Sentencia Definitiva N° 160/2026

TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE PRIMER TURNO SENTENCIA DEFINITIVA Nº 160/2026 Montevideo, 13 de mayo de 2026 Ministro Redactor: Dr. Álvaro Messere Ferraro. Vistos: Para sentencia definitiva/interlocutoria estos autos caratulados: “ABDALA, ALVARO Y OTROS c/ TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO -COBRO DE PESOS-” - IUE: 2-37705/2024 , venidos a conocimiento de este tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada a fs. 335/348 v. y adhesión a la apelación interpuesta por la parte actora a fs. 352-388 contra la sentencia definitiva Nº 50/2025 del 11 de junio de 2025 de fs. 321 a 331, dictada por la Sra. Juez Letrado de Primera Instancia Civil de 7º Turno, Dra. Virginia Ginares. Resultando: 1. Por la sentencia recurrida – a cuya relación de antecedentes procesales útiles se hace remisión por ajustarse a las resultancias de autos – se condenó al Tribunal de lo Contencioso Administrativo al pago de diferencias salariales e incidencias en los aguinaldos de un grupo de funcionarios, que resulten nominales menos descuentos legales por el período comprendido desde febrero de 2019 y la fecha de la sentencia. Difirió la liquidación a la vía incidental, con reajustes desde la promoción de la demanda e intereses desde cada exigibilidad, hasta su efectivo pago. 2. Contra la referida providencia se alzó en tiempo y forma la parte demandada, quien en escrito de fs. 335/348 v. manifestó que agravia que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo -TCA- tenga legitimación causal pasiva, la que recae en el Poder Ejecutivo, por lo que, la sentencia adolece de nulidad absoluta. Desde el punto de vista sustancial y material, las partes del litigio son los actores, por un lado, y por el otro, un único sujeto jurídico que es el Estado. Analiza las disposiciones aplicables al caso, invocando primero el artículo 11.2 del Código General del Proceso el que establece “para proponer o controvertir útilmente, es necesario invocar interés y legitimación en la causa” . Se pregunta a cuál órgano corresponde controvertir, o por cuál es útil hacerlo, cuando hay diversos órganos independientes, con igual jerarquía institucional por lo que, ninguna tiene facultades para avocar competencias. El artículo 316 de la Constitución establece “la autoridad demandada podrá hacerse representar o asesorar por quien crea conveniente” , en el derecho administrativo se ha planteado la cuestión a propósito de la aplicación de este artículo; solo en algunas situaciones se plantean dudas ya que normalmente, el demandado ante el TCA por juicio de nulidad, será el órgano autor del acto impugnado. Señala que también se plantea controversia sobre quiénes son los legitimados pasivamente en el juicio de inconstitucionalidad por vía de acción, interpretando el artículo 517.1 del Código General del Proceso, el que solo establece que “se sustanciará con un traslado a las partes a quien afectare la ley” ; establece que comparten con Vescovi que el Estado no debe ser demandado preceptivamente salvo cuando le afectare la ley. Prosigue expresando que tanto en la acción de anulación del artículo 390 de la Constitución, como en la acción de inconstitucionalidad del artículo 258.1 del mismo texto, los objetos son acotados y las acciones específicas; pero en las acciones de cualquier naturaleza y planteada por cualquier sujeto contra el Estado, se rige por el artículo 11.1 y 11.2 del Código General del Proceso y debe determinarse dentro del Estado, qué órgano tiene interés en contradecir y posee la legitimación en la causa. Indica que corresponde determinar el órgano demandado y para ello desglosa conceptos, analizando primero el interés en controvertir. Al respecto, señala que la cuestión es identificar dentro de los diferentes órganos jerárquicamente independientes que componen el Estado (como sujeto de derecho o persona pública mayor) -que es la verdadera parte sustancial del litigio- cuál de esos órganos tiene interés en controvertir. Sostiene que se agrava la dificultad porque el Estado reúne en sí mismo, la totalidad de los intereses legítimos, privados y públicos -esto es- la suma de los intereses protegidos por el Orden Jurídico a través de sus normas, sean emanados del Poder Constituyente, del Poder Legislativo, del Ejecutivo o del Poder Judicial o del TCA; la determinación debe recaer en uno solo de los órganos, porque el Estado no puede comparecer simultáneamente por dos o tres órganos y asumir actitudes contradictorias, teniendo entre los diferentes órganos y estructuras jerárquicas incluso intereses contrapuestos. Prosigue desarrollando la trascendencia del interés en controvertir, en cuanto, la decisión jurisdiccional se basa en que las partes que se enfrentan en contradictorio tengan real y verdadero interés en litigar. Continúa en su desarrollo, explicando el interés, la legitimación en la causa y la representación del Estado y sostiene que al no existir una disposición que determine en qué forma se identifica el órgano del Estado que debe controvertir cuando es demandado, se asimila por analogía -artículos 15 y 16 del Código Civil- a la cuestión del interés del juicio y la legitimación en la causa, como presupuesto procesal, regulado con carácter general por el Código General del Proceso (artículos 11 y 133.1 numeral 9). Entonces, desarrolla sobre el presupuesto procesal cuando el Estado es demandado en juicio, en tanto no es suficiente con comprobar que el Estado es el titular de la legitimación por lo que, la cuestión debe trasladarse a la de sus órganos máximos en jerarquía e independientes entre sí, decidiendo a cuál de ellos correspondería el ejercicio de dicha legitimación. Respecto a la relación fáctica que justifica el interés en la causa, cita a Abal el que sostuvo que para que un sujeto tenga legitimación en la causa para ser demandado, debe tenerse presente lo previsto en el artículo 11.2 del Código General del Proceso. Además de ser identificado por el actor, debe ser titular del perjuicio que se causaría si el tribunal satisface injustamente la pretensión del actor; y esto tiene por fundamento que la sentencia solamente será eficaz en relación a los sujetos cuando fueron parte del proceso porque se violaría el derecho de contradicción que resulta esencial para que un proceso sea propiamente jurisdiccional. Sobre la disposición legal aplicable, es el artículo 384 inciso 1 de la ley N°16.320 que tiene por puntos más destacables lo siguiente: a.