Sentencia Definitiva N° 284/2026

Sentencia No. 284/2026 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro redactor: Patricia Hernández Ministros firmantes: Gabriel Ohanian, Pablo Benítez y Patricia Hernández.- Montevideo, 24 de agosto de 2026.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados “AA c/ INSTITUTO DEL NIÑO Y EL ADOLESCENTE DEL URUGUAY – AMPARO – IUE 2-64791/2026” venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia definitiva nro. 92 del 5/VIII/2026 dictada por la Sra. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 1º Turno, Dra. María Eugenia Ferrer Sugo.- RESULTANDO: 1)Que por la sentencia definitiva nro. 92/2026 fue desestimada la demanda, sin especial condenación.- 2) Que de fs. 75 a fs. 80 compareció la parte actora e interpuso recurso de apelación.- Invocó como agravio la desestimación de la demanda.- Fundamentó el mismo en: (a) lo que aspira es que la justicia constate la omisión lesiva e imponga e imponga al INAU el regular ejercicio de su competencia sancionadora; (b) pretende que el INAU adopte conducta seria e instruya el sumario, lo que no es dejar actuaciones en un escritorio durante trece meses; (c) la no aportación de testimonio del expediente disciplinario al amparo de la reserva que corresponde a los procesos disciplinarios, le impone la aplicación de las consecuencias previstas en el artículo 168 del Código General del Proceso; (d) si bien la juez a quo estimó que no fue violado derecho de la parte actora ya que a la Administración aún no le venció el plazo de caducidad de su potestad sancionatoria, que los hechos investigados revisten complejidad además de la pluralidad de personas investigadas, la previsión de un plazo de caducidad de dos años de la pretensión punitiva no puede significar que la actividad no pueda ser fiscalizada: el sumario se encuentra “congelado” desde hace trece meses, lo que es violar el derecho a su sustanciación en un plazo razonable; y (e) se debe distinguir el derecho del interesado a que el asunto que le atañe sea instruido con prontitud del derecho a que la decisión se adopte antes de los dos años.- En definitiva, solicitó que se revoque la apelada y se fije al INAU un plazo razonable para que instruya y decida el sumario que se tramita a su respecto.- 3) Que por providencia nro. 2027 del 11/VIII/2026 se confirió traslado a la parte demandada del recurso de apelación interpuesto por el plazo legal.- 4) Que de fs. 83 a fs. 85 compareció la parte demandada y evacuó el traslado conferido.- En síntesis, manifestó: (a) el procedimiento disciplinario en cuestión se encuentra dentro de los plazos que prevén las leyes y reglamentos, no pudiendo concluirse en 45 días como lo pretende la parte actora; (b) la gravedad de los hechos y el número de personas involucradas que arrojó la investigación administrativa determina una minuciosa instrucción con múltiples declaraciones, vistas, citaciones, prórrogas; y (c) el plazo de caducidad de dos años desde la fecha del dictado del acto administrativo que dispuso el sumario aún no ha vencido.- 5) Que por providencia nro. 2093 del 17/VIII/2026 se franqueó el recurso de apelación interpuesto para ante este Tribunal.- 6) Que los autos fueron recibidos el día 18/VIII/2026 y efectuado su estudio, en el acuerdo del día de hoy, se resolvió el dictado de la presente.- CONSIDERANDO: I-Que esta Sala, con el voto unánime de sus miembros naturales, habrá de confirmar la sentencia definitiva de primera instancia nro. 92 del 5/VIII/2026, pero por otros fundamentos, los que se exponen a continuación.- II- Que la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfe. Bidart Campos en “Régimen legal y jurisprudencial del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas discrecionales de tutela en el proceso civil uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578).- La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional, residual y heroico, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166).- Por esto, como señaló el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 4º Turno: “… El instituto de amparo está organizado, en efecto, globalmente, como una vía de absoluta urgencia en la adopción de medidas destinadas a corregir los efectos de un acto o de una situación esencialmente injusta o para cautelar el peligro de agravio emergente de la futura producción de tales efectos …” (Sentencia nro. 160/1991 citada en LJU, caso 14.658; cfe. RUDP, Año 1996, nro. 3, caso 524).- III- Que la procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a posta del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfe. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650).- En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable o irreparable; al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal; con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfe. LJU, caso 15.708; Viera, Luis Alberto en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22).- Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley 16.011, están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales o paraestatales o los particulares.