Sentencia Definitiva N° 133/2026

TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE 1º TURNO SENTENCIA DEFINITIVA N.º 133/2026 Montevideo, 22 de abril de 2026 Ministro Redactor: Dr. Álvaro Messere Ferraro. Vistos: Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “AA c/ PODER EJECUTIVO – MINISTERIO DEL INTERIOR - COBRO DE PESOS” – IUE: 2-43868/2024 , venidos a conocimiento de este tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora a fs. 232/239 v, contra la sentencia definitiva Nº 4/2025 del 7 de agosto de 2025 de fs. 225/229, dictada por la Sra. Jueza Letrada de Primera Instancia de San José de 2º Turno, Dra. María Andrea La Paz Camacho. Resultando: 1. Por la sentencia recurrida – a cuya relación de antecedentes procesales útiles se hace remisión por ajustarse a las resultancias de autos – se desestimó la demanda sin especiales condenas procesales. 2. Contra la referida providencia se alzó en tiempo y forma la parte actora, quien en escrito de fs. 232/239 v. manifestó que le agravia la desestimatoria de la demanda pues esta parte cumplió cabalmente su carga, explicó los hechos y la prueba de los mismos que determinan la responsabilidad de la demandada por su falta de servicio y la realización tardía del mismo, así como la falta a una regla de derecho (ilegalidad en el cumplimiento de los plazos imperativos), en un actuar manifiestamente negligente, omiso y tardío que inicia con el retiro del arma al actor hasta la tardía devolución, durante un tiempo absolutamente extenso que contrariamente a lo que sostiene la sentencia resulta absolutamente ilegal. La Sentencia omite considerar lo dispuesto en el Decreto N.º 500/991 cuando ello era todas luces imperativo para la correcta elucidación del proceso. Asimismo, debe tenerse presente lo dispuesto en el artículo 87 de la Ley Orgánica Policial Nº 19.315 y el Decreto Nº 1/2016. Estimó que hay cuatro hechos que tienen mayor relevancia para demostrar la negligencia dañosa en el actuar de la demandada y surgen claramente probados. Así, destaca que hubo un claro incumplimiento al Protocolo de actuación en materia de violencia doméstica y/o de género y al Decreto N.º 111/015; se efectivizó el retiro del arma y se notificó 138 días después la resolución que da inicio a la investigación administrativa. Además, el dicente fue evaluado por la Junta Médica de Aptitud que informó que estaba apto para la función policial. Se devolvió el arma 2 años y 5 meses después del inicio de las actuaciones, y todos estos hechos están absolutamente probados con el expediente administrativo que da cuenta que el procedimiento duró 880 días. Agregó que la impugnada ignora que la demandada tiene un plazo legal para el inicio, desarrollo y conclusión del procedimiento administrativo. La recurrida desconsidera los derechos humanos que detentan los administrados a que la actuación pública se realice imperativamente en el plazo fijado para ello o de no estar expresamente fijado que sea razonable. La demandada violó flagrantemente los plazos legales que lo ordenaban y de esta forma el principio constitucional de debido proceso. La norma dispone que el sumario o investigación administrativa debe finalizara los 60 días corridos desde que el funcionario instructor ha sido notificado de la resolución que lo ordena. En la especie, ello ocurrió el 20 de enero de 2020 por lo que el mismo debió haber finalizado máximo el 20 de marzo de 2020, pues no se solicitó prorroga alguna. Aun así, el procedimiento finalizó el 23 de junio de 2022, es decir, se excedió amplia e ilegítimamente el plazo legal por casi dos años y tres meses. De hecho, esta parte ni siquiera solicitó daños y perjuicios desde el 20 de julio de 2020, momento en que correspondería haber finalizado el sumario; sino desde el 27 de agosto de 2020 que fue la fecha en la que fue evaluado por la Junta Médica de Aptitud. Recordó que la actitud de la demandada implicó que el actor se viera privado de continuar con su actividad funcional normal realizando servicios 222, actividades de prevento represor, PADO, y perdió dos periodos de pasaje de grado, siendo privado de la posibilidad de ascender al grado siguiente (Sargento). La dilación excesiva fue relevada por el propio asesor letrado del Ministerio del Interior en informe que la sentencia omite erróneamente considerar y está glosado a fs. 123, en el cual se afirma que la demandada dilató de manera innecesaria y no respetó los plazos reglamentarios. El caso citado por la A quo como jurisprudencia no es aplicable en la especie pues el dictamen de aptitud se realizó en agosto de 2020 y recién se le entregó el arma en junio de 2022. Las consecuencias de todo este accionar afectaron gravemente el ánimo y estado psicológico del accionante, así como su patrimonio por menguar significativamente sus ingresos mensuales. 