Sentencia Definitiva N° 286/2006

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 3 de abril de 2006. No. 286 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CUANOL LTDA. con ESTADO. MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y MINERÍA. Acción de nulidad” (No. 789/02). RESULTANDO : I) Que con fecha 13/12/02 se presentó la parte actora entablando acción de nulidad contra el Decreto 154/002, dictado el día 30/4/02 por el Poder Ejecutivo, por el cual se prohíbe la fabricación, introducción y comercialización de productos que contengan amianto o asbesto comprendidos en la partida 6811 y en el ítem 6812.50.00.00 de la NCM. Manifestó que el acto impugnado afecta directa y gravemente sus derechos, en tanto se dedica desde hace más de 15 años a importar, fabricar y comercializar productos de fibrocemento, que contienen en su elaboración, el material que ahora se prohíbe. Señaló que el derecho a dedicarse a cualquier industria o trabajo, constituyen derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Nacional, y que como tales sólo pueden ser limitados por una ley sancionada por razones de interés general (arts. 7 y 36), principio que es violado al determinarse la prohibición por medio de un acto administrativo. Agregó que, importando el Decreto impugnado, una prohibición de una actividad comercial, y habiendo sido la misma desarrollada desde hace 15 años por la actora, es evidente que previo a la toma de la respectiva resolución, se le debió haber dado vista de las actuaciones, para que pudiera expresar su punto de vista. Destacó que en cuanto a la fundamentación expresada en el Decreto, la misma realiza afirmaciones científicamente equivocadas, tergiversando lo recomendado por la Organización Mundial de la Salud, ya que no se ha probado de forma cabal que las sustancias que se prohíben produzcan un riesgo para la forma humana, del modo en que actualmente se utilizan, lo que se demuestra por el hecho de que la EPA de EEUU no la coloca dentro de la nómina de sustancias peligrosas. Que lo único que ha sido demostrado, es que existiría un riesgo no para la salud pública, sino para aquellos que trabajan en contacto con la sustancia, siempre que no se utilicen las medidas de control pertinentes, las que en el caso de la actora, siempre se han tomado. En definitiva, solicitó se ampare la demanda y se anule el acto en causa. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció la Administración demandada, tal como surge de fs. 48-52. Manifestó que la acción de nulidad planteada deberá ser desestimada, en tanto la Administración ha procedido conforme a derecho en su dictado, y atendiendo a las conclusiones a las que han llegado tanto la OIT como la OMS. Señaló que de esa forma, el art. 10 del Convenio Internacional del Trabajo No. 162 ,preceptúa que la legislación nacional debe establecer una o varias de las siguientes medidas, entre las que se cuenta la prohibición total o parcial de cierto tipo de asbesto, o de ciertos productos que contengan asbesto en determinados procesos de trabajo. Que teniendo los tratados internacionales, debidamente ratificados por el Parlamento, un valor idéntico al de la ley, no se puede afirmar que un decreto que se dicta para regular aquél, no esté regulando un aspecto contenido en una ley, todo lo cual deja sin fundamento el agravio referido a la limitación de un derecho constitucional sin ley habilitante. Destacó que tampoco es de relevancia el hecho de que el asbesto no esté contenido en la ley 17.283 como una sustancia tóxica contra el ambiente, o que la misma tampoco haya sido incluida en la lista de la EPA de EEUU, ya que esta última no solo no tiene proyección internacional, sino que además es sabido que cada ordenamiento utiliza criterios diferentes para catalogar las sustancias peligrosas. En definitiva, solicitó se rechace la demanda y se confirme el acto en causa. III) Abierto el juicio a prueba, las partes produjeron la que obra certificada a fs. 61. IV) Que alegaron las partes por su orden a fs. 63-80 y 83, respectivamente. Se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se expidió por Dictamen No. 157/2005 de fs. 110-111, aconsejando rechazar la demanda. V) Que citadas las partes para sentencia (fs. 113), se dispuso el pase a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que, en la especie, y de acuerdo a lo establecido por el Tribunal en la Sentencia No. 678 de 15/11/04, se ha constatado el debido agotamiento de la vía administrativa, y la acción de nulidad se entabló en tiempo útil (arts. 4 y 9 de la ley 15.869), por lo que corresponde ingresar al estudio del aspecto sustancial, planteado por las partes en el proceso. II) En lo sustancial, se impugna el Decreto No. 154/002, dictado con fecha 30/4/02 por el Poder Ejecutivo Nacional; por dicho texto normativo, se prohíbe la fabricación, introducción y comercialización de productos que contengan amianto o asbesto, comprendidos en la partida 6811 y en el ítem 6812.50.00.00 de la NCM (ver art. 1º del decreto). III) La actora, es una empresa que se dedica a la importación de amianto (asbesto), para la producción de artículos de fibrocemento. El amianto es una sustancia mineral, que se presenta en fibras blancas y flexibles, de aspecto sedoso. Es un silicato de cal, alúmina y hierro; y por sus condiciones tiene aplicación para hacer con él tejidos incombustibles (Cf. Diccionario de la Lengua Española, vigésima segunda edición -2.001- p. 137). IV) La demandante se agravia porque a su juicio, el decreto impugnado estaría viciado de nulidad, en tanto afectaría derechos fundamentales de la persona humana, al atentar contra la libertad de trabajo y de industria, para cuya regulación corresponde dictar una ley. Que al no existir ésta, el Decreto 154/002 está viciado, por falta de norma habilitante. Agrega la accionante, que