- IV- Que planteadas así las cosas, corresponde analizar si la pretensión de amparo deducida encuadra en la normativa descripta habilitante de la intervención judicial solicitada.- V- Que en la sub-causa la Ps. AA, quien reviste Escalafón A-Profesional, Grado 6 (Profesional IV) Sub-Directora General Programática en INAU, promovió proceso de amparo contra éste en virtud del cual peticiona que se ordene al INAU que en el plazo de 45 días ejerza cabalmente su potestad disciplinaria y concluya el sumario administrativo que tramita a su respecto.- Invocó como fundamento de su pretensión que desde el día 15/VIII/2025, cuando se le notificó el acto administrativo que resolvió el inicio de ese sumario administrativo, hasta la actualidad no se ha ejecutado ninguna actuación (el expediente se encuentra paralizado) y ello, a pesar de ser urgido a través de sus abogados.- Entiende que dicha dilación en la instrucción supera los límites razonables de duración del procedimiento administrativo disciplinario con evidencia de su ilegitimidad manifiesta y directa incidencia en la efectivización de su cese por jubilación prevista para el 31/X/2025.- VI- Que la parte demandada en la audiencia de precepto, en oportunidad de prestar explicaciones de fs. 46 a fs. 48, negó haber incurrido en ilegitimidad manifiesta alguna.- A su vez, al procurar cumplir con la intimación judicial practicada a solicitud de la Ps. AA consistente en la aportación del expediente en el que el se tramitada su sumario administrativo, INAU arguyó la imposibilidad de suministrar testimonio del mismo en virtud del carácter reservado que le imputa el artículo 143 del Reglamento de Procedimiento Administrativo del INAU.- Sin perjuicio de ello, relacionó que: (a) efectivamente el 15/VIII/2025 se le notificó a la promotora de la resolución del 16/VII/2025 por la que se dispuso el inicio de proceso disciplinario y de la designación como instructora sumariante a la Dra. BB y con entrega el 19/VIII/2025 de testimonio del expediente administrativo nro. 605/2025; (b) con fecha 30/IX/2025 la instructora sumariante solicitó prórroga del plazo de instrucción, la que fue concedida; (c) los letrados patrocinantes de la Ps. AA han comparecido sucesivamente con formulación de peticiones administrativas direccionadas a instar tramitación célere de su sumario administrativo o con consultas sobre novedades en su tramitación; y (d) de acuerdo al artículo 198 del Reglamento de Procedimiento Administrativo del INAU el plazo de caducidad de los sumarios administrativos es de dos años, el que aún pende.- VII- Que pues, frente a esta no aportación del testimonio del expediente en el que se tramita sumario administrativo respecto de la parte actora por la instructora sumariante Dra. BB, en virtud de su carácter reservado respecto de terceros, no es viable analizar la inactividad o paralización en su tramitación arengada por la promotora.- Ergo, no obra respaldo probatorio de los argumentos fácticos en que aquélla fundamentó esta acción de amparo.- Más allá de esta cuestión y de la evaluación de la conducta de INAU referida al no suministro del testimonio del sumario administrativo pretendida por la apelante a fs. 76 (artículo 168 del Código General del Proceso); la parte demandada admitió los hechos afirmados por la agonista referidos a su comparecencia en el sumario administrativo con la finalidad de excitar el celo de la instructora sumariante direccionado a la conclusión de ese procedimiento disciplinario.- Incluso, INAU a fs. 29 y 30 detalló dichas comparecencias.- Según lo referido por el accionado a fs. 30 vto. in fine, no recayó aposta de esas peticiones administrativas, ningún acto administrativo.- Incluso tales omisiones las fundamentó en que el Departamento de Sumarios carece de competencia para contestarlas.- Ante ello, cobra vigencia uno de los presupuestos referidos ut-supra.- Como se dijo en el Considerando III, entre los presupuestos de admisibilidad objetivos de la acción de amparo se encuentra la exigencia de la inexistencia de “… (a) otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado previsto en el literal B) del artículo 9º o (b) cuando, si existieren, fueren, por las circunstancias, claramente ineficaces para la protección del derecho.- …” (artículo 2 de la Ley 16.011).- De la exigencia de este requisito, se deriva el carácter residual, excepcional, supletorio o subsidiario de la acción de amparo que no puede intercambiarse por las vías legales judiciales o administrativas que necesariamente se deban transitar a fin de obtener la protección del derecho lesionado y, en consecuencia, de utilización restrictiva (cfe. RUDP: Año 2000, nro. 4, casos 840, 847; Año 2003, nro. 4, caso 211; Año 2005, nro. 1, casos 641, 647; Año 2006, nro. 2, casos 616, 617).- Según la posición jurisprudencial nacional mayoritaria, “… cuando el artículo 2 de la Ley 16.011 se refiere a medios comunes claramente ineficaces para la protección del derecho, ello debe entenderse en el sentido esencial del término, o sea que, los órganos del Estado carezcan de las competencias específicas para obtener la protección y no al razonable plazo que su actuación pueda implicar …” (RUDP, Año 2002, nro. 4, casos 657, 660; RUDP, Año 1999, nro. 3, caso 464).