Sentencia Interlocutoria N° 176/2026

Montevideo, 25 de setiembre del 2026. SENTENCIA Nº 176/2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS : Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados " AA con Estado. Ministerio de Defensa Nacional. Suspensión de ejecución" (Ficha: 368/2026), pieza separada de la acción de nulidad que tramita por Ficha 345/2026, venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 4º Turno. RESULTANDO : 1. Conjuntamente con la demanda anulatoria presentada el 27 de mayo del 2026, que tramita por Ficha 345/2026, AA, quien figura en los antecedentes administrativos como AA, solicitó la suspensión de la ejecución de los actos administra tivos dictados por la Prefectura de Trouville, dependencia de la Prefectura Nacional Naval, por los cuales se le impusieron dos multas. La primera, de 20 UR, por infracción al art. 52 del Decreto Nº 100/991, relativo al despacho de embarcaciones, le fue notificada el 29 de julio del 2025; la segunda, de 1000 UR, por infracción al art. 83 del mismo Decreto, relativo al cambio de destino de embarcaciones, le fue notificada el 4 de agosto del 2025 (fs. 62 y 62 vto.). Relató que solicitó acceso a las actuacione s sin obtenerlo, que ante el inminente vencimiento del plazo interpuso los recursos de revocación y jerárquico el 12 de agosto del 2025, que la denegatoria ficta quedó configurada el 28 de febrero del 2026 y que recién el 13 de mayo del 2026, luego de ser citado en tres oportunidades, se le permitió acceder al expediente y se notificó a su letrado la resolución que desestimó el recurso de revocación (fs. 62 vto. a 63 vto.). 2. Fundó la ilegitimidad de los actos en diversos vicios. Sostuvo, en primer término, que no existe acto administrativo sancionatorio, pues los formularios de "notificación de multa" documentan una notificación y no la decisión de imponer la sanción, y que ninguna resolución de la autoridad dispuso las multas, en contravención del art. 27 del Decreto Nº 500/991 (fs. 63 vto. a 64). Adujo que los formularios fueron suscritos por la Alférez de Fragata BB y por el Alférez CC, funcionarios que carecen de potestad sancionatoria, la que a su juicio corresponde al Prefecto c onforme con el art. 4 del Decreto Nº 100/991 y con el art. 75 del Decreto Nº 386/989, sin que conste siquiera la anotación de una orden verbal en los términos del art. 29 del Decreto Nº 500/991 (fs. 64 vto., 65 y 70 vto. a 71). Señaló que los formularios carecen de los datos que exige el art. 5 del Decreto Nº 100/991, en tanto ninguno identifica la embarcación, el agregado como documento A no tiene fecha ni número y el agregado como documento B omite la fecha y la hora de la infracción, y que al acceder al expediente advirtió que la Administración había completado con posterioridad a la notificación el número del primero y la fecha de constatación del segundo, con caligrafía distinta, conducta que encuadró en el art. 236 del Código Penal (fs. 65 a 66 vto.). Invocó, además, la falta de motivación, con cita de PÉREZ BENECH y del art. 123 del Decreto Nº 500/991 (fs. 66 vto. a 67 vto.); la violación del debido procedimiento por la falta de vista previa, por la negativa a darle acceso a las actuaciones y por la om isión de diligenciar la prueba ofrecida en vía administrativa, con transcripción de la Sentencia Nº 192/2026 del Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno (fs. 67 vto. a 69); la falta de firma de la resolución del 13 de mayo del 2026 (fs. 69 vto.); el abuso de poder y la violación del principio de gradualidad, por habérsele impuesto la multa máxima sin reiteración ni pluralidad de faltas (fs. 69 vto. a 70 vto.); y la no configuración de las conductas, en tanto el expediente no prueba la infracción al art. 52 y la del art. 83 exige que la embarcación sea "sorprendida" en la actividad no autorizada, extremo que nunca se constató, siendo la única prueba una captura parcial de una conversación de WhatsApp que tachó de alterada (fs. 70 vto. a 72). 3. En cuanto a la suspensión, afirmó que los actos son manifiestamente ilegítimos por no haber sido dictados por la autoridad facultada, sin perjuicio de los restantes vicios denunciados, y que el valor de las multas, que estimó próximo a los cincuenta mil dólares estadounidenses, le causa un grave perjuicio, " siendo este perjuicio mucho mayor del que pudiera llegar a sufrir la Administración si se suspende la aplicación del acto ". Explicitó que, de no disponerse la medida, la Administración podría iniciar la ejecución de las multas trabando embargo sobre su persona y sus bienes, mientras que, de suspenderse, " el único posible perjuicio para la Administración sería la dilación en hacer efectivo el cobro de las multas " (fs. 72 vto.). Acompañó los formularios de notificación de ambas multas y el testimonio del expediente administrativo, como documentos A, B y C, y solicitó en el petitorio la suspensión de los actos atacados (fs. 73). 4. Por Decreto Nº 509/2026, del 2 de junio del 2026, se confirió traslado de la solicitud al Ministerio de Defensa Nacional por el plazo de seis días, conforme con los arts. 132 y 138 inc. 1 del CCA, con la carga de remitir los antecedentes administrativos completos. La demandada lo evacuó a fs. 82 y 83, bregando por el rechazo de l a medida. Sostuvo que la suspensión de la ejecución es un instituto de amparo excepcional; que, si bien la imposición de una multa pecuniaria acarrea un daño " in re ipsa ", de ello no se sigue que ese daño sea grave, y que los daños estrictamente patrimonia les admiten por principio una reparación posterior, con cita de la Sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo Nº 8/2022; que el actor se limitó a invocar el monto de las multas, sin aportar prueba que permitiera acreditar y cuantificar el perj uicio, lo que impide aplicar la llamada teoría del balance, con transcripción de la Sentencia Nº 694/2018; y que las irregularidades alegadas no se vislumbran en forma palmaria u ostensible en esta etapa incidental, sino que exigen un estudio pormenorizado , propio de la sentencia definitiva, con invocación de la Sentencia Nº 416/2021 (fs. 82 vto.). Agregó los antecedentes administrativos en soporte digital, según da cuenta la nota de fs. 85. 