde disponer la suspensión, transitoria y parcial, de la ejecución de las decisiones impugnadas, en cuanto califican la infracción como falt a grave y determinan su registro y publicación. A tales efectos, habrá de analizarse si esa ejecución es susceptible de irrogar daños graves a la accionante; si la suspensión es pasible de ocasionar perjuicios a la organización y funcionamiento de la Administración demandada y, en su caso, si aquéllos superan a éstos; así como si las decisiones impugnadas aparecen, inicialmente, como manifiestamente ilegítimas. Todo ello sin perjuicio de la decisión que hubiere de recaer en el proceso anulatorio principal, que se sustancia bajo la Ficha 391/2026, y de la valoración preliminar inherente a la naturaleza anticipativa de la pretensión aquí deducida. 4) A su vez, en función de lo expuesto, la actividad probatoria habrá de delimitarse en torno a los siguientes ext remos: (i) la aptitud de la ejecución de las decisiones impugnadas, en cuanto a la calificación de la infracción como falta grave y a su registro y publicación, para irrogar daños a la accionante; (ii) el alcance y la entidad de tales daños; (iii) los perjuicios que la suspensión podría ocasionar a la organización y funcionamiento de la Administración demandada; (iv) la comparación entre unos y otros; y (v) la apariencia inicial de ilegitimidad manifiesta de las decisiones impugnadas; todo tal como surge de los actos de proposición de las partes a fs. a 40 a 57 y fs. 211 a 217 vto., respectivamente. 5) En mérito a lo antes expuesto, corresponde en esta instancia pronunciarse acerca de la admisibilidad de los medios probatorios ofrecidos a los efectos de su diligenciamiento en sede jurisdiccional, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 167 del CCA. El juicio que compete formular en esta etapa es de aptitud liminar y no de suficiencia. El art. 166 inc. 2° del CCA, en concordanci a con el art. 144.1 del CGP, sólo habilita a desechar los medios manifiestamente inadmisibles, impertinentes, inconducentes o innecesarios, exigencia de evidencia que confina el rechazo a los supuestos en que la falta de aptitud se aprecia sin necesidad de un examen que anticipe el mérito de la pretensión. De allí que la doctrina postule un criterio restrictivo y sostenga que, mediando duda, corresponde admitir (KLETT, S.; La prueba en el Código de lo Contencioso Administrativo; FCU, 1ª edición, p. 223), te mperamento que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo recogió en la Sentencia N.º 158/2024. En tal sentido, se admiten y, en consecuencia, se agregan los antecedentes administrativos aportados por la parte demandada (fs. 66 a 210). Su incorporación responde asimismo al deber que impone el art. 161 lit. b) del CCA, y comprende el expediente electrónico 2023 -5-1-0000938, con el elemento físico que lo acompaña, en el que se tramitó el procedimiento sancionatorio, y el expediente electrónico 2025 -5-1-00111478, relativo a la sustanciación de los recursos administrativos. Se admite, igualmente, la comunicación publicitaria incorporada en soporte digital por la parte demandada. La grabación queda comprendida en el concepto de documento que consagra el art. 17 5.1 del CGP, aplicable por remisión del art. 167 del CCA, de modo que su agregación se dispone como prueba documental. Idéntico material fue aportado por la accionante junto con su escrito inicial, sin que ello imponga un pronunciamiento separado, pues la eventual valoración habrá de efectuarse con independencia de cuál de las partes lo incorporó al proceso, conforme al principio de adquisición procesal. Se admite y se tiene por agregada la prueba documental aportada por la accionante con su escrito inicial (fs. 3 a 39), expresamente ratificada en la etapa probatoria conferida por Decreto N.º 797/2026. Se admite el certificado contable de operaciones de préstamos y renovaciones correspondiente al período comprendido entre julio de 2025 y junio de 2026, agreg ado a fs. 224 a 229. La parte demandada le atribuye ausencia de eficacia probatoria por entender que no acredita pérdida patrimonial alguna, objeción que atañe al valor de convicción del documento y no a su admisibilidad, distinción que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha señalado en la Sentencia N.º 323/2017. El documento se vincula con los extremos (i) y (ii) del objeto de la prueba, y la gravitación que en definitiva pueda tener habrá de apreciarse con el conjunto del material incorporado, al resolverse la pretensión de suspensión (arts. 140 y 141 del CGP). Corresponde detenerse en el escrito presentado por la parte demandada a fs. 235 y 236, dentro del plazo conferido para la proposición de contraprueba o prueba sobre prueba. La contraprueba ha sido definida por la doctrina como aquella “dirigida a contrarrestar la del adversario” (COUTURE, E.; Vocabulario Jurídico, 3ª edición actualizada y ampliada, Julio César Faira Editor, 2004, p. 200), en tanto se procura “desvirtuar la prueba ofrecida po r la otra parte mediante la demostración de la existencia de hechos que la contradigan” (VIERA, L.; La prueba, en Curso de Derecho Procesal, Tomo II, Capítulo 22, Montevideo, 1974, p. 103), postura recogida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en reiteradas oportunidades (Sentencias N.