3. La parte demandada evacuó el traslado de la apelación conferido en escrito de fs. 248/254 manifestando que la parte actora ha incumplido su obligación de fundamentar la apelación incumpliéndose el precepto del art. 253.1 del CGP, razón que amerita que deba rechazarse de plano la impugnación. Estimó que la parte actora realiza un nuevo alegato en el proceso de autos sin expresar concretamente cuáles serían sus agravios. Recordó que las actuaciones administrativas comenzaron el 26 de noviembre de 2019 cuando la ex pareja del actor radicó denuncia por violencia doméstica y solicitó imposición de medidas cautelares, momento en el que la magistrada actuante dispuso el retiro del arma de reglamento. En cumplimiento del mandato judicial fue que se procedió a la incautación del arma. Las actuaciones se continuaron y se dispuso la investigación administrativa, que se desarrolló de manera normal, acorde a derecho, con las solicitudes de prórroga por parte del instructor. Se otorgaron las vistas al administrado y el 25 de mayo de 2022 se notificó al actor la resolución final. No puede perderse de vista que la investigación administrativa fue iniciada al tiempo que se daba la situación sanitaria en el año 2020, donde Sanidad Policial y la Administración se vieron afectadas por la pandemia de coronavirus (Covid-19). Estimó que el actor no realizó ningún esfuerzo probatorio, y era él quien tenía la carga de probar los hechos alegados. La contraria no cumplió con la carga de la prueba que le correspondía e hizo meras alegaciones falsas, razón por la que debe confirmarse la impugnada. En autos no se probaron los daños alegados en la demanda, ni que los mismos sean causa de un mal funcionamiento de la dicente. A ello cabe agregar que el servicio 222 no es obligatorio y no corresponde su pago salvo que el funcionario efectivamente lo realice; la voluntariedad del servicio implica que su realización dependa de un sin fin de factores variables y no hay un derecho adquirido, por lo que no corresponde resarcimiento económico. Lo mismo sucede con la realización de las tareas prevento represivas y el programa PADO, que, tal como se expresó al contestar la demanda, se otorga un derecho al cobro de una prima al personal que realiza estas tareas en establecimientos carcelarios o en cumplimiento de tareas directas de prevención y represión de delitos, nada de lo cual probó realizar el actor. Finalmente, en cuanto al pasaje de grado, destaca que el actor ingresó en 2011 y fue recién en 2018 cuando realizó el primer concurso de pasaje de grado, manteniéndose inactivo por siete años. El actor tampoco acreditó el daño moral reclamado. 4. Franqueada la alzada por decreto Nº 648/2025 del 29 de setiembre de 2025 (fs. 255), se asignó esta Sala (fs. 260) y recibidos los autos en el tribunal el 30 de octubre de 2025 (fs. 261 v.), tras el estudio de precepto, se resolvió emitir decisión anticipada al amparo de lo dispuesto por el art. 200.1 del CGP. Considerando: I. La Sala, por unanimidad de votos de sus miembros naturales, habrá de revocar la sentencia de primera instancia, amparando parcialmente la demanda y ello, por lo subsiguiente. II. Memorial de agravios. Se agravia por el rechazo de la demanda. En el caso, se acciona contra el Ministerio del Interior, imputando falta de servicio. En cuanto a la responsabilidad del Estado, esta Sala expresó en sentencia Nº 138/2014, que: “ Cabe recordar que la Sala adhiere a la posición que postula que el art. 24 de la Constitución de la República no determina cuándo surge la responsabilidad de la Administración, ni consagra un criterio objetivo de atribución, limitándose a establecer el principio general de la responsabilidad directa de los entes estatales frente a los terceros damnificados; esto es, quién responde y no en qué supuestos o condiciones se responde (cf. Sayagués Laso, E., Tratado de Derecho Administrativo, T. I, 8ª ed., puesta al día por Daniel Hugo Martins, 2002, Nº 456, p. 644). Así también, se coincide con De Cores cuando sostiene que no existe, ni en los arts. 24 y 25 de la Constitución ni en la doctrina y jurisprudencia que se refieren a ellos, un andamiaje conceptual que tenga la mínima aptitud para resolver –por sí solo y con