5. Por Decreto Nº 609/2026, del 11 de junio del 2026, se tuvo por evacuado el traslado y se confirió a las partes el plazo común de cinco días para proponer prueba, en los términos del art. 138 inc. 2 del CCA (fs. 89). Ninguna de ellas formuló ofrecimiento, extremo que relevó el Decreto Nº 751/2026, del 26 de junio del 2026, el que fijó el objeto del incidente, a los únicos efectos de la resolución sobre los medios de prueba, en determinar si corresponde o no disponer la suspensión de la ejecución de los actos administrativos dictados por la Prefectura Nacional Naval de T rouville por los cuales se impusieron al actor las dos multas referidas, y tuvo por admitida la documental acompañada por la actora, agregada de fs. 3 a 61, y los antecedentes administrativos aportados en soporte electrónico. 6. No existiendo prueba por di ligenciar, por Decreto Nº 872/2026, del 23 de julio del 2026, se confirió a las partes el plazo de cinco días para alegar de bien probado (art. 138 inc. 3 del CCA, fs. 102). La demandada alegó a fs. 104 y 105. Reiteró que el actor no acreditó ninguno de lo s extremos del art. 131 del CCA; transcribió, respecto de la ilegitimidad manifiesta, el criterio del Tribunal de lo Contencioso Administrativo que recoge la opinión de CAJARVILLE (Sentencia Nº 486/2020); y afirmó que la Administración no podría ejecutar l as multas en cualquier momento, pues el art. 91 del Código Tributario sólo confiere acción ejecutiva respecto de las resoluciones firmes, calidad que no revisten los actos impugnados (fs. 104 vto. y 105). La parte actora alegó a fs. 107 y siguientes. Sostu vo que de los antecedentes administrativos surge sin hesitación la ilegitimidad manifiesta de los actos, porque no existe acto que disponga las multas sino únicamente las boletas de notificación, las que, según manifestó la propia demandada al contestar la demanda en el proceso principal, constituyen el punto de inicio del procedimiento sancionatorio; que tampoco se confirió vista previa ni acceso al expediente; y que las boletas fueron materialmente adulteradas. Precisó que cuando se pretende aplicar una sanción cuyo acto es inexistente los perjuicios resultan palmarios, y que de los antecedentes surge la pretensión de ejecución inmediata de los actos, lo que evidencia un peligro cierto de daño, desproporcionado respecto del que la Administración sufriría al esperar la conclusión del proceso de nulidad (fs. 107 a 108 vto.). 7. Por Decreto Nº 945/2026, del 31 de julio del 2026, se tuvieron por presentados los alegatos y se dispuso que, firme dicha providencia, los autos pasaran para resolución (fs. 110). Los autos fueron puestos al despacho el 12 de agosto del 2026 , dictándose en tiempo y forma la presente sentencia. CONSIDERANDO : 1. Esta Sede, considerando las alegaciones de las partes, las resultancias del cúmulo probatorio y la normativa apli cable, habrá de desestimar la solicitud de suspensión de la ejecución de los actos impugnados, por no configurarse en la especie ninguna de las dos hipótesis que habilitan su adopción conforme con el art. 131 del CCA. Corresponde precisar, c on carácter previo, la convención que habrá de seguirse en las citas. Las referencias a fojas que se efectúen sin otra indicación corresponden a esta pieza. Las que refieran a los antecedentes administrativos, esto es, al Expediente Administrativo Nº 03/25 de la Prefectura de Trouville relativo a la embarcación " DD", agregado en soporte digital, se identifican con la sigla "AA 03/25" y se formulan por la foliatura manuscrita que lucen sus copias, en la versión enmendada que consigna la constancia estampada a fs. 72, AA 03/25. 2. La naturaleza de la medida y su régimen normativo. El art. 131 del CCA dispone que, " A pedido de parte, se podrá disponer la suspensión transitoria, total o parcial, de la ejecución de cualquier acto administrativo, siempre que: a) la ejecución del acto fuere susceptible de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado; o b) resultare que el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegítimo ". La petición se sustancia por la vía del incidente fuera de audiencia (arts. 132 y 138), se rige " en lo pertinente, por lo establecido para las medidas cautelares" y no requiere, en ningún caso, la c onstitución de contracautela (art. 134). Decretada la suspensión, " la Administración quedará absolutamente inhibida de ejecutarlo o aplicarlo como supuesto para el dictado de otros actos administrativos hasta la finalización del proceso anulatorio" (art. 133). Las dos hipótesis del art. 131 son alternativas, como lo indica la conjunción disyuntiva que las enlaza, de modo que basta la configuración de cualquiera de ellas para que la medida proceda. Pero cada una tiene sus propios presupuestos, que no se conf unden ni se suplen entre sí. La del literal a) atiende a la gravedad del daño que la ejecución del acto puede irrogar al accionante, confrontada con la que la suspensión puede causar a la Administración, y se la conoce como teoría del balance. La del liter al b) atiende a la evidencia de la ilegitimidad del acto, con independencia del daño. En cuanto a su naturaleza, la suspensión de los efectos del acto no es, en rigor, una