Sentencia Definitiva N° 533/2011

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de junio de 2011. No. 533 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “DELITUR S.A. Y OTRO con INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACIÓN. Acción de nulidad” (Ficha No. 20/09). RESULTANDO : 1) La resolución impugnada es la Nº 13, Acta 4891, de 5 de marzo de 2008, dictada por el Directorio del Instituto Nacional de Colonización (INC), que aprobó la reglamentación del artículo 70 de la Ley Nº 11.029 en la redacción dada por el art. 15 de la Ley Nº 18.187. 2) Se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en nulidad (ley Nº 15.869):- el recurso de revocación interpuesto contra la misma el 28 de agosto de 2008 (fs. 90 AA “A”) se debe entender que fue en plazo ya que no consta que haya sido notificada, extremos sobre el cual no existió controversia.- El I.N.C. se expidió en forma expresa por Resolución Nº 19 de 26 de setiembre de 2008, siendo la actora notificada el 11 de diciembre de 2008, por lo que la acción de nulidad promovida el 3 de febrero de 2009, fue en plazo.- 3) Las actoras Delitur S.A. y Oviedo S.A., argumentaron que la reglamentación le daba carácter retroactivo a la ley al disponer en su art. 1º, que los títulos que pueden presentarse para su regularización, eran todos los existentes al día 22 de noviembre de 2007, cuando la ley 18.187 no era interpretativa sino, sustitutiva y modificativa, agregando nuevas disposiciones, por lo que era de aplicación inmediata, con efectos hacia el futuro.- Por tanto no podía comprender -como lo hace el Instituto Nacional de Colonización- también las enajenaciones de fracciones y parcelas de colonias creadas por el Banco Hipotecario del Uruguay y vendidas a colonos antes de la vigencia de la ley 11.029, respecto de las cuales los colonos no tenían restricciones para su enajenación. 4) El demandado cuestionó la legitimación de las actoras por no haber acreditado la existencia de un interés directo, personal y legítimo que fuera lesionado por el acto impugnado. En cuanto al fondo, sostuvo que el acto impugnado no era ilegal, pues se ajustaba in totum al art. 70 de la ley 11.029 en su nueva redacción, de la que se concluye que la convalidación solo puede operar respecto a las enajenaciones que se hubiesen otorgado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Nº 18.187, esto es antes del 22 de noviembre de 2007.- Sostuvo que el agregado final al inciso segundo del art. 70 de la ley 11.029 dado por el art. 15 de la ley 18.187, establece “y cualquiera fuere la procedencia dominial de las fracciones a que refieran, aún las provenientes del Banco Hipotecario del Uruguay, escrituradas o no” cuya constitucionalidad cuestionan los accionantes, es un agregado que interpreta lo que ya sostenía el INC de acuerdo a la ley 11.029, a efectos de aclarar las dudas que con respecto a las colonias enajenadas por la Sección Fomento Rural del Banco Hipotecario del Uruguay se habían suscitado, por lo que no se trata de una norma retroactiva.- 5) Consta además que:- Abierto el juicio a prueba, se produjo la certificada a fs. 73; las partes alegaron por su orden (fs. 75-84 y fs. 87-88). Y, previa vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 434/2010), se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron en legal forma. CONSIDERANDO : I) Previo al ingreso de la cuestión de fondo, es importante destacar lo opinable del tema sometido a decisión, lo que se releva de la discordia entre los miembros de esta Corporación, enriquecida por el aporte de los dictámenes de la Asociación de Escribanos del Uruguay que se acompaña a la demanda y lo expuesto por la justicia ordinaria en un tema similar; como así también de los trabajos citados por la demandada, realizados por importantes doctrinarios como Elbio Jorge López Rocca (“El articulo 70 de la ley 11.029 en Revista Uruguaya de Derecho Constitucional y Político, Tomo II, Número 8, Agosto-Setiembre de 1985) y Gastón Casaux (“El Instituto Nacional de Colonización y las peculiaridades del art.70” 1984, L.J.U., Doctrina 10).- Ejemplo de lo controvertible del tema, lo constituye la Resolución Nº 318/08 de 28.8.08 de la Directora General de Registros (fs. 28-29 ppl.), que recurriera el I.N. de Colonización y previo a suspender su ejecución por Resolución del Ministerio de Cultura (fs. 67-68 ppl.), la revocó por Resolución M-976 en Expediente Nº 2009-11-0001-0274, según expuso la demandada al alegar de bien probado.