- Y no procede asimilar tardanza o prolongación en el tiempo de la tramitación de un proceso con ineficacia requerida por el artículo 2 de la Ley 16.011 sin el aditamento de otras circunstancias, ya que de lo contrario, se podría llegar a vulnerar el principio de legalidad y tramitar a través del breve proceso de amparo cuestiones respecto a las cuales fue previsto o le es aplicable procedimiento específico (RUDP: Año 1997, nro. 3, caso 501; Año 2002, nro. 4, casos 657, 670, 671; Año 2003, nro. 4, casos 205, 210).- Cohonestando la posición doctrinaria y jurisprudencial mayoritaria y de conformidad con el carácter excepcional del instituto, la apreciación de la verificación de los diversos presupuestos de admisibilidad exigidos respecto a la acción de amparo, debe efectuarse con rigurosidad (Viera, Luis Alberto en obra citada, págs. 49-51; RUDP, Año 1999, nro. 3, caso 462).- A su vez, en virtud de lo previsto por el legislador en el artículo 2 in fine de la Ley 16.011, el tribunal tiene, incluso, el poder-deber de rechazar in límine aquella demanda con pretensión de amparo que sea manifiestamente improcedente.- A propósito del sub-lite se observa que no cumple con el presupuesto de admisibilidad objetivo enumerado en el artículo 2 de la Ley 16.011 aludido en el Considerando III precedente, consistente en la inexistencia de otros medios judiciales o administrativos eficaces que permitan obtener el mismo resultado perseguido por la acción de amparo, pues el accionante detenta varios mecanismos procesales tendientes a tal fin.- De la exclusiva relación de hechos efectuada por el agonista en su escrito de demanda y del alcance conferido a la acción de amparo antes descripto, resulta que la parte actora procura, en realidad, la instrucción del sumario administrativo que se le sigue con razonable prontitud.- Es así que ante este panorama, la agonista detenta otros medios a fin de procurar la satisfacción de ese interés ya sea a través de la promoción de proceso preliminar con solicitud incluso de medida judicial autosatisfactiva o medida provisional o anticipada o la prosecución de la vía administrativa, entre otros eficaces mecanismos que puede promover ante las autoridades competentes.- El tiempo que insuma la tramitación de estas vías idóneas tampoco es razón que justifique la acción aquí instaurada, ya que entre los varios mecanismos disponibles, la estructura de los procesos preliminares contemplan tal supuesto.- El contralor de la verificación de los presupuestos del accionamiento debe efectuarse primigeniamente, ya que como se dijo ut-supra, la acción de amparo constituye un remedio extraordinario, excepcional, restrictivo y residual de forma que procede solamente en caso de que se acredite la manifiesta ilegítima amenaza o restricción de derechos constitucionalmente protegido y cuando no existan otros procedimientos administrativos o judiciales a fin de obtener el mismo resultado.- Como señaló el TAC 6º Turno en Sentencia nro. 335/2011: “… Es cierto que la eficacia del proceso se vincula estrechamente con su celeridad, pero si el único elemento a tener en cuenta fuera la prontitud, todas las pretensiones dirigidas a proteger derechos fundamentales deberían canalizarse por la vía del amparo.- Es sólo a través de la ponderación de la urgencia de la medida, teniendo siempre en cuenta la realidad y no sólo los resultados de un mero test formal o abstracto, …” (RUDP: Año 1997, nro. 3, casos 501, 503; Año 1998, nros. 3-4, caso 518; Año 2012, nro. 1, caso 582; cfe. RUDP: Año 2007, nro. 2, caso 668; Año 2011, nro. 1, casos 558, 560).- En función de lo anterior, el sub-lite no superó el contralor de los presupuestos de la acción de amparo, al existir esos otros medios idóneos para salvaguardar los derechos cuya protección se pretende a través de la acción de amparo deducida; por lo que incluso la juez a quo estuvo habilitada para ejercer el poder-deber previsto en el artículo 24 numeral 1) del Código General del Proceso, aplicable al caso en función de la remisión del artículo 13 de la Ley 16.011.- Por lo anterior, entonces, se impone la confirmatoria.- VII- Que con respecto a las condenas causídicas, de conformidad con los artículos 56 del Código General del Proceso y 688 del Código Civil; la conducta de la parte actora no merece especial condenación.- Por los fundamentos antes expuestos y de conformidad con los artículos 7, 12, 18, 72, 332 de la Constitución; artículos 24.1, 56, 306 a 317, 338 del Código General del Proceso; Ley 16.011; y disposiciones concordantes y complementarias; el Tribunal FALLA: Confírmase la sentencia definitiva nro. 92 del 5/VIII/2026.- Honorarios fictos tres Bases de Prestación y Contribución.- Notifíquese en el domicilio.- Oportunamente, vuelvan a la Sede de origen con las formalidades de estilo.- Gabriel Ohanian Ministro Pablo Benítez Ministro Patricia Hernández Ministra