º 508/2021, 491/2005, 61/2021 y 219/2017, entre otras). Supone, entonces, la proposición de nuevos hechos o elementos que desvirtúen la prueba ya ofrecida, sin que baste con cuestionar su idoneidad o su admisibilidad. Examinado el contenido del escrito, la Sede constata que la demandada no articula hechos ni elementos nuevos, sino que objeta la aptitud probatoria de dos de los documentos acompañados por la accionante y reclama el desglose de uno de ellos. No se trat a, entonces, de contraprueba propiamente dicha, sino de una oposición a la admisibilidad, cuya calificación jurídica no vincula a la Sede. Atento a que el régimen del CCA no prevé una etapa autónoma para formular oposición a la admisibilidad de la prueba, distinta de la resolución que corresponde dictar conforme al art. 166 del CCA, el momento procesal en que fue presentado el escrito no obsta a que su contenido sea considerado al resolverse ahora sobre la admisibilidad de los medios ofrecidos. Sentado lo a nterior, se admite el informe suscrito por el Responsable de Préstamos y Productos Financieros de la Dirección Comercial de la accionante, de fecha 24 de julio de 2026, y no se hace lugar al desglose solicitado. Las Sentencias N.º 664/2020 y N.º 676/2013 d el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, invocadas por la demandada, contienen pronunciamientos vertidos al momento de valorar la prueba producida, oportunidad en la cual el órgano jurisdiccional determinó la fuerza de convicción que cabía asignar a i nformes elaborados por la propia parte. Trasladar ese criterio a la calificación liminar supondría anticipar la valoración bajo la forma de una decisión de admisibilidad, confusión que la jurisprudencia citada en el párrafo anterior ha procurado precisamen te evitar. A ello se agrega que el documento constituye un documento privado emanado de la parte, comprendido en el art. 175.1 del CGP, y que su autoría gravita sobre la fuerza de convicción que pueda reconocérsele, no sobre su carácter documental. Su cont enido guarda relación con el primer extremo del objeto de la prueba, sin que esa relación deba ser necesariamente directa, pues el art. 141 del CGP, aplicable por remisión del art. 167 del CCA, presupone que la actividad probatoria recaiga sobre hechos que permitan inferir aquellos que integran el objeto de la prueba. En esas condiciones, la impertinencia carece del carácter manifiesto que la ley exige para el rechazo liminar. Milita en el mismo sentido una razón de coherencia. Si el origen de parte y la co nfección posterior a la apertura a prueba bastaran para excluir el documento, igual suerte debería correr el certificado contable, cuya incorporación la demandada no resistió. La reserva que corresponde formular es, en ambos casos, de idéntico orden: el al cance que estos documentos tengan para acreditar los daños invocados y su entidad será apreciado al resolverse la pretensión de suspensión, conforme a las reglas de los arts. 140 y 141 del CGP. Finalmente, no resta medio probatorio alguno por diligenciar, en tanto la totalidad de los admitidos consiste en prueba documental ya incorporada a estas actuaciones. Por los fundamentos que vienen de exponerse y la normativa citada, LA SRA. JUEZA LETRADA EN LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 4° TURNO. FALLA : 1. Fijar el objeto del proceso en determinar si corresponde disponer la suspensión, transitoria y parcial, de la ejecución de las decisiones impugnadas, en cuanto califican la infracción como falta grave y determinan su registro y publicación, analizando si es a ejecución es susceptible de irrogar daños graves a la accionante; si la suspensión es pasible de ocasionar perjuicios a la organización y funcionamiento de la Administración demandada y, en su caso, si aquéllos superan a éstos; así como si las decisiones impugnadas aparecen, inicialmente, como manifiestamente ilegítimas. Todo ello sin perjuicio de la decisión que hubiere de recaer en el proceso anulatorio principal, que se sustancia bajo la Ficha 391/2026. 2. Establecer el objeto de la prueba en la demost ración de: (i) la aptitud de la ejecución de las decisiones impugnadas, en cuanto a la calificación de la infracción como falta grave y a su registro y publicación, para irrogar daños a la accionante; (ii) el alcance y la entidad de tales daños; (iii) los perjuicios que la suspensión podría ocasionar a la organización y funcionamiento de la Administración demandada; (iv) la comparación entre unos y otros; y (v) la apariencia inicial de ilegitimidad manifiesta de las decisiones impugnadas. 3. En su mérito, a gréguense los antecedentes administrativos aportados por la parte demandada y la prueba documental admitida en los términos del Considerando 5. 4. No hacer lugar al desglose solicitado por la parte demandada a fs. 235 y 236, en los términos del Considerando 5. 5. Consentida o ejecutoriada la presente, vuelvan para proveer sobre la prosecución del trámite. Dra. KARINÉ TOPALIAN KACHARIGIAN Jueza Letrada en lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno