Sentencia Definitiva N° 155/2026

SEF 155/2026 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 6º Turno. Ministra redactora: Dra. Gloria Seguessa Mora. Ministras firmantes: Dras. Gloria Seguessa Mora, Marta Gómez Haedo Alonso, Mónica Bórtoli Porro. Montevideo, 20 de mayo de 2026. VISTOS Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: “INTENDENCIA DE CANELONES c/ ESTEVEZ LACAVA, LEANDRO Y OTRO - JUICIO EJECUTIVO TRIBUTARIO -” IUE 2-33094/2024, venidos a conocimiento de la Sala en virtud del recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia Definitiva N° 10/2025 del 13 de agosto de 2025, dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia de Canelones de 3° Turno, Dr. Héctor Iriarte.- RESULTANDOS: 1) La referida sentencia, a cuyo relato de antecedentes cabe remitirse, desestimó el excepcionamiento planteado y en su mérito mantuvo firme la resolución liminar que admitió el proceso ejecutivo tributario Nº 173/2024 del 25/4/2024.- 2) A fs. 225/231 comparece el demandado interponiendo recurso de apelación contra la referida sentencia deduciendo agravios por el rechazo de la excepción de inhabilidad de título, prescripción y defecto en el emplazamiento opuestas por su parte y en su mérito mantenimiento del proveimiento inicial de ejecución.- En lo que respecta la inhabilidad del título sostiene que se verificó una incorrecta valoración de los hechos y del derecho aplicable en el caso, la Intendencia de Canelones dicta un primer acto de determinación el que fuera recurrido en tiempo y forma por el apelante, habida cuenta de que se habían violentado varias normas del derecho tributario entre otras manifestaciones, estando en curso los recursos presentados en tiempo y forma y aún no resueltos a los efectos de agotar la vía administrativa ante la propia Intendencia y su posterior actuar ante el TCA, dicta otro acto de determinación sobre las mismas circunstancias y/o hechos iniciando a posteriori la vía ejecutiva, se violan así normas jurídicas de orden constitucional, de orden procesal, y así, y a saber, la administración tributaria carece de competencia para dictar un nuevo acto de determinación tributaria mientras se encuentra en curso un procedimiento de revisión del primero, vulnerando además el derecho a defenderse y ser oído que es un principio de rango constitucional, duplicando el proceso de determinación tributaria, se vulnera el principio de seguridad jurídica de rango constitucional y consagrado en el art. 7 de la Carta, al dictar un nuevo acto de determinación tributaria y proceder a la ejecución antes de que se resolvieran los recursos respecto del primer acto se creó una inseguridad jurídica única para el contribuyente, quien se puede ver obligado a defenderse de decisiones contradictorias o en conflicto, se vulnera el principio del debido proceso, consagrado en el art. 2 apartado I y en el art. 5 del Decreto 500/991, al no respetarse la impugnación del primer acto de manera completa antes de iniciar la segunda ejecución, se vulnera el principio de irretroactividad, por cuanto ese acto de determinación no puede tener efectos retroactivos, si ya existe una resolución que se encuentra en revisión, la Administración debe esperar la resolución de los respectivos recursos presentados por el contribuyente, se violó el principio de la proporcionalidad, el que establece que las acciones de la administración deben ser adecuadas, necesarias y no excesivas en relación con el objeto perseguido, se vulnera el principio de la continuidad del procedimiento puesto que si el recurso no se ha resuelto, la ejecución del segundo acto de determinación puede ser vista como una interrupción injustificada del procedimiento administrativo y se vulnera el principio de buena fe ampliamente consagrado en el C. Tributario, el CT requiere para ejecutar la vía ejecutiva como resoluciones firmes las expresa o tácitamente consentidas por el obligado y las definitivas a que se refieren los arts. 309 y 319 de la Constitución, siendo necesario para que exista una resolución firme que se verifique el agotamiento de la vía administrativa, lo que no se verificó en obrados, y que existe otra razón para manifestar que el título es inhábil para constituir el título ejecutivo, y es que no se agregaron los respectivos antecedentes, como lo requiere el derecho tributario, la jurisprudencia y la doctrina, lo que es imprescindible para una buena defensa, vulnerando el art. 118 del CGP.