- que no individualiza ningún órgano de entre todos los que integran el Estado estableciendo solo que debe ser el órgano máximo de la respectiva estructura jerárquica; y b.- que la determinación se hace “per relationem” , es decir, que ese órgano (directamente o por sus subordinados) sea el autor de la conducta (acto, hecho u omisión o como contratante con un tercero) “que da mérito al litigio” . Esto es la relación de causalidad del órgano del Estado demandado en juicio con la razón por la que se le demanda: debe contradecir la pretensión, el órgano que actuando de acuerdo con el interés que le señalan las normas de competencia, provocó, legítima o ilegítimamente, lo que será definido por la sentencia. Como segundo agravio, e ingresando al caso concreto de autos, señala que los actores plantearon previamente la inconstitucionalidad por vía de acción ante la Suprema Corte de Justicia de las leyes que afectaron sus retribuciones, demandando conjuntamente al TCA, el Poder Ejecutivo -Presidencia de la República-Ministerio de Economía y Finanzas y el Poder Legislativo (IUE 1-4/2019) y obtuvieron fallo favorable. Con posterioridad el juicio de cobro de pesos (pretendiéndose la inconstitucionalidad por vía de excepción en el mismo juicio respecto del inciso 2º del artículo 11.3 del Código General del Proceso). La sentencia de inconstitucionalidad tiene efecto, atento al artículo 259 de la Constitución, únicamente para el caso concreto, tratándose de un único litigio que se decide en proceso separado. Un proceso ante la Suprema Corte de Justicia atento a su competencia privativa donde se decide la questio iuris parcial del litigio y otro proceso donde se reclama y decide sobre la pretensión de cobro de pesos, con la referida questio iuris parcial previamente resuelta. De acuerdo a la tesis dualista mayoritaria en la Suprema Corte de Justicia desde la década de 1990, si las leyes cuya inaplicabilidad se pretende fueran de fecha anterior a la Constitución, toda la cuestión litigiosa se plantearía y resolvería ante los mismos tribunales. Siendo un mismo litigio, en ambos procesos, se debe demandar al mismo sujeto, o tratándose del Estado, emplazar al mismo órgano máximo. Los actores plantearon la acción de inconstitucionalidad contra el TCA y el Poder Ejecutivo, y el cobro de pesos solo contra el primero. Esta duplicidad de criterios constituye una incoherencia porque ambos procesos están destinados a resolver, mediante dos sentencias sucesivas, un mismo conflicto de intereses, esto es, un mismo caso concreto. Adicionalmente, plantea que el TCA ha sostenido en los juicios de inconstitucionalidad como los presentados por cobro de pesos, que carece de interés en el litigio y de legitimación causal pasiva. Igual posición sostuvo la Suprema Corte de Justicia en los juicios por inconstitucionalidad de las mismas leyes, planteados por sus funcionarios, alegando lo mismo que ahora sostiene el Tribunal. Coinciden ambos órganos, los de superior jerarquía, en que les falta los dos presupuestos procesales: el interés en el litigio y la legitimación causal pasiva. Ahora, respecto a la posición del Poder Ejecutivo, ha tenido una conducta errática en los juicios por cobro de pesos por diferencias salariales. Incluso llegó a plantear un recurso de revisión contra una sentencia firme de condena invocando indefensión por no haber sido emplazado (IUE 1-125-2018), en otros contestó la demanda, opuso excepciones y apeló sentencias interlocutorias -como en este- y en otros, opuso falta de legitimación pasiva. Con relación a las acciones de inconstitucionalidad, suceden dos circunstancias: los actores generalmente piden a la Suprema Corte de Justicia que emplace al Poder Ejecutivo y al TCA; el Poder Ejecutivo generalmente contesta la demanda y se opone a la inconstitucionalidad y al principal fundamento jurídico del “caso concreto” , esto es, de la pretensión de cobro de pesos por diferencias salariales. En la sentencia de inconstitucionalidad surge que el Poder Ejecutivo asume que su interés funcional en el caso concreto, le impone controvertir la pretensión de recomposición de las remuneraciones de los funcionarios, cuyo único fundamento jurídico se encuentra en la inaplicabilidad de las leyes impugnadas. Continúa entonces, estableciendo que hay falta de interés y legitimación en la causa del TCA y sí la hay respecto del Poder Ejecutivo. Para fundar su afirmación analiza las competencias de cada órgano. El TCA es un órgano jurisdiccional cuya función principal es resolver conflictos de intereses específicos, como son la validez de los actos de la Administración y las contiendas de competencia basadas en la ley (artículo 309 y siguientes y 313 de la Constitución). Actúa además como órgano de administración. Su función secundaria es obtener del Tesoro Nacional los recursos necesarios para así atender el servicio eficientemente con el mejor personal posible. Nunca podría afirmarse entonces que el TCA tiene interés en economizar gastos en las remuneraciones de su personal, reduciéndolas. Ni el TCA ni la Suprema Corte de Justicia tienen intereses en contradecir en juicio las pretensiones de sus funcionarios porque la condena al Estado le pudiera generar un “daño rebote” por la disminución de recursos de la ley N°16.736 y 662 de la ley 18.719, la Contaduría General de la Nación está obligada a habilitar los créditos correspondientes. Entonces, los ministros, tanto del TCA como los de la SCJ no tienen interés en “controvertir útilmente” para evitar un perjuicio a su dependencia administrativa, ya que será el Poder Ejecutivo el que deberá prever la asignación presupuestal en caso de recaer una sentencia de condena por un crédito salarial. Prosigue relatando que el TCA en Resolución de la Unidad Contable del 26/05/2011 al igual