medida cautelar, sino una medida anticipativa, en tanto no se dirige a asegurar la e jecución de la sentencia que se dicte en el proceso principal, sino a adelantar en forma provisional el resultado que podría obtenerse con una sentencia anulatoria. La doctrina conceptualiza estas medidas como " aquellas que se disponen a través de una reso lución del tribunal y cuya finalidad específica es evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, a cuyo efecto se utiliza una única técnica: el acogimiento anticipad o y provisional de una pretensión, mediante una resolución que luego podrá ser confirmada o revocada por la sentencia definitiva" (VALENTÍN, G., "El sistema de justicia administrativa", FCU, Montevideo, 2025, p. 380). En igual sentido se pronunció ABAL OLI Ú, quien identificó como sus presupuestos " la probabilidad de que se dicte en el futuro una sentencia acogiendo la pretensión y la existencia de un daño particularmente grave que se causa a la parte por la demora en satisfacer la pretensión" (ABAL OLIÚ, A., "Medidas provisionales y cautelares en el proceso de anulación de actos administrativos", en VÁZQUEZ, C. (Coord.), "Estudios jurídicos en homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville Peluffo", FCU, Montevideo, 2011, ps. 665 y 666; ambas citas recogidas en la Sentencia Nº 365/2025 del Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno). De esa naturaleza derivan dos consecuencias que orientan el examen. La primera es que la medida excepciona uno de los caracteres del acto administrativo, su ejecutivida d, en virtud de la cual el acto " produce de inmediato sus efectos. El acto una vez perfeccionado puede y debe ser ejecutado y cumplido, salvo que se haya dispuesto la suspensión de sus efectos" (RUOCCO, G. y DELPIAZZO, C., "Tratado jurisprudencial y doctrinario. Actos y contratos de la Administración", t. I, La Ley, Montevideo, 2013, p. 18, citados en la Sentencia Nº 25/2026 del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno). De allí que pese sobre quien la solicita la carga de alegar y acreditar la configuración de la hipótesis que invoca. Como lo recuerda el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con GUTIÉRREZ, " el actor debe alegar, acreditar y probar fehacientemente la existencia de elementos que permitan al TCA determinar que la ejecución del acto administrativo puede acarrearle un daño grave " (GUTIÉRREZ, A., "Jurisprudencia del TCA sobre la suspensión de la ejecución del acto administrativo", en DELPIAZZO, C. (Coord.), "Transformaciones actuales del Derecho Administrativo", FCU, Montevideo, 2010, p. 391, citado en la Sentencia del TCA Nº 310/2025). La segunda es que el examen que corresponde en esta instancia es liminar y sumario, pero cuidadoso, y debe detenerse allí donde la respuesta exija el análisis propio de la sentencia definitiva, a riesgo de incurrir en prejuzgamiento sobre el objeto del proceso principal. 3. Los requisitos que no rigen en la especie. Por la remisión del art. 134, podría sostenerse que la suspensión requiere, además, la concurrencia de los cuatro presupuestos que el art. 126 exige para las medidas cautelares, esto es, que la medida sea necesaria para la protección de un derecho o de un interés legítimo, que exista peligro de lesión o frustración por la demora del proceso, que se constituya contracautela y, cuando se la peticiona como medida preliminar, que se hayan interpuesto los recursos correspondientes o que se esté en plazo para accionar. La Sede entiende que no es así. La remisión se formula " en lo pertinente", y la pertinencia de cada presupuesto debe apreciars e a la luz de la naturaleza anticipativa de la suspensión. Los literales a) y b) del art. 126 quedan absorbidos por las hipótesis específicas del art. 131, que regulan con precisión los extremos que habilitan esta medida, y el literal a) de esta última dis posición contiene ya el examen del daño que la demora puede causar, en términos más exigentes que los del art. 126. El literal c) resulta expresamente excluido por el inciso segundo del art. 134, que dispensa en todo caso la contracautela. Y el literal d) sólo rige cuando la suspensión se solicita como medida preliminar, lo que no ocurre en autos, en que fue peticionada conjuntamente con la demanda. En este sentido se ha pronunciado el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en criterio qu e se comparte, al entender que, por la remisión " en lo pertinente" y por la naturaleza provisional de la medida, los literales a), b) y c) del art. 126 no le son aplicables, en tanto " podría suponer una restricción adicional para acceder a un mecanismo que le permite a la parte proteger sus derechos, cuando el ordenamiento no lo contempla " (Sentencias Nº 25/2026 y 57/2026). Aun si se atendiera al literal d), el recaudo se encontraría cumplido, en tanto el actor interpuso los recursos de revocación y jerárquico el 12 de agosto del 2025 (fs. 27 a 37 vto., AA 03/25) y promovió la acción de nulidad en la que se inserta este incidente. De tal forma, el examen habrá de centrarse en las dos hipótesis del art. 131, que se analizarán por separado y respecto de cada una de las multas. Se comenzará por la del literal b), en la que el actor centró su alegato. 4. Los hechos relevantes para la decisión. No habiéndose ofrecido ni diligenciado prueba distinta de la documental acompañada por la actora y de los antecedentes administrativos, los hechos se establecen a partir de los actos de proposición y de esas piezas, que se pasan a relevar en lo que interesa a la decisión del incidente. 