exclusión de la construcción jusprivatista, que, mal o bien, representa el resultado de siglos de crítica- los intrincados problemas que plantea cotidianamente la responsabilidad civil, sea quien sea el sujeto causante del daño (De Cores, Carlos, “Reflexiones sobre la naturaleza de la responsabilidad civil del Estado”, en ADCU, T. XXII, p. 403).” Los hechos que alega el actor para fundar la responsabilidad de la demandada, es la demora injustificada de los procedimientos administrativos, que llevaron a que no se le entregara el arma en tiempo hábil, provocándole perjuicios económico-laborales. En esta senda, se agravia porque en la recurrida se afirma que “no se pudo establecer un plazo como razonable para la tramitación del procedimiento disciplinario”, basándose en la prueba testimonial (fs. 228). A ello agregó la Sra. jueza “a quo”, que no se acreditó nexo causal entre los hechos de la administración y los daños; y luego cita una sentencia del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 6º Turno, en la que se sostiene que la actora no señala las normas en que basa su reclamo y la sentenciante señala que falla por idénticos fundamentos (fs. 229). III. En primer lugar, cabe indicar, que los plazos de un procedimiento administrativo no se acreditan con testigos, sino con las normas que lo determinan. En segundo lugar, no se puede afirmar, al entender de la Sala que, en la demanda, no se señalaron las normas de referencia, ya que citó el decreto N° 111/15, que determina el protocolo de actuación en casos de violencia doméstica y de género (iniciación de una investigación administrativa) y, además, en el capítulo de derecho menciona el decreto N° 500/991 entre otras normas aplicables. Es cierto que no detalla en su texto, qué plazos se infringieron, mencionando sólo que se excedieron, pero a juicio de la Sala, lo que plantea, si bien podía ser mejor expresado, es suficiente para ingresar al fondo. La sentenciante “a quo” si bien parece aludir a este aspecto, luego ingresa al fondo del asunto para resolver. En efecto, a continuación, y para finalizar, la recurrida, luego de analizar el expediente judicial y el procedimiento administrativo, concluye que el tiempo que insumieron las actuaciones administrativas está relacionado al proceso judicial y a la preceptividad del dictamen de la Junta de Aptitud de Sanidad Policial, para que la demandada pueda expedirse sobre el reintegro del arma y la consecuente autorización judicial. IV. La Sala, no comparte el razonamiento precedente. De la actuación cumplida por la demandada, surgen demoras injustificadas. La denuncia policial fue presentada el 26/11/19 por la esposa del actor, dando comienzo al expediente judicial acordonado, imponiéndose el mismo día una medida cautelar de no acercamiento pro 180 días y el retiro del arma de reglamento. El 20/2/2020, se dispuso informe de la policía comunitaria que responde indicando que ya no hay problemas entre las partes (fs. 43 y 46 del acordonado). El 12/5/2020, se dispone dejar culminar las medidas cautelares por su término y luego archivo, si no hay novedades. El 25/9/2020, el actor, comparece solicitando se informe al MI que vencieron las medidas cautelares, lo que se hace (fs. 48/50). El 25/5/2021, comparece el instructor sumariante solicitando testimonio del expediente. El 2/5/2022, comparece el actor solicitando la devolución del arma, a lo que se hace lugar el mismo día. Del expediente administrativo, surge: el 6/12/2019, se realiza informe por la denuncia presentada por la pareja del actor; el 30/12/2019, se eleva este informe; el 20/1/2020, se dicta resolución de comienzo de investigación administrativa; el 14/6/2020, se notifica al actor esta resolución; el 15/6/2020, le tomaron declaración (fs. 78); el 26/6/2020, informe final del instructor de la investigación administrativa, que sugiere archivo de las actuaciones; el 27/6/2020, notificó al actor, quien no evacuó la vista; el 14/7/2020, se elevan las actuaciones; el 7/8/2020, informe de asesor letrado detectando que no se interrogó a la denunciante ni se pidieron actuaciones judiciales; el 22/10/2020, resolución de ampliación de investigación administrativa; el 5/11/2020, se remitió a la oficina de sumarios para cumplir con lo solicitado por el informe del asesor letrado (recién el 25/5/2021 se presenta escrito al juzgado para solicitar testimonio el que es expedido el 10/7/2021); el 13/8/2021, se suben los archivos (expediente judicial); el 24/8/2021, el asesor jurídico, no comparte la conclusión del