- II) El caso en proceso refiere al procedimiento para la convalidación de títulos de las tierras de propiedad del Estado, entes autónomos, servicios descentralizados y organismos públicos en general, que por su ubicación, superficie y características agrológicas resulten económicamente apropiadas para la formación de colonias, de acuerdo con lo establecido por la Ley No. 11.029, de 12 de enero de 1948, y que no estén afectadas a destinos específicos conforme con el principio de especialidad del organismo respectivo, tendrán prioridad para ser colonizadas, como refiere el art. 1º de la ley 18.187.- En puridad, el tema debe quedar centrado en la legitimidad de la reglamentación del art. 70 de la ley 11.029 en la redacción dada por el art. 15 de la ley 18.187, aprobada por el INC, en cuanto estableció un plazo para presentar para su regularización los títulos existentes al día 22 de noviembre de 2007, en tanto los accionantes entendieron que al establecer ese término se estaba dando carácter retroactivo a la ley por vía reglamentaria.- III) En primer término corresponde hacer referencia a la falta de legitimación de la actora, que invoca la demandada por no haber acreditado un derecho o interés legítimo afectado por el acto en causa. De acuerdo a la documentación aportada por la actora con el escrito de prueba, resulta que las sociedades accionantes son propietarias de fracciones adquiridas a colonos que les fueron enajenadas por la Sección Fomento Rural y Colonización del Banco Hipotecario del Uruguay con anterioridad a la Ley Nº 11.029, por lo que cabe entender que tienen legitimación activa en tanto sucesores a título particular (fs. 52-55 autos). IV) El inciso 6º de la disposición citada previó un plazo de doce meses para que los propietarios de fracciones que formen las colonias afectadas al INC, registren sus títulos de propiedad, en la forma que establezca la reglamentación, quedando convalidadas ipso jure las nulidades que afecten los contratos celebrados sin autorización del INC.- Es así que se dicta la reglamentación que aprueba la resolución impugnada, que determina que el plazo se extenderá hasta el 1º de noviembre de 2008, pudiéndose presentar para su regularización los títulos existentes al día 22 de noviembre de 2007. Pero ello no significa que la reglamentación retrotraiga determinadas exigencias a situaciones no previstas por la ley, y con ello vulnere lo dispuesto en una norma que está vigente.- V) El argumento de la actora de que la reglamentación importaría una solución retroactiva, no es de recibo.- La ley prevé la posibilidad de regularizar las enajenaciones realizadas sin la autorización del INC, a través del registro de los títulos respectivos. La regularización refiere a los “títulos de propiedad, que se hallaren en infracción”, o sea, los que debiendo haber sido registrados, no lo fueron, y nada indica que las enajenaciones que fueron realizadas con anterioridad a la ley 11.029 por el Banco Hipotecario del Uruguay no puedan estar alcanzadas, como se pretende en la demanda, por no haber intervenido el Instituto Nacional de Colonización.- Es claro que antes de la sanción de la Ley Nº 11.029, la enajenación de esas fracciones no estaba sujeta a la previa autorización que estableció en el art. 70 de la misma. Ahora bien, con la nueva redacción del texto del art. 70, resulta previsión expresa en el sentido que quedan comprendidas las provenientes del Banco Hipotecario del Uruguay, escrituradas o no (inciso 2º), aún los que hubieran sido enajenados antes de la vigencia de la citada ley 11.029, porque si bien no estaba creado el Instituto Nacional de Colonización, los inmuebles propiedad de los actores correspondían a fracciones o parcelas que formaban parte de colonias instaladas por la Sección Fomento Rural y Colonización del BHU.- Esto es, es la propia norma legal que incluye a “Toda enajenación, gravamen o subdivisión, o la cesión en cualquier forma de disfrute”otorgadas por colonos a los que el Banco Hipotecario del Uruguay les hubiera enajenado los inmuebles, sin ninguna excepción: “… aún las provenientes del Banco Hipotecario del Uruguay, escrituradas o no”, por lo que no se puede argumentar que el acto impugnado violentara la regla de derecho que reglamentaba.