- En cuanto a la desestimatoria de la excepción de prescripción manifiesta que en nuestro derecho el marco legal de la prescripción tributaria está dado por el art. 38 el C. Tributario, la Administración financiera forma parte integrante de la organización del Estado, la deuda como ya se manifestó está prescripta, el contribuyente no puede quedar al simple arbitrio de la Administración y al silencio de la misma, el art. 39 de ese cuerpo normativo es más que claro en cuanto a que el derecho al cobro de tributos prescribe a los cinco años, así como también sus intereses y recargos, observándose además que la Intendencia de Canelones en su numeral 13 de la contestación de las excepciones pretendió ampliar el plazo de esta deuda a veinte años contados a partir de la terminación del año civil en que se produjo el hecho generador, pretendiendo así establecer un nuevo plazo de prescripción, la resolución que amplía los plazos para el cobro de tributos es inconstitucional pues la competencia no ha sido otorgada al legislador departamental al otorgarle potestad tributaria, los gobiernos departamentales están imposibilitados de establecer plazos propios de prescripción, se debe aplicar en forma estricta el art. 38 del C. Tributario.- Y en relación al defecto en el emplazamiento expresa que se probó fehacientemente y en forma por demás clara que el codemandado no vive en el domicilio en el cual se lo citó, lo que la Administración conoce, por lo que debió haberlo emplazado en su domicilio real o mediante edictos.- Solicita se revoque la sentencia haciéndose lugar al excepcionamiento interpuesto.- 3) Por decreto 757/2025 se dio traslado de la recurrencia.- 4) A fs. 234/235 vta. comparece el representante de la Intendencia de Canelones evacuando el traslado conferido, solicitando se confirme en todos sus términos la sentencia de primera instancia.- 5) Por providencia 894/2025 se concedió con efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en autos para ante el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 6º Turno.- 6) Recibido los autos por la Sala, de Mandato Verbal Nº 49/2025 del 17 de noviembre de 2025 se dispuso el pasaje a estudio por su orden.- Habiéndose logrado la mayoría legalmente requerida, se acordó el dictado del presente pronunciamiento.- CONSIDERANDO: 1) La Sala por la voluntad unánime de sus integrantes naturales entiende que los agravios deducidos por la parte demanda no son de recibo y en su mérito procederá a confirmar la sentencia impugnada, por los fundamentos que a continuación se expresan.- 2) El caso de autos.- La Intendencia de Canelones promueve juicio ejecutivo contra los codemandados Leandro y Alejandro Estévez manifestando que por Resolución Nº 23/07959 del 3 de noviembre de 2023 dictada en el Expediente Electrónico 2023-81-1010-00208 el Intendente de Canelones aprobó la liquidación de adeudos por concepto de Contribución Inmobiliaria y tributos conexos, multas y recargos por el padrón Nº 1218 de la localidad de Santa Lucía propiedad de los demandados, notificada el 15/11/2023, sin que éstos la hubieran impugnando, ni abonado la suma adeudada.- El codemandado Alejandro Estévez opuso excepción de falta de indebido emplazamiento, inhabilidad del título y prescripción manifestado que se está ante un litisconsorcio pasivo necesario y el codemandado no se domicilia en Brasil 93 desde hace más de 20 años, que la Intendencia en el expediente administrativo 2020-81-1010-0028 dictó la resolución 21074-80 liquidando un adeudo por contribución que fue impugnada mediante los recursos de revocación y jerárquico en tiempo y forma, los que nunca fueron resueltos con lo cual se le impidió toda defensa en vía administrativa, para ahora dictar una nueva liquidación por deuda dejando inconclusa la vía administrativa respectiva, que la Intendencia debió acompañar la demanda con la liquidación del crédito cuyo cobro persigue detallando ítem por ítem lo que forma parte del título, puesto que no es posible ejercer ningún control y defensa sin que estén especificados y debidamente liquidados los montos que se pretenden ejecutar, y que por expresa disposición del art. 38 del C. Tributario los tributos prescriben a los cinco años por lo que no hay duda que el periodo anterior al año 2018 con más sus multas y recargos está totalmente prescripto, siendo inconstitucionales las resoluciones que amplían lo plazos para el cobro de tributos porque no le ha sido conferida esa competencia al legislador departamental.