instructor, considerando que existió falta grave; el 22/9/2021, notifican al actor; el 11/9/2021, comparece el actor mencionando su buena conducta laboral para atenuar la sanción; el 24/2/2022, el asesor letrado, insiste en la aplicación de falta grave, cuya atenuación queda a consideración del superior, atento a lo que señala el actor; el 23/5/2022, se dicta la Resolución que establece la sanción para el actor, que se notifica el 25/5/2022. En forma paralela, se llevó el expediente administrativo 4-34-0000546 (fs. 139 y ss.), donde se evaluó médicamente al actor, concluyendo la Junta Médica de Psiquiatría que era apto (fs. 148) y recomendando el reintegro del arma (fs. 149), con fecha 27/8/2020. Con fecha 2/9/2020, se eleva a la Jefatura de San José, informando que se ha procedido a reintegrar el porte de arma al actor. Pero luego, queda todo detenido hasta que se notifica al actor la resolución judicial de reintegro del arma el 2/5/2022 (lo notifican cuando fue él, el que pidió la devolución en sede judicial). V. Del relevamiento de las principales actuaciones cumplidas por la demandada, puede colegirse que se sanciona a una persona en una investigación administrativa. Sin embargo, constatada la acción del actor, debió iniciarse un sumario directamente, o en su caso, luego de la investigación, resolver el inicio de un sumario, único procedimiento en el que se identifica un culpable y se sanciona (ver trámite y resolución de fs. 133 que clausura la investigación administrativa y sanciona al actor). Ello no solo contraviene el decreto N° 500/991, sino también el decreto N° 111/15, art. 3 lit. A, que establece que realizada la investigación administrativa y constatada la responsabilidad, debe iniciarse el sumario. Pero ello, no es objeto de cuestionamiento. El reclamo se centra en el tiempo excesivo del procedimiento administrativo que lo mantuvo sin porte de arma afectando sus ingresos. El mal funcionamiento de la administración, surge del propio procedimiento, y de los espacios de quietud del mismo, sin justificación plasmada. El art. 212 del decreto N° 500/991, expresa respecto de los plazos: “Todo sumario e investigación administrativa deberá terminarse en el plazo de sesenta días corridos, contados desde aquél en que el funcionario instructor haya sido notificado de la resolución que lo ordena. En casos extraordinarios o circunstancias imprevistas, previa solicitud del funcionario instructor, el jerarca respectivo podrá prorrogar dicho plazo por un máximo de 60 días, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo siguiente. Cualquier prórroga que supere el límite señalado precedentemente, será de exclusiva responsabilidad del jerarca que la hubiere concedido. Vencida ésta, el sumariado podrá pedir la clausura de la instrucción del sumario, debiendo en tal caso la administración proceder de conformidad con los artículos 215 y siguientes hasta la culminación del procedimiento. La clausura de la instrucción no será de aplicación en el caso de funcionarios sometidos a la justicia penal (artículo 227 y siguientes de este Decreto).” . Claramente, en autos, los plazos se excedieron sin justificación. La demandada, pretende vincular la no entrega del arma con la decisión judicial de entregarla. Pero esta defensa no es de provecho, ya que la justicia había archivado el expediente en mayo de 2020; en setiembre de 2020, el actor solicita que se comunique el cumplimiento de la medida cautelar y en mayo 2021, la Administración pide testimonio. Es decir, el procedimiento judicial había terminado a los cinco meses de haberse dispuesto la investigación administrativa, por tanto, la Administración, no estaba atada a la resolución judicial, pudiendo solicitar la entrega del arma en cualquier momento. A ello se agrega que la propia Junta médica en agosto de 2020, lo declaró apto y sugirió la devolución del arma. Así las cosas, a juicio de la Sala, existió una demora en la investigación administrativa, sin justificación alguna, lo que se tradujo en una falta de servicio. VI. Atento a la solución que se propugna, corresponde ingresar al análisis de los daños y perjuicios que ocasionó carecer del arma. Cabe indicar, con carácter previo, que el actor, reclamó lucro cesante y pérdida de chance, y la defensa de la contraria es que no se probaron tales extremos. Lo cierto es que la parte actora intima a la demandada a agregar los recibos de sueldo del año 2018 en adelante, los que no fueron agregados con la demanda, como sí el resto de la documentación. En la