4.1. El 28 de enero del 2025 el Jefe de la División II Marina Mercante de la Prefectura de Trouville, Alférez de Fragata CC, intimó al actor, en calidad de patrón y apoderado del velero " DD", de bandera polaca, haciéndole saber que " En caso de constatar un nuevo incumplimiento se aplicará lo establecido en el Decreto 10 0/991 en su Artículo 83 ", cuyo texto transcribió junto con la indicación de la multa de 1000 UR prevista para el "CAMBIO DE DESTINO DE EMBARCACIONES " (fs. 2, AA 03/25). Ese mismo día el actor prestó declaración ante el mismo funcionario. Preguntado por la actividad que realiza como patrón del velero, respondió "Hacemos paseos con gente"; indicó que las tarifas rondaban los quinientos pesos por persona, por paseos de dos o cuatro horas; y, preguntado si conocía que esa actividad no puede llevarse a cabo en u na embarcación de tipo deportivo, contestó "Si, CONOZCO" (fs. 3, AA 03/25). 4.2. El 2 de junio del 2025 el Director Registral y de Marina Mercante comunicó al Prefecto de Trouville que se había recibido por WhatsApp la información de que la embarcación " podría encontrarse realizando paseos con costo por la costa de Montevideo ", y adjuntó la captura de pantalla de la conversación, en la que se ofrece " un paseo exclusivo por la costa de Montevideo en nuestro velero" con tarifas de mil cien pesos por persona e n modalidad compartida y siete mil setecientos pesos en modalidad privada (fs. 18 a 20, AA 03/25). 4.3. El 29 de julio del 2025 personal de la Prefectura de Trouville aguardó el atraque del velero, que había salido sin despacho, en proximidades del Faro de Punta Carretas. Según la nota elevada al día siguiente por la Alférez de Fragata BB, las nueve personas que desembarcaban le manifestaron "que habían alquilado la embarcación para realizar un paseo costero, el cual encontraron mediante una págin a web ", aunque no aceptaron declarar, y el patrón le manifestó que no había realizado correctamente el despacho y que el paseo fue con un grupo de amigas. La funcionaria consignó que, al informar la situación al Prefecto de Trouville, éste " me ordenó que l o notificara por el Decreto 100/991, Ley 16.668, articulo Nro. 52 ", relativo al despacho de embarcaciones, " y que lo citara para que se presente en la Prefectura de Trouville en el día de la fecha " (fs. 23, AA 03/25). Ese día se entregó al actor el formula rio de "notificación de multa" por infracción al art. 52, con indicación de la hora y la fecha de la constatación y del importe de 20 UR, en el que se consigna que " Con la recepción de este formulario, se da por notificado de la infracción mencionada precedentemente teniendo un plazo de 10 días para argumentar su defensa y presentar los descargos correspondientes, de acuerdo al Decreto 500/991" (fs. 3; fs. 39, AA 03/25). 4.4. El 4 de agosto del 2025 el actor presentó un descargo respecto de esa multa, en el que expresó " deseo presentar mis disculpas formales por la infracción cometida, la cual fue sin intención y producto de un descuido", y solicitó que se reconsiderara la sanción invocando que trabaja como jornalero y tiene familia a cargo (fs. 25, AA 03/25 ). Ese mismo día se le entregó un segundo formulario de " notificación de multa ", Nº 17/25, por infracción al art. 83 del Decreto Nº 100/991, " Cambio de Destino de Embarcaciones", por 1000 UR, con idéntica leyenda sobre el plazo para presentar descargos (fs. 4; fs. 40, AA 03/25). 4.5. El 7 de agosto del 2025 el actor designó abogado defensor y solicitó la exhibición de la totalidad de las actuaciones, copia certificada de ellas y la interrupción de los plazos (fs. 26 y 26 vto., AA 03/25). El 12 de agosto del 2025 presentó un extenso escrito, encabezado con la leyenda "INTERPONE RECURSO DE REVOCACION (YA QUE LAS MULTAS SE HAN APLICADO Y NOTIFICADO) CON JERARQUICO EN SUBSIDIO ", en el que formuló descargos respecto de ambas multas, relató que el funcionario actuante le había informado que " el expediente se formará una vez que sean presentados los descargos " (fs. 33 vto., AA 03/25), expuso que la autoridad le había dado a entender que la multa del art. 83 obedecía a "sacar a pasear en forma esporádica personas o d ar clases de vela en el velero a cambio de una remuneración en dinero " (fs. 35, AA 03/25) y, "considerando que ambas multas constituyen dos actos administrativos definitivos", interpuso contra ellas los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 27 a 37 vto., AA 03/25). 4.6. En mayo del 2026 la Prefectura de Trouville intentó notificar personalmente al actor. Según el informe del Jefe de la División II Marina Mercante del 8 de mayo del 2026, el velero había zarpado el 5 de mayo del 2026 con destin o a San Isidro, República Argentina, y el actor manifestó que no se encontraba en territorio nacional, por motivos laborales, y que no tenía previsto regresar (fs. 57 a 59 vto., AA 03/25). Luce agregada una "notificación personal" fechada el 4 de mayo del 2026, que alude a una resolución del Prefecto de Trouville que aplicó la multa de 1000 UR y no hizo lugar al recurso de revocación, la que no aparece suscrita por el actor (fs. 62 y 62 vto., AA 03/25). El 11 y el 12 de mayo del 2026 el actor, asistido por su nuevo letrado, solicitó nuevamente el acceso íntegro al expediente y copia autenticada de las actuaciones (fs. 42 a 44, AA 03/25). 