- La accionante solicitó la desestimatoria de las excepciones opuestas manifestando que el demandado parte del error de considerar que se está ante un litisconsorcio pasivo necesario cuando el mismo es facultativo, no existe falta de emplazamiento en tanto ambos demandados fueron emplazados en el domicilio registrado como propio de ambos sujetos pasivos titulares del padrón relacionado a estos autos, que el demandado en ningún momento careció de la posibilidad de defenderse reuniendo el título ejecutivo todos los requisitos formales y antecedentes administrativos necesarios, el demandado fue notificado en vía administrativa de la Resolución 22/05553 por la cual se le concede la prescripción de tributos desde la tercera cuota del año 2002 al 2010 inclusive, luego se le notificó y confirió vista de la deuda actualizada que abarca desde el 1/11/2011 al 4/4/2023 y la Resolución 23/07959 que aprobó dicha liquidación, y que rige el Decreto 8/2010 del 23/11/20220 que en su art. 7 establece que “El derecho al cobro de tributos departamentales prescribirá a los 20 años contados a partir de la terminación del año civil e n que se produjo el hecho gravado”, antes de la entrada en vigencia del mismo regía el Decreto 55/2002 que establecía en 10 años el término de prescripción, por tanto el plazo de prescripción aplicable será el que corresponda según el período de que se trate.- El Sr. Juez a quo desestimó las excepciones opuestas por el demandado con fundamento en que la actora agregó a la demanda la Resolución que hablita al tribunal a adoptar la sentencia liminar en el proceso tributario, oportunidad en que no correspondía agregar los antecedentes administrativos, siendo correcta la agregación de estos al contestar el excepcionamiento, no surgiendo de los mismos indefensión alguna, que no surge del título agregado un vicio formal que permita considerar la inexistencia del mismo, ni acreditado en autos un vicio del procedimiento administrativo que genere una irregularidad cuyos efectos se proyecten en la inhabilidad del título, que la normativa especial dictada por la Junta Departamental establece un término de veinte años para prescripción de los tributos, la eventual inconstitucionalidad de la norma debió ser planteada ante la SCJ como excepción o como acción, y que se ha entablado correctamente la relación jurídica procesal cumpliéndose con el debido proceso siendo correcta la notificación y emplazamiento en virtud del domicilio fiscal que surge del proceso administrativo y en todo caso no existe un litisconsorcio pasivo necesarios por lo que no corresponde declarar la nulidad de las actuaciones.- 3) Análisis agravio demandado.- La Sala entiende que no son de recibo.- Y ello por cuanto.- Respecto del defecto del emplazamiento la Sala comparte con el Sr. Juez a quo que no se está ante un litisconsorcio pasivo necesario, sino facultativo, lo que cabe aclarar no fue objeto de agravio. Conforme ello y siendo correcto el emplazamiento del excepcionante, como bien concluye el Sr. Juez a quo, no corresponde declarar la nulidad de las actuaciones a su respecto, y por otra parte éste carece de legitimación para solicitar la nulidad de las actuaciones respecto del codemandado Leandro Estévez.- En cuanto a la inhabilidad del título, la Sala comparte con el Sr. Juez a quo que la Resolución Nº 23/07959 de la Intendencia de Canelones aprobando la liquidación de deuda correspondiente al Padrón Nº 1218 de la localidad de Santa Lucía constituye título ejecutivo tributario conforme lo dispuesto en el art. 91 del C. Tributario, en mérito a que surge de fs. 167 que ambos codemandados fueron notificados del contenido de la misma el 22/11/2023, sin haber presentado recurso ni impugnación (fs. 167 vta.), cumpliendo el título ejecutivo tributario agregado en autos con los requisitos requeridos por el art. 92 del C. Tributario.- Asimismo de fs. 161 vta. surge que el 27/9/2023 los demandados fueron notificados de la vista de la liquidación de adeudos aprobados en la resolución que constituye el título ejecutivo de autos, lo que descarta que los demandados no tuvieran conocimiento de cómo está constituida la misma y la exacta liquidación del crédito, y por tanto que no hayan podido ejercer en forma el derecho de defensa.