que la Suprema Corte de Justicia y el Tribunal de Cuentas, interpretó los artículos 64 y 68 de la Ley 18.719 en el sentido que establecían un “enganche” de sus funcionarios por lo que, pagó el aumento derivado de la equiparación al sueldo de Senador en los primeros meses de 2011. De aquí surge la oposición de intereses entre el TCA y el Poder Ejecutivo, en cuanto, este último siempre se negó a considerar que el aumento de la retribución de los Ministros de Estado, alcanzaba a los Ministros de la SCJ. La Constitución le otorgó al Poder Ejecutivo competencias específicas -por lo general privativas- de fijar el total de las erogaciones y su quantum como “ las contribuciones necesarias para cubrir los presupuestos ”, ejemplo de esto es el artículo 215 de la Carta. Los artículos 220 y 321 de la Constitución determinan la competencia concurrente del Poder Ejecutivo en la elaboración de la iniciativa presupuestal respectiva; de no darle intervención al Poder Ejecutivo, posibilitaría la elusión de las competencias naturales de ese Poder fijadas por la Constitución de la República. Agregó que el Poder Ejecutivo no es “agente de pago” , en cuanto, no es un simple “mandatario ” del Poder Judicial en cumplimiento de la sentencia de ejecución y conforme al artículo 400 del Código General del Proceso; es atento a la Constitución, el órgano encargado de custodiar y gestionar tanto los ingresos como los egresos presupuestales del Estado. Señala que el fundamento del “agente de pago” no es de recibo, en cuanto la cuestión versa sobre quién puede contradecir “útilmente” la demanda en el proceso de conocimiento anterior. Se robustece la tesis de que el Poder Ejecutivo es un interesado principal en el litigio, en cuanto, se solicita además una condena a futuro. Al tratarse de remuneraciones futuras de funcionarios públicos, siendo el vínculo estatutario, requiere la existencia de futuras leyes de presupuesto o rendición de cuentas con iniciativa privativa del Poder Ejecutivo (artículo 86 de la Constitución), afectándose más seriamente aun el interés del Estado en este litigio. Sostuvo que el argumento de que el demandado debe ser el TCA porque es el empleador es débil y falaz, porque: a.- jurídicamente el empleador es el Estado (único sujeto de derecho) y no sus poderes u órganos; b.- en el artículo 59 de la Constitución se estableció que los funcionarios públicos que presten servicios en el Poder Ejecutivo, en el Poder Judicial, en el TCA, el Tribunal de Cuentas y la Corte Electoral, se regulan jurídicamente por un único “Estatuto” que debe ser establecido por vía de una única ley, lo que desvanece el argumento del empleador; c.- de ser empleador el TCA, sería uno sui generis porque no le paga a sus empleados al no tener ingresos tributarios, proviniendo sus recursos por las leyes de presupuesto y con transferencias de Rentas Generales; d.- también encubre este argumento la realidad fáctica, en cuanto la tesis del empleador no provoca por sí misma, que el TCA y la Suprema Corte de Justicia tengan interés en controvertir el presente reclamo de los funcionarios. Sintetizó su postura determinando lo siguiente: que el TCA tiene interés funcional principal en prestar eficientemente las competencias jurisdiccionales que le fueron asignadas por el constituyente; que un aumento en remuneración de sus funcionarios mejora las posibilidades de seleccionar a los más aptos y es un incentivo para la eficiencia en el servicio, no configurando per se un perjuicio para el TCA; una sentencia de condena a pagar las diferencias de salarios no perjudica al TCA, en tanto no disminuye sus créditos presupuestales; el TCA en 2011 ya resolvió que los artículos 64 y 68 de la ley N°18.719 “enganchaban” sus retribuciones a la escala que tomaba como referencia a la retribución del senador; el Poder Ejecutivo es el que ha impedido el pago a los trabajadores con los aumentos incluidos, no habilitando los créditos presupuestales y el dinero correspondiente, desde abril de 2011 en adelante, lo que determina este litigio entonces, es la conducta del Poder Ejecutivo, en cuanto se ha negado sistemáticamente a proveer los fondos al TCA; transcribe la sentencia del TAC 7º de donde surge que el Ministerio de Economía y Finanzas posee legitimación pasiva y responsabilidad para ser involucrado en el juicio; afirma además que la falta de interés y legitimación causal pasiva del TCA es doble, en cuanto primero no sería a quien perjudicase la sentencia en caso de ser favorable y segundo, porque no es el órgano que ha dado causa a la insatisfacción jurídica que da mérito al reclamo, sino que es el Poder Ejecutivo; finalmente, señala que avanzar en un litigio contra quien carece de interés sustantivo funcional en las eventuales consecuencias perjudiciales que para el Estado pudieran resultar de la sentencia pretendida en la demanda, impide que exista contradicción, litigio, jurisdicción y sentencia y transforma el proceso en un proceso contencioso, sólo en apariencia. Manifestó que esta ausencia de interés y legitimación en la causa, tiene como consecuencia la nulidad insanable de la sentencia dictada, porque su existencia es un requisito a verificar por el tribunal antes de ingresar al estudio del mérito. 