4.7. El 13 de mayo del 2026 se dictó una resolución encabezada " EL PREFECTO DE TROUVILLE RESUELVE ", referida exclusivament e a la infracción al art. 83 del Decreto Nº 100/991. En sus Resultandos relevó la intimación del 28 de enero del 2025, el informe de la Dirección Registral y de Marina Mercante, el poder especial en cuya virtud el actor asumió la responsabilidad por las multas vinculadas a la embarcación y los descargos presentados; y en sus Considerandos fundó la competencia de la Prefectura, la tipicidad de la conducta y la proporcionalidad de la sanción, y rechazó el agravio relativo a la inexistencia de acto administrat ivo (fs. 45 a 49 vto., AA 03/25). En su parte dispositiva resolvió, entre otros extremos, " No hacer lugar a los descargos formulados ", " Tener por configurada la infracción administrativa consistente en cambio de destino de embarcación sin autorización", "Mantener y ratificar en todos sus términos la multa de 1.000 U.R. ", no hacer lugar al recurso de revocación y franquear el jerárquico, y declaró que la resolución posee " carácter confirmatorio, ratificatorio y complementario del acto administrativo sanciona torio originalmente dictado, no importando sustitución integral ni reedición autónoma del acto recurrido " (fs. 50 y 50 vto., AA 03/25). La copia agregada concluye con el numeral 11º de la parte dispositiva sin que luzca firma a su pie, y fue notificada al letrado del actor el 13 de mayo del 2026 (fs. 51 a 52, AA 03/25). 4.8. El mismo 13 de mayo del 2026 el Prefecto de Trouville suscribió un informe jurídico y una nota de elevación al Jefe de la Circunscripción del Río de la Plata, en los que, invocando la s alida de la embarcación de la jurisdicción nacional y la ausencia del actor del país, propuso promover la medida cautelar de embargo genérico de sus derechos y acciones para asegurar el eventual cobro de la multa (fs. 65 a 68 vto. y 69 a 72, AA 03/25). 4.9. En autos obran tres versiones de cada uno de los formularios de notificación. Las copias entregadas al actor, agregadas como documentos A y B, muestran en blanco el número del formulario por infracción al art. 52 y la fecha y la hora de constatación del formulario por infracción al art. 83 (fs. 3 y 4). Las copias de esos mismos formularios que integran el testimonio del expediente obtenido por el actor el 13 de mayo del 2026, certificadas por un funcionario de la Prefectura, muestran completados, respectivamente, el número "16/25" y una fecha del mes de julio en el lugar del día de constatación, de trazo distinto al del resto del formulario (fs. 10 y 11). Y las copias que integran los antecedentes administrativos agregados por la demandada muestran, al igu al que las del actor, esos datos en blanco (fs. 39 y 40, AA 03/25). La demandada no formuló manifestación alguna sobre esta discrepancia. 5. La hipótesis del literal b) del art. 131. La ilegitimidad manifiesta. 5.1. El estándar aplicable. La norma exige qu e el acto impugnado "aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegítimo ". Ambos adverbios delimitan el examen. El primero indica que la ilegitimidad ha de surgir del análisis liminar que corresponde a esta etapa, con los elementos incorporados al incid ente. El segundo indica que no basta con que la ilegitimidad sea posible, ni aun probable, sino que debe ser evidente. En palabras de DELPIAZZO, la ilegitimidad es manifiesta " cuando resulta clara, evidente, inequívoca, grosera ", y, como lo precisa DURÁN MARTÍNEZ, "Naturalmente que esa ilegitimidad debe ser manifiesta no a los ojos de un hombre común sino a los ojos de un juzgador, es decir, de una persona que tenga la formación que debe tener un Ministro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo " (DELPIAZZO, C., "Desafíos actuales del control", FCU, Montevideo, 2007, p. 68, y DURÁN MARTÍNEZ, A., "Contencioso Administrativo", FCU, Montevideo, 2023, p. 392, citados en las Sentencias Nº 25/2026, 57/2026 y 68/2026 del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno). En la misma línea, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha hecho suya la posición de CAJARVILLE, quien, citando a GELSI BIDART, sostiene que lo manifiesto " alude a lo indudable, a lo que claramente se nota, a lo que todos pueden advertir, un resultado de conocimiento al que se llega espontáneamente, sin requerir largos o específicos razonamientos, que aparece sin tropiezos, sin alternativas, para todo el que conoce el orden jurídico ", y que debe surgir del expediente como " flagrantemente verificable", "nítida, categórica, por encima de toda duda razonable y al margen de toda controversia " (Sentencia Nº 486/2020, según la transcripción de la demandada a fs. 104 vto.). De ello se sigue que la seriedad de un agravio no equivale a su evidencia. Un vicio puede ser real y aun determinar la nulidad del acto en la sentencia definitiva sin ser manifiesto, cuando su constatación exige interpretar normas cuyo alcance no es unívoco, valorar prueba que admite lecturas diversas o ponderar la trascendencia de la irregularidad sobre la defensa del administrado, principio que el art. 4 lit. h) del CCA erige en rector de la actuación administrativa. En esos casos, el pronunciamiento anticipado importaría decidir el mérito del proceso principal por un a vía que no está concebida para ello. Con arreglo a ese estándar se examinarán los vicios invocados. 5.2. La alegada inexistencia del acto sancionatorio y la incompetencia de los funcionarios actuantes. Es el agravio en el que el actor funda principalmente la manifiesta ilegitimidad, y corresponde reconocer que tiene apoyo en los antecedentes. No luce en ellos una resolución del Prefecto de Trouville, anterior al 13 de mayo del 2026, que haya dispuesto la imposición de las multas. Los únicos instrumentos q ue las documentan hasta esa fecha son los formularios de notificación suscritos por los oficiales actuantes, que, según su propio texto, otorgan al notificado un plazo para " argumentar su defensa y presentar los descargos correspondientes". Tampoco luce la resolución a la que alude la notificación personal fechada el 4 de mayo del 2026 (numerales 4.3, 4.4 y 4.6). Sin embargo, la conclusión que el actor extrae de esa constatación no se impone con la