- Sin perjuicio de ello es de ver que como sostuviera esta Sala en Sentencia Nº 92/2022 “Tampoco constituye infracción formal alguna el hecho de que en la demanda ejecutiva se reclamara el pago de una suma mayor a la consignada en el título en concepto de impuestos adeudados, puesto que ello obedece a las multas y recargos aplicados, cuya procedencia y liquidación no corresponde analizar en este juicio, desde que implica un cuestionamiento a la legalidad del acto administrativo, extremo que es ajeno al juicio ejecutivo tributario. Idéntica apreciación merece el agravio referido al alcance de la responsabilidad de Pedro Berger, desde que, en puridad, lo que se pretende cuestionar es, precisamente, la legalidad de la resolución administrativa. Tal como en un caso similar sostuvo la Sala Civil de 5º Turno, en este tipo de juicio no resulta viable argumentar, por ejemplo, que no se es contribuyente ni responsable, o que el título incurre en alguna ilicitud cuando atribuye legitimación pasiva al demandado, porque tales defensas no discuten solamente la legitimación pasiva, sino que, en realidad, cuestionan la legalidad del título, temática erradicada del proceso ejecutivo fiscal, que únicamente es posible plantear por la vía de la acción anulatoria (Revista Uruguaya de Derecho Procesal, año 2009, Nº 1-2, c. 627, ps. 340/341)...”.- Respecto a la invocación de las actuaciones administrativas como fundamento para invalidar el título señala Santiago González Miragaya: "No puede entonces entenderse que la norma considera aspectos sustanciales, como sería el de analizar si en base a los elementos contenidos en el expediente administrativo, la resolución es válida o legal, por ser inmotivada, infundada, etc. Si ese fuera su real sentido, la norma debió haber establecido directamente la ilegalidad como excepción, lo cual no hizo. Por lo tanto, cuando el texto refiere a "discordancia", se está refiriendo a falta de coincidencia, formal, visible, entre los datos que constan en los respectivos documentos. Lo anterior se corresponde, además, con la sistemática y teleología de la norma que organiza la estructura del proceso ejecutivo tributario (art. 91 del CT), estableciendo a través de una clara limitación de excepciones admisibles, un proceso de cognición abreviado y sumario que selecciona lo que puede discutirse en el mismo y en el cual el análisis de la legalidad o validez del acto administrativo no tiene cabida como excepción admisible", concluyendo "En el juicio ejecutivo tributario o fiscal, existe una estructura abreviada y una cognición sumaria y limitada, siendo la inhabilidad de título una de las pocas excepciones que se puede oponer. Dicha excepción tiene naturaleza procesal y un contenido exclusivamente formal y delimitado por el propio legislador, dentro del cual no hay lugar para introducir como defensa la ilegalidad o invalidez del acto administrativo, lo que se corresponde con la sistemática y la intención de la norma. Si el particular pretende defenderse de un acto de determinación ilegítimo, debe canalizar su defensa a través de la vía administrativa y posteriormente ante el TCA" (en "La excepción de inhabilidad de título y el análisis de la legalidad o validez del acto administrativo en el proceso ejecutivo tributario", RUDP 3/2004, pgs. 314 y siguientes).- Cabe aclarar que en autos no se ejecuta el crédito aprobado por la Resolución Nº 21/074480 del 17/12/2021, sino el aprobado por la Resolución Nº 23/07959 del 3/11/2023, en la que se excluyó parte de la deuda aprobada por la Resolución del 17/12/2021, en virtud de que la Intendencia, por Resolución Nº 22/05553 del 12/8/2022, declaró la prescripción de la deuda del período comprendido entre la tercer cuota del año 2002 al 2010 (fs. 124), dictada como consecuencia de la impugnación que el demandado efectuó contra la primera de las resoluciones, solicitando la prescripción de la deuda (fs. 11/123 vta), lo que desmiente lo sostenido por el recurrente en cuanto a que dicha impugnación no fue resuelta.- Tampoco es de recibo el agravio deducido por la desestimatoria de la excepción de prescripción.- Sobre el punto el recurrente vuelve a insistir en la inconstitucionalidad del Decreto Departamental que establece el plazo de prescripción en 20 años, soslayando, como bien lo releva el Sr. Juez a quo, que omitió hacerla valer ante la Suprema Corte de Justicia, única competente para decidir sobre la constitucionalidad o no de las normas.- Conforme lo que viene de señalarse cabe concluir que en el caso es de aplicación el Decreto 8/2010 que establece el plazo de prescripción en 20 años con efectos desde 2011 y, respecto de los créditos anteriores a esa fecha, el Decreto 55/2002, que lo estableció en 10 años, máxime considerando que el art. 1 del C. Tributario excluye su aplicación para los tributos departamentales.