- La ley es clara, luego, si la reglamentación aprobada se atiene a lo establecido por la misma, no resulta ilegítima.- Por lo expuesto, y lo dispuesto en los arts. 309 y 310 de la Constitución; 22, 28 y 38 del D.L. Nº 15.524, Tribunal, en mayoría, FALLA : Desestímase la demanda, y en su mérito, confírmase el acto impugnado; sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 20.000 (pesos uruguayos veinte mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Monserrat, Dr. Lombardi, Dr. Preza, Dr. Harriague (d.), Dra. Sassón (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Discordia del Dr. Harriague. Discorde por los siguientes fundamentos: Comparece el representante de DELITUR S.A. y OVIEDO S.A. promoviendo demanda de nulidad contra la resolución Nº 13 del acta Nº 4891 del 5/3/08, dictada por el Directorio del INC, por la que se reglamentó la prórroga dispuesta por la ley 18.385 para registrar títulos de propiedad conforme lo dispuesto en el art. 70 de la ley 11.029 en la redacción dada por el art. 15 de la ley 18.187 (fs. 3-4 AA). Expresó que de la correcta lectura de las normas en análisis, resulta que los títulos de propiedad a registrar en el INC, son los que se hallaren en infracción, es decir los que refieran a actos de enajenación que hubieran sido otorgados por el colono sin contar con la autorización previa del INC, aun cuando el colono haya satisfecho sus obligaciones y cualquiera fuera la procedencia dominial del bien. La reglamentación que se impugna dispone que los títulos que pueden presentarse para su regularización son los existentes al día 22 de noviembre de 2007, con lo que incluye los títulos de fracciones o predios que formaban parte de colonias instaladas por el Banco Hipotecario del Uruguay antes de la entrada en vigencia de la ley 11.029, y que fueron enajenadas por el BHU a colonos antes de la vigencia de la ley 11.029, y a su vez, enajenadas por los colonos del BHU antes y después de la entrada en vigencia de la misma ley; operaciones para las que no se requería la autorización previa del INC. La reglamentación impugnada, al establecer que los títulos a regularizar son los existentes al 22 de noviembre de 2007, le está atribuyendo carácter retroactivo al art. 70 de la ley 11.029 en redacción dada por el art. 15 de la ley 18.187, con violación de lo dispuesto en el art. 7 del código Civil. El agravio de la parte actora, reside en la referencia que la reglamentación hace en su art. 1º, respecto a que los títulos a regularizar son los existentes al 22 de noviembre de 2007. Estiman las actoras, que la reglamentación debió excluir los títulos de propiedad correspondientes a compraventas otorgadas por colonos a los que el BHU les hubiera enajenado antes de la vigencia de la ley 11.029, fracciones o parcelas que formaban parte de colonias instaladas por el BHU y para cuya enajenación el colono no debía requerir la autorización previa del INC, pues estas fracciones nunca estuvieron alcanzadas por el art. 70 de la ley 11.029, y tampoco están alcanzadas actualmente; situación esta en la que entienden están comprendidas. En primer término, estimo útil reseñar las distintas posiciones que hay sobre el tema, tanto sostenidas por el Sr. Procurador del Estado como en los votos de los Ministros que me antecedieron en el estudio, en los expedientes similares entre las mismas partes a estudio (fichas 20/09, 238/09, 658/09). En apretada síntesis la posición del Sr. Procurador en los autos 20/09 y 658/09, es que los inmuebles de los actores no se encuentran comprendidos en lo dispuesto por el art. 70 de la ley 11.029 en redacción dada por ley 18.187, por lo que la reglamentación impugnada no les produce lesión y por ende dictamina confirmar el acto. En el dictamen recaído en autos 238/09, sostiene que no les comprende la norma legal, pero que la reglamentación, al ser más amplia, los estaría incluyendo, por lo que resulta ilegítima y se pronuncia por la anulación. En cuanto a los votos, el Dr. Preza (en los tres expedientes) vota por la confirmación por considerar que la situación no está comprendida en la ley, por lo que la reglamentación no puede producir lesión a los