evidencia que exige la norma, por varias razones concurrentes. En primer término, la calificación jurídica de los formularios no es unívoca, y el propio actor le dio en vía administrativa un alcance opuesto al que ahora sostiene. Al recurrir, afirmó que los interponía " YA QUE LAS MULTAS SE HAN APLICADO Y NOTIFICAD O" y " considerando que ambas multas constituyen dos actos administrativos definitivos " (fs. 27 y 37, AA 03/25). La tesis de la inexistencia convive, además, con la pretensión anulatoria que el actor deduce en el proceso principal, que presupone la existenc ia del acto cuya nulidad se reclama. Determinar si esos formularios expresan la voluntad sancionatoria de la Administración o sólo documentan la apertura de un procedimiento es una cuestión de interpretación del acto y del procedimiento que no admite respu esta inmediata. En segundo término, respecto de la multa de 1000 UR existe una resolución dictada por el Prefecto de Trouville, motivada, que tiene por configurada la infracción y mantiene y ratifica la multa (numeral 4.7). Que esa resolución se autocalifique como confirmatoria de un acto originario que no aparece agregado plantea una cuestión relevante sobre su eficacia como acto sancionatorio, sobre la posibilidad de que haya suplido o convalidado la decisión originaria y sobre su incidencia en la validez de lo actuado. Pero esa cuestión es precisamente la que debe resolverse en la sentencia definitiva, con el examen integral del procedimiento, y no puede zanjarse en esta instancia sin prejuzgar. En tercer término, la incompetencia que el actor atribuye a los oficiales actuantes tampoco es evidente. El art. 4 del Decreto Nº 100/991, según la transcripción de la propia demanda, dispone que " Las multas serán aplicadas por las dependencias de la Prefectura Nacional Naval en cuyo ámbito se produzca la infracció n, delegándose en ellas las atribuciones necesarias" (fs. 64 vto.), sin individualizar al Prefecto, y el art. 75 del Decreto Nº 386/989, que la demanda invoca a continuación, refiere a la facultad de los Prefectos y Subprefectos para " apercibir" a los propietarios o patrones de embarcaciones deportivas, no a la de multar. Establecer qué órgano de la dependencia ejerce la atribución delegada requiere el examen de normas de organización que no han sido aportadas al incidente. Y, respecto de la multa de 20 UR, la nota de la Alférez de Fragata BB deja constancia escrita de que actuó por orden del Prefecto de Trouville (numeral 4.3), constancia cuya suficiencia a la luz del art. 29 del Decreto Nº 500/991, en la versión que la demanda transcribe a fs. 71, es nuevamente materia de valoración. Resta señalar, en cuanto a lo que el actor atribuye en su alegato a la contestación de la demanda en el proceso principal, que esa pieza no fue incorporada a este incidente, cuya prueba quedó delimitada por el Decreto Nº 75 1/2026. Por lo demás, aun admitiendo que la demandada haya calificado los formularios como actos de iniciación del procedimiento sancionatorio, ello no alteraría la conclusión, pues desplazaría la discusión hacia la eficacia de la resolución del 13 de mayo del 2026 como acto sancionatorio, cuestión que, según se vio, excede el análisis liminar. El agravio será examinado con la profundidad que merece en la sentencia definitiva, pero no exhibe la evidencia que el literal b) requiere. 5.3. Los datos que omiten los formularios y la discrepancia entre sus copias. El actor sostiene que los formularios carecen de los datos que exige el art. 5 del Decreto Nº 100/991 y que la Administración los completó con posterioridad a la notificación. La Sede no habrá de minimiz ar la constatación relevada en el numeral 4.9. En autos obran dos copias certificadas por la propia Administración de un mismo formulario que no coinciden entre sí, y la agregada en juicio, que es la más reciente, no contiene los datos que sí aparecen en l a entregada al actor el 13 de mayo del 2026. La demandada, que tuvo oportunidad de explicar la divergencia al evacuar el traslado y al alegar, guardó silencio. Es igualmente cierto que el formulario efectivamente notificado al actor por la infracción al art. 83 no indica el día ni la hora de la constatación. No obstante, tampoco aquí la ilegitimidad aparece como manifiesta. La fecha agregada a mano en una de las copias no es el fundamento de la resolución del 13 de mayo del 2026, que se apoya en otros eleme ntos, esto es, en la declaración del actor del 28 de enero del 2025, en la intimación de esa fecha, en la comunicación de la Dirección Registral y de Marina Mercante y en los propios descargos del actor (numerales 4.1, 4.2 y 4.7). Por otra parte, establece r quién completó los datos, en qué momento y con qué alcance exige prueba que no se ofreció en el incidente, y determinar si la omisión de los datos del art. 5 del Decreto Nº 100/991 vicia la sanción o sólo su notificación, y si generó indefensión, obliga a ponderar la trascendencia de la irregularidad. En ese juicio no podrá prescindirse de que el propio actor exteriorizó en su escrito del 12 de agosto del 2025 su comprensión de la conducta que se le imputaba (numeral 4.5), lo que, sin cerrar la discusión, impide tener por evidente la indefensión. En cuanto a la calificación penal que el actor propone, su examen es ajeno tanto a este incidente como a la competencia de esta Sede. 5.4. La falta de vista previa y de acceso al expediente. El actor afirma que no se le confirió vista previa, que se le negó el acceso a las actuaciones hasta el 13 de mayo del 2026 y que no se diligenció la prueba que ofreció en vía administrativa. La Sede comparte, en su enunciado, el alcance que la doctrina y la jurisprudencia citadas en la demanda asignan