3. La parte actora evacuó el traslado de la apelación conferido en escrito de fs. 352/388, al tiempo que adhirió al recurso de apelación interpuesto por su agonista. Manifestó que es clara la legitimación del TCA para ser demandado en juicio, teniendo el Poder Ejecutivo-Ministerio de Economía y Finanzas, únicamente el rol de administrador de los recursos financieros y mero pagador, lo que fue determinado por la sentencia de primera instancia. Agrega que es el propio objeto del proceso el que determina quién debe ser demandado y esto se debe a que, a quien corresponde demandar por la remuneración debida en la relación funcional es al empleador, que es el responsable del pago de la retribución, aunque no lo pague con fondos propios. No tiene trascendencia que el TCA no tenga autonomía financiera, siendo pocos los organismos del Estado que son recaudadores. Como empleador deberá prever los gastos que demandan las remuneraciones, en ejercicio de su potestad presupuestal reconocida en el artículo 321 de la Constitución, al elaborar el proyecto respectivo conforme a la iniciativa presupuestal (artículo 220 de la Carta) y realizar mensualmente las acciones necesarias para hacer efectivas las erogaciones que dichas retribuciones demanden (artículos 88 y 89 del TOCAF), existiendo iniciativa en solicitar las partidas para que luego el Poder Ejecutivo las remita y se paguen las retribuciones. Asimismo, como empleador es el TCA el que liquida mensualmente las retribuciones a sus funcionarios y requiere los fondos para pagar. Atento a la resolución interna Nº 54/19 del 27 de marzo de 2019 complementaria de la ordenanza Nº 64/1988 del 02 de marzo de 1988 que regula las tareas mínimas que deben realizar los contadores delegados al intervenir sueldos, las mismas son las siguientes: confeccionar una planilla de liquidación de sueldos, que deberá ser intervenida por el contador delegado del Tribunal de Cuentas mediante conciliación con la correspondiente al mes anterior y que deberá contener el listado de altas y bajas por ingresos, modificación de vínculos funcionales, compensaciones, ceses y otras que pudieran corresponder, conjuntamente con la documentación respaldatoria de las mismas. Prosigue señalando que la presente no es una demanda por responsabilidad legislativa derivada de la ley presupuestal que fija las retribuciones aplicables, y en ese marco es en el único en que podría considerarse parte al Poder Ejecutivo como colegislador. Que dicho poder sea el competente para proyectar las leyes, no implica que sea el legitimado pasivo en este juicio, máxime cuando lo que se reclama es que se pague el aumento que la ley previó. Así es que no se elude ninguna competencia constitucionalmente atribuida cuando no se demanda al Poder Ejecutivo. Con el criterio de la parte demandada, toda vez que se reclama por concepto de remuneraciones debidas de acuerdo con la ley, debería demandarse al Poder Ejecutivo, por ser quien tiene competencia privativa en materia presupuestal. Tampoco es dable demandar al Poder Ejecutivo porque sea el responsable de la ejecución presupuestal. Que sea el órgano encargado de custodiar y gestionar los ingresos y egresos presupuestales del Estado, no le confiere legitimación pasiva en todo juicio de contienda sobre le ejecución de las partidas presupuestales en lo que refiere a los egresos. El Poder Ejecutivo no habilitó los créditos presupuestales y el dinero efectivo correspondiente desde abril de 2011 en adelante, porque el TCA no lo liquidó de acuerdo a las normas interpretativas que ahora deben ser desaplicadas, por haber sido declaradas inconstitucionales. Por lo relatado, es el TCA el responsable del pago de los salarios de los funcionales. Atento al artículo 88 del TOCAF, la Tesorería General de la Nación debe entregar en las oficinas (o efectuar transferencias bancarias) el dinero de los fondos para pagos de retribuciones. La Tesorería no tiene discrecionalidad, debe realizar las transferencias según lo que surja de la norma presupuestal y conforme la liquidación que realice el organismo sin autonomía financiera. En la medida en que la sentencia amparó la demanda, el Poder Ejecutivo-Ministerio de Economía y Finanzas lo que debe hacer es cumplir con el artículo 15 del TOCAF, comprometiendo el gasto para cumplir la sentencia judicial, y con el artículo 400 del Código General del Proceso, aunque no haya crédito presupuestal. El último impone al Poder Ejecutivo- Ministerio de Economía y Finanzas, atender la erogación resultante de una sentencia de condena contra el Estado, con cargo al inciso 24 “Diversos créditos” y el decreto del Poder Ejecutivo Nº 395/006, que reglamenta el trámite administrativo para el cobro de las sentencias contra el Estado respecto a los pagos que por los organismos respectivos realiza el Ministerio de Economía y Finanzas como agente mandatado legalmente conforme al artículo 400 del Código General del Proceso. De esto concluye que ninguna previsión presupuestal debe efectuar el Ministerio de Economía y Finanzas. Señala que la legitimación pasiva del Estado-TCA fue determinada en variada jurisprudencia (SCJ N.º 34/2021, JLC20°T 103/2022, JLC5°T 106/2023 y JLC4°T N.º 587/2023. Además, cita sentencia del TAC 2° Turno, en la que se estableció la falta de legitimación pasiva del Ministerio de Economía y Finanzas y agrega que es el actor quien elige al demandado y cita lo expresado en sentencia interlocutoria Nº 3282/2015 del JLC3°T. Cita la opinión del Dr. Etlin, el que señala que el Ministerio de Economía y Finanzas no puede discutir la procedencia, legalidad, ni el monto de la pretensión/condena, como tampoco podría hacerlo respecto de una transacción homologada. Tampoco siquiera puede hacerlo en la etapa de liquidación como establece Varela Méndez. En lo que respecta a la adhesión a la apelación, le agravia dos aspectos de la sentencia ahora recurrida, primero la retroactividad de la condena que se fija en la fecha de la promoción de la demanda y no al momento de la lesión inferida; y el momento a partir del cual deberá efectuarse la actualización monetaria prevista en el decreto ley Nº 14.500. Respecto al primer punto, narra los argumentos expresados por la a quo : que no existía crédito salarial hasta que los actores no obtuvieron la declaración de inconstitucionalidad de las normas que les obstaban acceder al aumento y que el sistema es concentrado en la declaración de inconstitucionalidad con alcance subjetivo limitado a los reclamantes. Señala que la demandada no controvirtió los hechos alegados por los funcionarios, incluyendo la liquidación de sumas reclamadas. La admisión de los hechos, exterioriza la conformidad con las pretensiones deducidas y su liquidación, por lo que, debieron tenerse por ciertos los hechos alegados por la parte actora, sino también la liquidación realizada por ellos. Discrepan entonces con que la sentencia apelada haya mandado a liquidar la condena por la vía incidental. Señala que la defensa de la demandada expresamente declara coincidir con la parte actora en la postura de que la