actores. Los Dres. Monserrat y Lombardi (en autos 20/09 ambos y en la ficha 658/09 el segundo), votan por la confirmación por entender que los actores tienen legitimación y que la reglamentación no se aparta de lo dispuesto por la norma legal. En cuanto al suscrito, en autos ficha 238/09 votó por la confirmación por entender que el acto allí procesado era reiterativo del que se procesa en los presentes (resolución Nº 13 del acta Nº 4891) y del cual derivan los agravios invocados. En el caso, estimo procede la anulación del acto impugnado, compartiendo en su totalidad las consideraciones vertidas por el Sr. Procurador del Estado en su dictamen de autos 238/09 (a pesar de que allí el mismo se pronuncia -al igual que en los presentes- sobre la impugnación de la “Reglamentación del artículo 70 de la Ley Nº 11.29 en la redacción dada por el artículo 15 de la Ley Nº 18.187. Procedimiento para la convalidación de títulos.”; aunque dictaminando en este expediente por la confirmación y en aquel por la anulación). Me remito a la argumentación expuesta en el dictamen de autos 238/09 a fin de no caer en reiteraciones, sosteniendo en forma muy resumida, que los títulos a registrar en el plazo legalmente otorgado (por el art. 70 en su nueva redacción), son lo que se hallaren “en infracción”, o sea, los que debiendo haber sido registrados, no lo fueron. En el caso de los inmuebles propiedad de los actores, todos fueron enajenados por la Sección Fomento Rural y Colonización del BHU, antes de la vigencia de la ley 11.029 del 12/1/1948 (certificados notariales fs. 52-55), por lo que no les era aplicable el régimen del art. 70 de la ley 11.029 en cuanto a la obligatoriedad de autorización del INC en cada una de las sucesivas enajenaciones, en virtud de que habían salido de la órbita del BHU antes de la ley 11.029 que disponía el “traspaso” de las colonias al INC. En tal sentido resulta de mucha utilidad el análisis contenido en la sentencia del T.A.C. agregada por la parte actora (fs. 7-12), así como las consideraciones que obran en los informes de la Asociación de Escribanos ante consultas y de las que sólo citaré un par de párrafos, aunque me remito a su lectura total (fs. 13-26): “De la ley 11.029 no surge norma alguna que le concediera al Instituto Nacional de Colonización facultad para alterar el régimen jurídico de propiedad de un inmueble que integrara una colonia regida por el estatuto legal que le precediera; por lo cual las colonias que se formaran con anterioridad sólo se regirán por un régimen jurídico: el previsto a la promulgación de la ley 11.029. Y ello lo dice expresamente esta ley. Y en el régimen anterior no hallamos norma alguna que determine la necesidad de autorización para enajenar un inmueble que se posea en propiedad en relación al cual se hubiere pagado íntegramente el precio de compra. Por lo cual en relación a un inmueble que se halle en tal situación no será necesaria la obtención requerida por el art. 70 de la ley 11.029” (fs. 18). Continúa concluyendo que el inmueble de referencia (en similar situación que los de autos), no se hallaba en el patrimonio del BHU por lo que jamás integró el patrimonio del INC y por ende ha estado al margen de las previsiones de las facultades que la ley 11.029 le diera al INC. Y en otro de los informes de la AEU, también se expiden por el efecto no retroactivo del art. 70 de la ley 11.029 (fs. 25). Por lo que viene de decirse, a mi juicio los títulos de los inmuebles de autos, no pueden ser considerados “en infracción”, por cuanto no les era requerida la autorización del art. 70 para su enajenación. Por ello, no deben considerarse incluidos en la nueva previsión legal en cuanto a la obligatoriedad de ser presentados para su registración en el INC y las consecuencias anunciadas por la ley 18.187. En concordancia con lo expuesto por el Sr. Procurador del Estado (en dictamen de autos 238/09), la reglamentación procesada incluye como títulos a regularizar, los existentes al 22 de noviembre de 2007. En consecuencia, al no precisar que los títulos de inmuebles como los de los actores están excluidos de la obligación impuesta por el art. 70 en redacción dada por la ley 18.187, resulta más amplia que la propia ley, y por ello la estimo ilegítima. En suma voto por la anulación del acto impugnado.