al derecho de defensa en el procedimiento administrativo, que no se agota en la posibilidad de ser oído y comprende el conocimiento de las actuaciones y la producción de la prueba pertinente. Pero los antecedentes muestran un cuad ro que no permite afirmar, sin más, su vulneración. Los formularios otorgaron un plazo de diez días para presentar descargos; el actor presentó uno el 4 de agosto del 2025 y otro extenso el 12 de agosto del 2025, con patrocinio letrado; y la resolución del 13 de mayo del 2026 los consideró y desestimó (numerales 4.4, 4.5 y 4.7). Frente a ello, es cierto que el actor pidió acceso a las actuaciones el 7 de agosto del 2025 y que, según su propio relato recogido en el escrito del 12 de agosto, el funcionario ac tuante le informó que el expediente se formaría una vez presentados los descargos. Si esa circunstancia privó al actor de la posibilidad efectiva de defenderse, o si su defensa se ejerció en forma suficiente pese a ella, es un juicio que depende de la valo ración conjunta del procedimiento y del principio de trascendencia, y que por ello corresponde a la sentencia definitiva. 5.5. La motivación, la firma de la resolución del 13 de mayo del 2026 y los restantes agravios. Iguales consideraciones caben respecto de los demás vicios invocados. En cuanto a la motivación, la resolución del 13 de mayo del 2026 contiene una exposición de los hechos y de los fundamentos normativos de la sanción (numeral 4.7), y la cuestión de si esa motivación posterior satisface la exigencia respecto de la decisión originaria depende, una vez más, del alcance que se asigne a esa resolución. En cuanto a la firma, la Sede constata que la copia agregada de la resolución no la exhibe. Sin embargo, los antecedentes se aportaron en copia digital, y en esta instancia no es posible establecer si el original carece de ella, extremo que, de confirmarse, será examinado con sus consecuencias en la sentencia definitiva. En cuanto al abuso de poder, a la gradual idad de la sanción y a la configuración de las conductas, su análisis supone interpretar el art. 83 del Decreto Nº 100/991, en particular el alcance de la exigencia de que la embarcación sea " sorprendida" en la actividad no autorizada y el carácter fijo o máximo del importe de la multa, y valorar la prueba de los hechos. Los antecedentes contienen, en este punto, elementos que apuntan en sentido contrario al que el actor sostiene, entre ellos su propia declaración del 28 de enero del 2025, la oferta de pase os remunerados recogida en la comunicación de la Dirección Registral y de Marina Mercante y lo que las pasajeras manifestaron el 29 de julio del 2025 (numerales 4.1 a 4.3). Respecto de la multa de 20 UR, el actor admitió en su primer descargo haber cometid o la infracción (numeral 4.4). No corresponde en esta instancia asignar a esos elementos su peso definitivo, pero su sola existencia impide afirmar que la inexistencia de las conductas sea evidente. 5.6. Conclusión sobre el literal b). Ninguno de los vicio s invocados, considerado aisladamente, aparece como manifiesto respecto de ninguna de las dos multas. Y la conclusión no varía si se los considera en conjunto. La suma de irregularidades cuya configuración o trascendencia depende, en cada caso, de una valoración que excede el análisis liminar no produce una ilegitimidad evidente, sino un cuadro que habrá de examinarse íntegramente en la sentencia definitiva. La hipótesis del literal b) del art. 131 no se configura. 6. La hipótesis del literal a) del art. 131. La teoría del balance. 6.1. El estándar aplicable. La norma exige que la ejecución del acto sea susceptible de irrogar al accionante " daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado ". El examen se desarrolla en dos pasos sucesivos. Primero, debe establecerse que el daño que la ejecución causaría es grave; después, debe compararse ese daño con el que la suspensión causaría a la Administración. Como lo enseña CAJ ARVILLE, "El balance requiere una valoración comparativa de los daños que los efectos del acto podrían ocasionar al demandante, con los que los intereses que la Administración debió tener en cuenta al dictarlo sufrirían con la suspensión" (CAJARVILLE PELUF FO, J. P., "Sobre Derecho Administrativo", t. II, FCU, 3ª ed., Montevideo, 2012, p. 751, citado en la Sentencia del TCA Nº 310/2025). Ambos pasos requieren elementos concretos. Por ello, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha sostenido que, si no se acreditaron ni se cuantificaron los daños, mal puede realizarse el examen comparativo (Sentencias Nº 488/2024 y 310/2025), y ha desestimado la solicitud cuando la parte actora no desplegó esfuerzo alguno para alegar, y menos aún para probar, la naturaleza, la entidad o siquiera la existencia del perjuicio que el acto le ocasionaba (Sentencia Nº 205/2025, citada en las Sentencias Nº 25/2026, 57/2026 y 68/2026 del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno). 