no está probado que el amianto como tal, tenga el daño potencial que le agrega el Decreto; fundamenta su posición en lo que sostiene la E.P.A. (Environment Protection Agency) de los Estados Unidos, ni la propia ley 17.283 (de sustancias peligrosas) que no catalogan al amianto, como sustancia tóxica que perjudique el medio-ambiente, ni la salud humana. Sostiene la parte actora, que se estaría ante una hipótesis de desviación de poder, ya que sólo la empresa ETERNIT sería la firma que podría seguir operando en nuestro medio industrial y comercial, ya que ha sido la única que ha podido realizar la reconversión de sus fábricas, lo cual representa un monopolio de hecho, que determina o favorece, el cuestionado Decreto. V) Contestando los agravios invocados, compareció la parte demandada, rebatiendo uno a uno los argumentos esgrimidos por la contraparte; sostiene en primer lugar, que la legislación uruguaya ha procedido a ratificar varios convenios internacionales del trabajo y que la situación de autos, resulta contemplada en el art. 10 del Convenio Internacional No. 161. De tal forma y de acuerdo a la jerarquía normativa que corresponde asignar a un Tratado Internacional, ratificado por ley uruguaya, los derechos constitucionales invocados, estarían siendo restringidos por la ley que ratificó dicho tratado, ante lo cual, el decreto cuestionado se limita a reglamentar la Ley, lo cual es, a no dudarlo, la potestad reglamentaria normal del Poder Ejecutivo Nacional. Argumenta el Organismo demandado que, en cuanto a la prohibición del amianto en el proceso de fabricación de productos de fibro-cemento, los estudios realizados por la O.I.T. y por la Organización Mundial de la Salud, le adjudican plena credibilidad, pues resultan avalados por la “ecuanimidad” de esos dictámenes técnicos. También subraya que la postura de la E.P.A., agencia de Estados Unidos de Norte América, no resulta vinculante para el país, ya que los diferentes países han mantenido posturas diversas en cuanto a la prohibición de determinadas sustancias. Los detalles del enfoque técnico de la “questio”, se encuentran ampliamente explicitados, en el dictamen emitido por el Asesor de la Dirección Nacional de Industrias, Dr. Ariel Callorda (ver fs. 61 a 64 vto. de los A.A.). En dicho dictamen, se rechaza asimismo que se haya consagrado, a través del Decreto, un monopolio de hecho, pues el texto normativo referenciado, otorgó un plazo de 1 año para que las diferentes empresas involucradas en el tema, pudieran realizar los cambios necesarios para poder seguir operando, en los diferentes rubros de producción. VI) La Sala, por la unanimidad de sus integrantes y compartiendo íntegramente lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará los agravios invocados; y ello, por las razones que serán explicitadas seguidamente: A) Respecto al pretenso agravio, según el cual, se estaría limitando por Decreto, un derecho fundamental, como lo es, la libertad de trabajo y de libre ejercicio de la actividad industrial, tal agravio no resulta amparable, porque el Convenio Internacional No. 162, ha sido ratificado por la ley 16.643 y es valor entendido que, cuando un tratado resulta ratificado por una ley y se integra al orden jurídico nacional, adquiere aquél, el rango de ley, rigiendo para éste, los principios de jerarquía y de derogación, entre otros, que rectoran la dinámica del orden jurídico nacional. En la especie, el valor Salud Pública, justifica plenamente la limitación de aquellos derechos, por razones de interés general; B) Emerge del dictamen técnico en el cual se funda la Administración (fs. 61 a 64vto. de los A.A.) que el Organismo demandado se ha basado en informes especializados de la O.M.S. y de la O.I.T., respecto de cuya “ecuanimidad” nada logró probar la parte actora, en contrario (art. 329 del C.P.C.); C) Tampoco es de recibo el agravio referido a que el órgano estatal no haya consultado previamente a la empresa demandante, ya que el Poder Ejecutivo estuvo en el pleno ejercicio de su competencia, actuando en la especie, como Policía de la Salud Pública. En el ejercicio de esa facultad constitucional y legal, no está obligado a consultar a las empresas; D) Los elementos de juicio vinculados al “thema decidendum” y que se refieren ampliamente en el informe citado (fs. 61 y sigs. de los A.A.) demuestran, sin hesitaciones, que los efectos dañosos para la salud humana que provoca la utilización del amianto, en la fabricación de productos industriales, justifican ampliamente la legitimidad del decreto impugnado. E) El texto normativo que motiva el presente accionamiento, no generó ni por asomo el monopolio de hecho que invoca la empresa accionante, pues surge del Decreto (art. 8o.) que “las prohibiciones para la fabricación y comercialización de los productos referidos en el art. 1o., entrarán a regir a los doce (12) meses de la publicación del presente decreto en el Diario Oficial, sin perjuicio de la obligatoria autorización prevista en los arts. 2º, 3º y 4º”; ergo, las empresas involucradas, tuvieron tiempo suficiente para reconvertirse atento a la nueva normativa, acondicionando sus sistemas productivos; y ello no configura, de ninguna manera, la motivación oficial de querer consagrar un monopolio de hecho. Se desestima pues, este último agravio. Por estos fundamentos, atento a lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo y a lo preceptuado en los arts. 309 y 311 de la Constitución Nacional, el Tribunal, FALLA : Desestímase la demanda incoada y en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado; sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 12.000 (pesos uruguayos doce mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Rochón, Dra. Battistella, Dr. Lombardi, Dr. Preza (r.), Dr. Harriague. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).