eficacia retroactiva de la declaración de inconstitucionalidad al momento en que se produce la lesión jurídica. Por lo que, el crédito no se produce con la declaración de inconstitucionalidad, sino que se retrotrae al momento en que la norma dispuso el aumento y este no fue abonado. Respecto a los efectos de las sentencias de la Suprema Corte de Justicia, suele ser abordado por la doctrina distinguiendo tres aspectos: uno subjetivo (es decir, los sujetos a los que alcanza), uno objetivo (relativo al caso al que se aplica la declaración de inconstitucionalidad) y uno de carácter temporal (que refiere a la eficacia en el tiempo de la sentencia). Con una lectura desde la constitución, los tres aspectos deben subsumirse en un solo concepto, que es, el sentido de la expresión “caso concreto” , para reforzar su punto cita variada doctrina. Respecto al segundo argumento de la recurrida, explica que la sentenciante refiere a los efectos subjetivos de la sentencia y no a los efectos temporales. Señala que Supervielle se afilia a la postura de la retroactividad de los efectos de inconstitucionalidad cuando afirma que la “ley caduca en cuanto a su eficacia con respecto a la situación concreta y además por su ilegitimidad congénita, queda totalmente anulada como norma reguladora de dicha situación (…) frente a quien ha obtenido un pronunciamiento de la Suprema Corte deberá considerarse como si la norma inconstitucional no existió nunca”. Concluye sobre el punto que la norma con vigencia a partir de enero de 2011 fue interpretada por las leyes cuya inconstitucionalidad se declaró, por no ser normas interpretativas y deben ser desaplicadas desde el momento de la lesión jurídica, que para los actores que ingresaron con anterioridad a aquella es el 2011, y para los que lo hicieron con posterioridad, la fecha de su ingreso al TCA. La sentencia de inconstitucionalidad es declarativa y se retrotrae al momento en que se produjo la lesión, porque es lo que determina el caso concreto en su dimensión temporal, no podría fijarse la actualización sino desde la entrada en vigencia de la ley que dispone el incremento salarial o desde que los recurrentes ingresaron como funcionarios (contratados o presupuestados) del TCA si ello fuera posterior al 2011. Respecto a la condena a futuro, la sentencia de primer grado la desestimó y lo hizo atento al artículo 39 de la Ley Nº 19.924, que agregó un segundo inciso al artículo 11.3 del Código General del Proceso. Entiende que la norma no es aplicable al caso. Señala que los funcionarios Abdala, Barral, Cal, Egozcue, Rodríguez y Sommaruga consideran que no es de aplicación este artículo 39 porque la pretensión oportunamente deducida en autos consiste en la condena al TCA al pago a los funcionarios de las diferencias salariales en virtud del “enganche” de sus remuneraciones con las de los funcionarios del Poder Judicial, que se vieron aumentados por el incremento salarial dispuesto en beneficio de los Ministros de Estado y sucesivamente respecto de todos los cargos cuyas retribuciones se calculan en base a aquellas, hasta tanto se incluyan en el presupuesto, por lo que, la pretensión no recae sobre “materias reservadas constitucionalmente a la iniciativa del Poder Ejecutivo, que involucren o versen sobre las materias previstas en el inciso primero del artículo 86 y en el artículo 86 y en el artículo 214 de la Constitución de la República” . No se demandó al TCA para que incluya dichas partidas en el proyecto de presupuesto y mucho menos al Poder Ejecutivo, quien es que tiene materia privativa en materia presupuestal, solo se solicitó la condena a futuro. Con esto en nada se limita la competencia de los órganos competentes para aprobar la ley presupuestal. Agrega que la resistida no ha pasado en autoridad de cosa juzgada en mérito del recurso interpuesto por la parte demandada y la adhesión que ahora plantea, y que por tanto procede el planteo de inconstitucionalidad por vía de defensa, en el procedimiento jurisdiccional pendiente y en la instancia pertinente (en el caso de segunda) que requieren los artículos 510.2 y 511.1del Código General del Proceso por parte de los funcionarios arriba enumerados. Robustece su postura con sentencias de la Suprema Corte de Justicia. Establece entonces que el proceso en que se ha dictado la sentencia se debe suspender (artículo 258 in fine de la Constitución y artículo 514 del Código General del Proceso, hasta que la Suprema Corte de Justicia se pronuncie respecto a la inconstitucionalidad alegada. Respecto a las causales de inconstitucionalidad del artículo 39 de la ley N°19.924, señala que la ley de presupuesto en su artículo 39.2 agregó al artículo 11. 3 del Código General del Proceso, la prohibición de las sentencias a futuro sobre materias reservadas constitucionalmente a la iniciativa del Poder Ejecutivo que involucre creación y supresión de empleos y servicios públicos, fijación y modificación de dotaciones o autorización para gastos (artículo 86 de la Carta), o gastos corrientes, inversiones, escalafones y sueldos funcionales, los recursos y estimación del producido y normas para la ejecución e interpretación (artículo 214 del mismo cuerpo). Señala que la norma vulnera preceptos constitucionales, limitando sin invocar razones de interés general sino de mera conveniencia presupuestal, el derecho a la acción, a la tutela jurisdiccional efectiva y el principio de separación de poderes. También afirma que es contraria al derecho al proceso, a la seguridad jurídica, al principio de responsabilidad del Estado y al principio de igualdad. Procede entonces a definirlos uno a uno. Comienza con el principio de separación de poderes, estableciendo que es un medio técnico de organización de las personas jurídicas estatales destinado a prevenir el abuso de poder público y los abusos de los gobernantes; es por esto que el Poder Legislativo no puede invadir la competencia del Poder judicial, limitando el poder de resolver los conflictos con fuerza de verdad definitiva, con el pretexto de que los jueces, al imponer condenas a futuro, invaden la competencia del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo en materia presupuestal. Prohibir a un juez que resuelva una contienda hacia el futuro por un daño cierto y no eventual, es un abuso de poder legislativo y configura el vicio de desviación de poder legislativo, porque implica una violación del principio de separación de poderes. Prosigue con el derecho al proceso como garantía de defensa de los derechos fundamentales, señalando que admitir la constitucionalidad de condena a futuro significa no cumplir con fin último del proceso, esto es, la efectividad de los derechos sustanciales, en cuanto, esta decisión autoritaria es contraria al ejercicio mismo de la función jurisdiccional, como instrumento procesal que procura que cuando los interesados no pueden, por sí solos, lograr una solución a través del actuar del juez, siendo este el que debe decidir cómo se resuelve el conflicto. Con esta prohibición, la garantía no es completa. Sobre el principio de tutela judicial efectiva establece, que atento a lo que expresó, la prohibición de condena a futuro, al vedar que el juez resuelva el conflicto a futuro, limita el objeto de la pretensión y por tanto supone una traba a la tutela jurisdiccional efectiva. La dignidad de la persona humana constituye un principio básico paradigmático en cuanto se proyecta en todo el ordenamiento, prevaleciendo sobre las normas e informando su interpretación. Hoy en día es considerado como un derecho humano. Derecho que se traduce en un deber (correlativo) y se impone también como un principio. Afirma que no sería pleno el control del actuar administrativo por parte del juez, si no se le permite sentenciar contra el Estado administrador incumplidor en todo su alcance, incluyendo el futuro de acaecimiento seguro y cierto. No poder condenar a futuro, además, hace intervenir a sucesivos jueces, aunque se mantengan idénticas condiciones y circunstancias. La protección no será efectiva sino eventual y tardía, al tiempo que provocará incluso mayores erogaciones al Estado, en lo que refiere al tiempo de los funcionarios abocados a las sucesivas defensas y resoluciones en los diversos juicios, los intereses a abonar por las sumas adeudadas y las actualizaciones monetarias que por Derecho correspondan. Analiza el principio de responsabilidad del Estado y señala que debe además de reconocerse los derechos humanos, consagrarse los medios de tutela que los protejan frente a cualquier violación, provengan de las personas particulares o de los poderes públicos. Si la protección de los derechos humanos “se vandaliza” por la vía de prohibir a la autoridad jurisdiccional reparar en su plenitud el daño causado por la actividad administrativa. Limitar la garantía de la reparación integral por la vía de prohibir la condena a futuro, atenta contra la eficacia de la tutela. El principio de responsabilidad del Estado reviste el carácter de garantía jurisdiccional o procesal en la medida que se traduce en un control judicial de la actividad estatal y ese control no sería completo, si no se permite al juez reparar en su integridad el daño causado. El artículo 7 de la Constitución que reconoce a todos los habitantes de la República el derecho -entre otros- a ser protegidos en el goce de su seguridad, se vería traicionado. Sobre el principio de igualdad, relata que la consagración de la prohibición, vulnera la igualdad como principio reconocido en la Constitución, en su artículo 8, y como derecho inherente a la personalidad humana, en su artículo 72, también contemplado en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en el artículo 24 del Pacto de San José de Costa Rica y artículo 3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Señala que, en la disposición en examen, agregada por el artículo 39, puede advertirse un supuesto de distinción o exclusión ilegítimo, un trato desigual que no se encuentra justificado en razón de una situación de desigualdad. Es esta entonces, una hipótesis de discriminación, en sentido estricto (violación de igualdad formal) en que el legislador establece diferencias inadmisibles al regular la materia. Este principio radica básicamente en diversas proyecciones o contenidos. Igualdad ante la ley: debe asegurar igual tratamiento a todos (equidad horizontal), debe garantizar su aplicación de igual manera a todo el mundo; igualdad en la ley: en cuanto ella misma debe dar tratamiento igual, respetando las desigualdades, este contenido responde a la concepción clásica del estado liberal; igualdad por la ley: en cuanto ella misma debe dar tratamiento igual, respetando las desigualdades; e igualdad por la ley: lograr la igualdad a través de las disposiciones concretas de una norma legal, afirmando a la ley como herramienta de justicia distributiva. Enumera supuestos de violación del principio de igualdad, estableciendo que se concreta una verdadera discriminación en el sentido de que se deja expuesto, en la medida que ante el reclamo por diferencias salariales producto de la violación de leyes que determinan la retribución del trabajador, los empleados privados podrán obtener condena a futuro respecto a sus empleadores y los funcionarios públicos no. Como segundo supuesto expresa que no se advierte el motivo del diferente tratamiento respecto de funcionarios del Ministerio del Interior a quienes se asegura el efectivo pago de condenas a futuro en el artículo 201 de la misma Ley de Presupuesto, con una argumentación que sería perfectamente trasladable al caso de los actores. Como tercer supuesto, se advierte cuando vulnera la igualdad con los funcionarios del mismo organismo -TCA- que perciben las diferencias salariales debidas, mientras no se incorporen a la dotación de cargos en instancia presupuestal, por haber obtenido antes de la condena a futuro que la disposición cuestionada ahora prohíbe. Concluye que la restricción material de las competencias del juez por vía de la prohibición que se ataca, es una restricción arbitraria, por ser irrazonable e incompatible con el respeto de los derechos fundamentales. Y la restricción de los derechos fundamentales es arbitraria, ya que la ley que la establece no se ajusta a los valores que informan y dan contenido sustancial al Estado de derecho; las restricciones arbitrarias devienen arbitrarias pues son llevadas a cabo según los procedimientos, reajustes y condiciones formalmente establecidos en el ordenamiento jurídico pero que contradicen el fin último de todo Estado: el reconocimiento y respeto de derechos fundamentales. 