audiencia preliminar, aparentemente se tuvo por cumplida la intimación, sin que la actora manifestara objeciones. Pero en el ámbito de una relación laboral, y esta lo es, deviene aplicable el principio de disponibilidad del medio probatorio, de tal forma que al no haber agregado la documentación solicitada y con la que contaba la demandada, las consecuencias son negativas para ella. Quien tenía los medios para probar si el actor cobraba por el servicio 222 (respecto de lo que sí agrega prueba), por preventor represor o por PADO era la demandada. Por tanto, considera la Sala, que al no presentar la prueba con la que contaba y limitarse a afirmar que es el actor quien debe probar las tareas que hacía o lo que cobraba, solo violenta su obligación como empleador. Y esta es, tener conocimiento de las tareas y salario que percibe su empleado. VII. Partiendo de tal hipótesis, se analizará el reclamo. Reclama lucro cesante por no haber podido realizar el servicio 222, afirmando que realizaba 50 horas mensuales promedio. Cabe indicar que, a juicio de la Sala, se trata de lucro cesante y no de una mera expectativa, como afirma la demandada, ya que surge de fs. 2 y 170/171v. que el actor realizaba servicio 222. Pero de dicho documento no surge el promedio de horas que alega el actor. Tampoco trabajaba todos los meses, ni todos los años trabajaba la misma cantidad de meses. Atento a ello, se girará el rubro al procedimiento establecido en el art. 378.1 del CGP, a efectos de su liquidación, que deberá realizarse calculando el promedio de lo percibido por este concepto en los últimos 6 meses y computar ese promedio mensual en los meses siguientes, con reajustes e intereses desde la exigibilidad de cada suma. VIII. Por pérdida del concepto preventor - represor. En el recibo de 2019 que agrega el actor, existe este monto reclamado bajo el inciso 042/578. En base al principio de disponibilidad del medio probatorio, correspondía al demandado agregar la prueba correspondiente (recibos), lo que no hizo, por lo que se admitirá el rubro, tal como se pidió, al demandar. Por tanto, se condenará a la suma de $ 32.447, con reajustes e intereses desde su exigibilidad. Por pérdida de sueldo PADO. Con este rubro, ocurre lo mismo que en el anterior. Surge del recibo de fs. 9, que cobraba por dedicación exclusiva operativa $ 12.247, lo que contradice totalmente la afirmación de la parte demandada que, además, surge acreditado por la prueba testimonial. Por tanto, se amparará el rubro, condenando a la parte demandada al pago de $ 244.940, más reajustes e intereses desde su exigibilidad. XII. Por pérdida de dos períodos de pasaje de grado. En este punto, considera la Sala, que corresponde su rechazo, por incumplimiento de lo dispuesto en el art. 117 numeral 4 del CGP, ya que ni siquiera identifica las fechas. Además, surge del legajo (fs. 163) que realizó un pasaje de grado en el 2018, pero no hay prueba de posteriores. Daño moral. Partiendo de la base que todo daño moral debe ser reparado, sin importar su gravedad (como es posición reiterada de la Sala, sent. N° , entre otras) se fijará un monto de U$S 2.500, más intereses desde el hecho ilícito, tomando en cuanto la inseguridad laboral que generó la demora del procedimiento. Cabe indicar que la morigeración de la suma indicada anteriormente se debe a que fue sancionado por su accionar, y más allá de lo discutible del procedimiento seguido, ello no fue objeto de cuestionamiento. XIV. Las costas y costos en el orden causado. Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por los arts. 195 siguientes y concordantes del CGP, el tribunal, FALLA: Revócase la sentencia impugnada y, en su lugar, ampárase parcialmente la demanda, condenando al Ministerio del Interior a pagar al actor los siguientes rubros: a) lucro cesante por no haber podido realizar el servicio 222 , girando la liquidación al procedimiento previsto en el art. 378.1 del CGP, sobre las bases establecidas en el Considerando VII, más reajustes e intereses desde la fecha en que cada suma debió percibirse; b) preventor – represor , la suma de $ 32.447 , con reajustes e intereses desde su exigibilidad; c) PADO, la suma de $ 244.940, más reajustes e intereses desde su exigibilidad y d) daño moral, la suma de U$S 2.500, más interés legal desde el hecho ilícito. Sin especial sanción procesal en el grado. Honorarios fictos $ 30.000. Notifíquese y oportunamente, devuélvase. Dra. Beatriz Venturini – Dra. Ana Rivas – Dr. Álvaro Messere MINISTROS Esc. Rosario Fernández SECRETARIA