- Sobre el referido punto, es trasladable al supuesto de autos lo sostenido por TAC 7 en sentencia Nº 194/2023 en cuanto a que “Debe recordarse que son fuentes de recursos departamentales los impuestos sobre la propiedad inmueble (arts. 273 num. 3º, 275 num. 4º y 297 num. 1º de la Constitución nacional; art. 1º inc. 3º del Código Tributario). Si la contribución inmobiliaria es de señorío departamental, respecto a los cuales no se aplica la legislación nacional (ver normas citadas; y el art. 1º inc. 1º del Código Tributario), obviamente el Gobierno Departamental respectivo puede establecer cuál es su tiempo de prescripción. Este es el criterio de la Suprema Corte de Justicia, quien en Sentencia S.C.J. No. 731/012 sostuvo (ver también sentencias de la Alta Corporación Sentencia S.C.J. No. 65/008, Sentencia S.C.J. No. 226/013, Sentencia S.C.J. No. 17/014 y Sentencia S.C.J. No. 9/017): “En efecto, dentro de las atribuciones constitucionales de los Gobiernos Departamentales, está la de dictar normas relativas a la forma de pago, prescripción, recargo por mora y multas por cumplimiento de los deberes formales y de las obligaciones respectivas (Valdés Costa, Ramón, “Curso de Finanzas, Impuestos al Capital”, Montevideo, 1965, pág. 77). La Corporación participa de esta opinión, en mérito a lo que prevé el proemio del art. 297 de la Constitución en cuanto a las potestades de los Gobiernos Departamentales para la creación y administración de sus tributos. En efecto, el mismo órgano que está habilitado para crear el tributo, puede también modificarlo y suprimirlo y además legislar acerca del plazo de extinción de la obligación tributaria. Un tema diferente es la regulación general del instituto de la prescripción como modo de extinción, punto que pertenece a la Ley nacional, ya que debe regularse uniformemente en todo el Estado.” También fue la posición de este Colegiado en sentencia suya Sentencia T.A. Civil No. SEF-0008-000035/2015-7: “El art. 1º del Código Tributario descarta su aplicación a los Gobiernos Departamentales, quienes se rigen por sus normas propias, a saber decretos departamentales con fuerza de ley en su jurisdicción (art. 260 de la Constitución Vigente). … La Constitución faculta a la Junta Departamental a establecer y administrar la contribución inmobiliaria en su art. 297, que reza: “Serán fuentes de recursos de los Gobiernos Departamentales, decretados y administrados por éstos: 1º. Los impuestos sobre la propiedad inmueble, urbana y suburbana, situada dentro de los límites de su jurisdicción, con excepción, en todos los casos, de los adicionales nacionales establecidos o que se establecieren.” Por consiguiente, quien puede todo también puede lo menos, como es establecer el límite prescriptivo. De admitir que las Juntas Departamentales solo pueden establecer y administrar los tributos que les habilita el art. 297 de la Constitución Nacional, podrían incluso resultar imprescriptibles si el legislador nacional no se ocupara del tema.” Entonces, no es de aplicación para el caso en abordaje el art. 38 del Código Tributario, ya que no corresponde para los tributos departamentales en cuanto su normativa territorial disponga otra solución en materia de preclusión (art. 1º del Código Tributario) para los tributos que constitucionalmente recauda (art. 297 de la Carta Magna uruguaya). Debe primar pues, a efectos de la prescripción de los tributos inmobiliarios reclamados, considerar el art. 18 del Decreto de la Junta Departamental de Maldonado No. 3712 de fecha 15.8.2023, que reza: “El derecho al cobro de los tributos municipales prescribirá a los diez años contados a partir de la terminación del año civil en que se produjo el hecho gravado. El derecho al cobro de sanciones e intereses tendrá el mismo término de prescripción que corresponda al tributo.” Debe tenerse presente, además, que la contribución inmobiliaria es anual (art. 1º de la Ley No. 9.189), sin perjuicio de que su pago pueda fraccionarse..”.- Por los fundamentos expuestos procede confirmar la sentencia de primera instancia en cuanto desestima las excepciones opuestas por el codemandado Alejandro Estévez.- 4) En virtud de la confirmatoria de la sentencia de primera instancia y lo dispuesto en el art. 358.4 del CGP procede imponer las costas y costos de cargo del demandado.- Por los fundamentos expuestos el Tribunal.- FALLA: CONFÍRMASE LA SENTENCIA RECURRIDA, CON COSTAS Y COSTOS A CARGO DEL DEMANDADO.- NOTIFÍQUESE A LAS PARTES A DOMICILIO.- OPORTUNAMENTE DEVUÉLVASE A LA SEDE DE ORIGEN.- Dra. Gloria Seguessa Mora Ministra Dra. Marta Gomez Haedo Alonso Ministra Dra. Mónica Bórtoli Porro Ministra Esc. Jacqueline Chico Salgado Secretaria Letrada