4. Por sentencia Nº 1028/2025 del 01/09/2025 (fs. 393/394), la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucional el inciso 2 del artículo 11.3 del C.G.P (agregado por artículo 39 de la ley N°19.924). 5. La parte demandada evacuó el traslado de la apelación conferido en escrito de fs. 414/415, manifiesta que no comparte el fundamento del agravio, porque la cuantificación de los perjuicios efectuada en la demanda del proceso ordinario, no se encuentra necesariamente comprendida en la regla de admisión tácita en supuestos de falta de controversia, que en todo está referida a los hechos. La regla prevista para el proceso de liquidación de sentencia no se traslada, necesariamente, al proceso ordinario de conocimiento, que se rige en este punto por lo previsto en el artículo 130.2 del Código General del Proceso. Tampoco queda comprendida en la regla de admisión tácita derivada de la eventual falta de controversia, la interpretación y aplicación de las normas jurídicas para la resolución del caso. Lo que compete al tribunal es considerar la eficacia temporal, sin que resulte determinada por consideraciones acerca de la existencia o inexistencia de controversia respecto de la interpretación postulada en la demanda; entonces le compete interpretar el alcance o efectos de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad, en este caso, concretamente en cuanto al efecto que se le asigna a la sentencia apelada y el que pretende la parte actora. Las mismas consideraciones caben respecto de la eficacia subjetiva de la declaración de inconstitucionalidad, en cuanto se indica en la apelación adhesiva de la parte actora. Respecto a, a partir de cuándo deberá realizarse la actualización, se conecta con lo anterior, por lo que remite a lo ya dicho. 6. Franqueada la alzada por decreto Nº 4164/2025 del 10 de noviembre de 2025 (fs. 417), se asignó esta Sala (fs. 420) y recibidos los autos en el tribunal el 25 de noviembre de 2025 (fs. 420 v.), tras el estudio de precepto, se resolvió emitir decisión anticipada al amparo de lo dispuesto por el art. 200.1 del CGP. Considerando : I. La Sala, por unanimidad de votos de sus miembros naturales, habrá de confirmar la sentencia de primera instancia, salvo en cuanto a la fecha de inicio del cobro, reajustes y condena de futuro II. Apelación en vía principal interpuesta por la parte demandada. Se agravia porque se admitió la legitimación pasiva del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. El agravio no es de recibo legal. El caso se trata de una reclamación salarial, por partidas legisladas que no fueron abonadas, y respecto de cuya procedencia la Sala tiene posición afirmativa (cf. sent. N° 133/2020 del 10 de junio de 2020). El apelante hace caudal de los conceptos de interés jurídico y legitimación en la causa para concluir que, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, no tiene ni interés ni legitimación, por cuanto carece de iniciativa legislativa presupuestal, la que compete solo al Poder Ejecutivo – Ministerio de Economía y Finanzas. Relevante jurisprudencia, expresó, con relación a los referidos conceptos: “…Tradicionalmente, la doctrina ha estudiado el interés dentro de las condiciones de la acción. Así, Alsina... afirmaba que para intentar una acción, así como para contradecirla, es necesario tener interés, porque sólo con esa condición se pone en juego la actividad jurisdiccional: los jueces no hacen declaraciones abstractas; el interés consiste únicamente en que, sin la intervención del órgano público, el actor sufriría un perjuicio. Y concluye en conceptos totalmente compartibles: de lo expuesto resultan dos principios: 1º) sin interés no hay acción; 2º) el interés es la medida de la acción ... (Tratado teórico práctico de Derecho Procesal Civil y Comercial, t. I, pgs. 392 y sgtes.). (omissis) ... Liebman decía que el interés para accionar es un interés procesal, secundario e instrumental, respecto del interés sustancial primario, que ha quedado lesionado por el comportamiento de la contraparte, o más genéricamente por la situación de hecho objetivamente existente. El interés para accionar surge de la necesidad de obtener del proceso la protección del interés sustancial; presupone por eso la lesión de este interés y la idoneidad de la providencia demandada para protegerlo y satisfacerlo. En conclusión -termina- el interés para accionar está dado por la relación jurídica entre la situación antijurídica que se denuncia y la providencia que se pide para ponerle remedio mediante la aplicación del derecho, y esta relación debe consistir en la utilidad de la providencia, como medio para adquirir por parte del interés lesionado la protección acordada por el derecho (Liebman, Enrico, Manual de Derecho Procesal Civil, pgs. 115-116). (omissis) El Art. 11.2 del CGP establece que para proponer o controvertir útilmente las pretensiones, es necesario invocar interés y legitimación en la causa, describiendo en el Art. 11.3 en qué puede consistir tal interés; a su vez, el Art. 133 num. 9) prevé como excepción previa la falta de legitimación o interés, cuando surja manifiestamente de los propios términos de la demanda.' Y se agregaba en ese antecedente, transcribiendo conclusiones de la doctrina nacional con aplicación... a dicho cuerpo legal: “cuando se habla de interés procesal, se hace referencia a la utilidad (o el perjuicio) jurídica (material, moral, económica, etc.) que determina (y habilita) a las partes a presentar sus pretensiones a través de la demanda y la contestación (Véscovi, E y otros, Código General del Proceso, anotado, t. I, págs. 224 y sgtes.).” Y todavía se agregaba acerca de ello, por el Tribunal, en Sentencia T.A.Civil No. 178/-99-3: “Temperamento que ya antes esta Sala, con otra integración pero coincidiendo el redactor, sustentara en sentencias Nos. 