6.2. La gravedad del daño invocado por el actor. El actor funda el daño en el monto de las multas, que suman 1020 UR, y en la posibilidad de que la Administración inicie su ejecución y trabe embargo sobre su persona y sus bienes (Resultando 3). No indica de qué modo el pago de esa suma afectaría su situación patrimonial, ni cuáles son sus ingresos o su patrimonio, ni qué consecuencias concretas tendría la ejecución sobre su actividad o su vida. Tampoco ofreció prueba alguna en el incidente, según lo relevó el Decreto Nº 751/2026. El monto de una sanción pecuniaria, considerado en abstracto, no revela la gravedad del daño que su pago causa, porque esa gravedad es relativa al patrimonio de quien debe soportarla. Como lo señaló el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, al des estimar la suspensión de una multa de 300 UR, " No existe duda de que existe un perjuicio económico propio de la imposición de una sanción pecuniaria. Sin embargo, en momento alguno alega y mucho menos acredita que el monto de la multa, de acuerdo a sus pro pias finanzas resulta de imposible pago o implica un desequilibrio económico de imposible restitución " (Sentencia Nº 57/2026). En igual sentido razona la demandada, con invocación de la Sentencia del TCA Nº 8/2022, al sostener que el daño que toda multa ca usa no es por sí solo grave y que los daños estrictamente patrimoniales admiten, en principio, reparación posterior (fs. 82 vto.). La manifestación que el actor formuló en su descargo del 4 de agosto del 2025, en cuanto a que trabaja como jornalero y tiene familia a cargo (numeral 4.4), no modifica la conclusión. Fue formulada respecto de la multa de 20 UR, no fue reiterada ni invocada en este incidente y no se acompañó de elemento alguno que la respalde. El caso tampoco guarda analogía con aquellos en los que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo tuvo por configurado el daño grave aun sin cuantificación, como el de los descuentos sobre la pasividad que constituye el único sostén de una persona de avanzada edad, en los que la gravedad se desprende de la naturaleza alimentaria de la prestación afectada (Sentencia Nº 254/2026). Nada de ello concurre en la especie. Corresponde responder, por último, al argumento del alegato según el cual, cuando el acto es inexistente, los perjuicios resultan palmarios. E l planteo confunde las dos hipótesis del art. 131. El daño grave es un presupuesto autónomo del literal a), que debe alegarse y acreditarse con independencia de la ilegitimidad del acto; si bastara la ilegitimidad para tenerlo por configurado, el literal a) quedaría absorbido por el literal b), y la distinción que la norma establece carecería de sentido. 6.3. La inminencia de la ejecución. La Sede no comparte el argumento de la demandada según el cual la Administración no podría ejecutar las multas por no hallarse firmes, con invocación del art. 91 del Código Tributario (fs. 105). Los antecedentes muestran lo contrario de lo que ese argumento supone. La resolución del 13 de mayo del 2026 declaró que el acto sancionatorio mantiene " plena presunción de legitim idad, ejecutoriedad y eficacia" (fs. 50 vto., AA 03/25), y ese mismo día el Prefecto de Trouville propuso promover el embargo genérico de los derechos y acciones del actor (numeral 4.8). El riesgo de ejecución que el actor invoca es, pues, real. Pero la certeza del riesgo refiere a la actualidad del daño, no a su gravedad. Que la Administración se proponga cobrar la multa, y aun asegurar su cobro por la vía cautelar, cuya eventual adopción quedaría por lo demás sujeta al control del tribunal ante el que se promoviera, no dice nada acerca de la entidad del perjuicio que ese cobro causaría al actor, que es lo que el literal a) exige acreditar. 6.4. El otro término del balance. Aun si pudiera tenerse por configurado un daño de alguna entidad, el balance que la norma exige no favorecería al actor. La suspensión no tendría para la Administración el único efecto de dilatar el cobro, como se sostiene en la demanda. Los antecedentes dan cuenta de que la embarcación salió de la jurisdicción nacional el 5 de mayo del 2026 y de que el actor manifestó encontrarse fuera del país sin fecha prevista de regreso (numeral 4.6), circunstancias que, con independencia de su explicación, exponen a la Administración al riesgo de que el cobro de la multa, si ésta resultare confirmada, se frustre. A ello se suma el interés que la potestad sancionatoria ejercida tutela, vinculado al control del destino de las embarcaciones y a la seguridad de las personas transportadas, que integra los intereses que, en palabras de CAJARVILLE, la Admini stración debió tener en cuenta al dictar el acto. 6.5. Conclusión sobre el literal a). El actor no acreditó que la ejecución de los actos le cause un daño grave, y los elementos incorporados al incidente no permiten afirmar que su perjuicio supere el que l a suspensión ocasionaría a la Administración. La hipótesis del literal a) del art. 131 no se configura. 7. El alcance de lo decidido. La desestimatoria de la solicitud de suspensión no importa juicio alguno sobre la legitimidad de los actos impugnados. Los vicios invocados por el actor, entre ellos la ausencia de un acto sancionatorio originario en los antecedentes, la discrepancia entre las copias de los formularios, la falta de firma de la copia de la resolución del 13 de mayo del 2026 y la alegada privac ión del acceso a las actuaciones, serán examinados en la sentencia definitiva del proceso principal, con la amplitud de conocimiento que ella admite. Lo que aquí se resuelve es únicamente que ninguno de ellos aparece, en esta etapa, con la evidencia que ex ige el literal b) del art. 131, y que el actor no acreditó el daño grave que exige el literal a). 8. Conducta procesal. No se advierte que las partes hubieren incurrido en conducta procesal que amerite sanción alguna, habiendo litigado ambas con la buena fe que impone el art. 3 lit. j) del CCA, por lo que no habrá especial condenación procesal. Por los fundamentos expuestos y toda la normativa antes citada, LA SRA. JUEZA LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 4º TURNO FALLA : 1. No hacer lugar a la sus pensión de la ejecución de los actos administrativos impugnados, solicitada por la parte actora. Sin especial condenación procesal. 2. Oportunamente, acordónese a los autos principales (Ficha 345/2026). Dra. Kariné Topalian Kacharigian Jueza Letrada de lo Contencioso Anulatorio de 4º Turno