78/94 y 37/96, en términos que se revalidan: Conforme se ha dicho por la Sala de 4º Turno (L.J.U., caso nº 9397), debe entenderse que la legitimación ad causam queda supeditada a la exigencia genérica de un interés, en cuanto posición favorable a la satisfacción de una necesidad (Carnelutti, Sistema de derecho procesal civil, I, pág. 11). Es el interés en el recibo de la pretensión el que legitima el ejercicio de la acción, dándole idoneidad al pretendiente para movilizarla (Carnelutti, Instituciones de derecho procesal civil, I, p. 317; Guasp, Derecho procesal civil, p. 192; Alsina, Tratado de derecho procesal, I, p. 388). De esta suerte, el interés en obrar es un presupuesto material, un requisito de obtención (Véscovi, Derecho procesal civil, II, p. 295)”. “En fórmula que el Tribunal recoge, en ya mencionado estudio (Véscovi, E y otros, Código General del Proceso, anotado, t. I, págs. 224 y sgtes.) se describe la acción declarativa que nuestro ordenamiento expresamente hoy admite y regula, destacando que persigue una sentencia de pura declaración sobre una relación (o situación) jurídica y se la denomina mere declarativa para distinguirla del resto, ya que en toda sentencia hay una declaración en tanto el juez decide la voluntad de la ley al caso controvertido. ... el requisito del interés jurídicamente tutelable condiciona la admisibilidad también para esta categoría de acciones. Y en ese sentido, sobre el punto señala Satta, comentando a partir de una norma de enunciación similar, que la cuestión del interés en accionar se ha planteado especialmente a propósito de las acciones de declaración (Manual de Derecho Procesal Civil, t. I, Nº 76).” (cf. sent. N° 159/2012 del TAC de 3° Turno). Ante un reclamo laboral contra el Estado, el funcionario, en tanto trabajador, no tiene otra exigencia que accionar contra su empleador, el que, a juicio de la Sala, es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y, por añadidura, tienen legitimación pasiva en la causa. El punto debe analizarse no desde la relación del Tribunal de lo Contencioso Administrativo dentro del organigrama de todo el Estado, sino de la relación laboral entre los funcionarios reclamantes y el TCA. Es cierto que todo funcionario público se considera funcionario del Estado en sentido macro, pero no cabe duda tampoco que cada uno es contratado por un determinado Poder u Organismo del Estado. Este Poder u Organismo es el que figura como empleador frente al Banco de Previsión Social, y como tal, se consigna en los recibos de sueldos. Por tanto, se colige, sin hesitación, es quien tiene obligaciones contractuales con su empleado. El alegar que, porque el TCA no tiene presupuesto propio o no cuenta con los recursos necesarios, no es responsable de su pago, es como decir, que un empleador privado alegue que no cuenta con recursos, para evitar el pago. En la contestación de la apelación se hace el relato normativo de todas las responsabilidades del TCA, respecto a la remuneración de sus funcionarios (fs. 355 v. y ss.), que la Sala comparte totalmente. Adviértase que la condena que se propugna in folios, claramente afecta al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ya que al proyectar el presupuesto para ser enviado al Poder Ejecutivo, tiene la responsabilidad constitucional y legal de prever los gastos relativos a las remuneraciones de los funcionarios. La referencia a la existencia de un estatuto único dispuesto por el art. 59 de la Constitución, no abona la posición que sostiene la parte demandada, ya que esta norma establece la regulación por estatutos y determina la base conceptual de los mismos en su inc. primero, pero luego dispone y discrimina los distintos Poderes, vr. gr. Tribunales, Cortes y Gobiernos Departamentales, que deben regirse por esta forma legal. Ello no supone que uno rija para todos, y efectivamente no es así, ya que es un hecho notorio que cada organismo tiene su estatuto y que los mismos varían en algunos puntos. III. Apelación en vía indirecta interpuesta por la parte actora. Se agravia por la retroactividad de la condena, ya que se fija desde la declaración de inconstitucionalidad de las normas que obstaban su cobro. El agravio es de recibo. A juicio de la Sala, la sentencia que declara la inconstitucionalidad, despliega el efecto “ex tunc”, de manera que corresponde retrotraer al momento en que se produjo la afectación del derecho. Si se parte de la base que la norma que obstaba el crédito fue declarada inconstitucional, ello supone que no se aplica a los actores (art. 521 CGP), y desde que no es aplicable la situación para estos, que es anterior a su dictado, tienen derecho al cobro del crédito desde el momento que se originaron. Por tanto, corresponde la condena desde que cada actor adquirió el derecho al cobro. IV. El agravio relativo al comienzo del cómputo de los reajustes, también es de recibo legal. Esta Sala, tiene posición firme que los reajustes se deben calcular desde la fecha de exigibilidad (cf. sent. N° 47/2024 del 28 de febrero de 2024, entre muchas otras). V. Por último, el agravio relativo a la condena de futuro, también es recepcionable. La parte actora, interpuso por vía de excepción recurso de inconstitucionalidad del art. 11.3 inc. 2 del CGP, la que fue amparada por la Suprema Corte de Justicia (fs. 393). Por tanto, removido el obstáculo legal, no existe óbice para amparar la condena de futuro. VI. Las costas y costos en el orden causado. Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por los arts. 195 siguientes y concordantes del CGP, el tribunal, FALLA: Confírmase la sentencia impugnada, salvo: a) en cuanto a la fecha de inicio del cobro, que se fija desde el momento en que se produjo la afectación del derecho de cada uno de los actores; b) reajustes, que se fija desde el momento en que cada suma se hizo exigible y c) condena de futuro, que se ampara, conforme lo solicitado al demandar (fs. 148 v./149 v.). Sin especial sanción procesal en el grado. Honorarios fictos $ 30.000. Notifíquese y oportunamente, devuélvase. Dra. Beatriz Venturini – Dra. Ana Rivas – Dr. Álvaro Messere MINISTROS Esc. Rosario Fernández SECRETARIA