Sentencia Definitiva N° 111/2026

Sentencia Nro. 111/2026 - IUE: 2-97163/2025 Montevideo, 13 de abril de 2026 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE CUARTO TURNO. Ministra Redactora: Dra. Mónica Besio Ministros Firmantes: Dr. Guzmán López Montemurro. Dr. Álvaro França. AUTOS: “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO - AMPARO -” IUE: 2-97163/2025. I) El objeto de esta instancia está determinado por el recurso de apelación interpuesto por la parte codemandada – MSP -, contra la Sentencia Definitiva No 100/2025 de fecha 23/10/2025, dictada por la Sra. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 17o Turno, Dra. Claudia Muguiro, la cual amparó la excepción de falta de legitimación pasiva del F.N.R y condenó al codemandado Ministerio de Salud Pública a suministrar al actor, Sr. AA, el fármaco ZANUBRUTINIB, de acuerdo a las indicaciones de su médico tratante y por el tiempo que el mismo lo determine, en el plazo de veinticuatro horas. Sin especiales condenas procesales en la instancia. II) A fs. 110 y sig., compareció la Dra. Cecilia Ubilla en representación del codemandado M.S.P, a interponer recurso de apelación y en síntesis expresó que no se han configurado los extremos exigidos por el Art. 1 de la Ley 16.011 a efectos de dar lugar a la admisión de la acción de amparo impetrada respecto del M.S.P, en tanto el mismo no actuó con ilegitimidad manifiesta, sostiene que el M.S.P cumplió con todas sus competencias y atribuciones encomendada por la Constitución y la ley. Que se debe tener en cuenta lo expresado en el Art. 44 de la Constitución, el cual encomienda al Estado legislar en cuestiones relacionadas con la salud e higiene públicas, procurado el perfeccionamiento físico, moral y social de todos los habitantes del país. Que en cumplimiento de lo dispuesto por la norma citada, por el Art. 264 de la Ley 17.930 creó el Sistema Nacional Integrado de Salud, habiendo cumplido con sus cometidos. Por el Art. 45 de la Ley 18.211 dispuso el procedimiento de inclusión de las prestaciones médicas comprendidas en el S.N.I.S y ha iniciado diversos procesos de actualización del PIAS y del FTM. Cita jurisprudencia de la S.C.J en su apoyo. La condena recae respecto de un medicamento que no se encuentra incluido en el FTM para la patología de la parte actora, por lo que no debió imputarse ilegalidad alguna al Estado. El Art. 7 inc. 2o de la Ley 18.335 limita el derecho de acceso a los medicamentos debidamente autorizados por el M.S.P e incluidos por el mismo en el FTM, y a idéntica solución se llega en mérito a lo dispuesto por los Art. 6, 45 y 46 de la Ley 18.211. El M.S.P no cuenta con atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población y carece de potestades para definir la inclusión de un medicamento al FTM, se desconoce en la recurrida el proceso de incorporación de medicamentos al FTM, Art. 462 Ley 19.335 en la redacción dada por el Art. 299 de la Ley 20.075 del 20/10/2022. En la recurrida se omitió considerar que los recursos económicos son escasos y la variedad de medicamentos es amplísima, debiendo el Estado priorizar y racionalizar de forma de garantizar la sustentabilidad del sistema. El incremento sostenido de reclamos judiciales a través de los procesos de Amparo evidencia una posible violación al principio de separación de poderes, en la medida que dicho cúmulo tiene un impacto sensible sobre las previsiones anuales correspondientes al SINS, apreciándose un sensible impacto de las condenas judiciales en el presupuesto disponible para el funcionamiento del organismo. En suma, sostuvo que en el caso de autos no se verifica acción u omisión por parte del M.S.P susceptible de ser calificada como ilegítima y mucho menos al grado de “manifiesta”, como exige la ley de Amparo, ya que el mismo ejerció sus competencias regulatorias. En definitiva solicita se revoque la sentencia recurrida y se desestime la demanda. III) A fs. 120 y sig., compareció la Dra. Analía Linares en representación de la parte actora a interponer excepción de inconstitucionalidad respecto del inc. 2 del Art. 7 y del Art. 10 de la Ley 18.335, del inciso final del Art. 45 y del Art. 51 lit. B de la Ley 18.211 y evacuó el traslado del recurso de apelación interpuesto por el M.S.P, abogando en síntesis por la confirmatoria de la recurrida. IV) El F.N.R no evacuó el traslado del recurso interpuesto por el M.S.P. V) Oportunamente, ante la excepción de inconstitucionalidad opuesta por la parte actora, se suspendieron los procedimientos y se elevaron las actuaciones a la S.C.J., la cual se expidió por Sentencia No 1580/2025, de fecha 11/12/2025 (fs. 135 a 136), por la cual la Corporación en mayoría, declaró la inconstitucionalidad del Art. 7 inc. 2o de la Ley 18.335 y del inciso final del Art. 45 de la Ley 18.211 y en consecuencia su inaplicabilidad a la parte actora y desestimó el excepcionamiento en lo restante. VI) Devueltos los autos por la S.C.J, a la sede “a quo”, se franqueó la correspondiente alzada, se remitieron los autos a esta Sede y recibidos los mismos, previo estudio legal, se dispuso en el día de la fecha, proceder a dictar la presente sentencia definitiva en legal forma -Art. 10 Ley No 16.011- (fs. 144 y sig.). VII) Primeramente y antes de ingresar al objeto de esta instancia corresponde señalar que se promovió en autos por la parte actora, Sr. AA, Acción de Amparo a los efectos de que se condenara al M.S.P y al F.N.R a suministrarle el fármaco ZANUBRUTINIB, según lo requerido por su médico tratante y durante todo el tiempo que el mismo lo establezca, bajo apercibimiento de aplicación de las sanciones económicas previstas por el Art. 9 de la Ley 16.011. Expresó en la demanda que tiene 61 años de edad, es portador de LEUCEMIA MIELOIDE CRÓNICA, como surge del informe de su médico tratante Dr. Addiego (fs. 1-2) y de su historia clínica (fs. 3 a 41), y que su enfermedad se encuentra en segunda recaída, habiendo recibido 2 líneas de tratamiento, primero en base a FCR y ante recaída con Venetoclax y Rituximab. Ante nueva recaída se le indicó nuevo tratamiento en base a ZANUBRUTINIB. Refirió los estudios científicos que demuestran la eficacia del fármaco para pacientes con su patología. Indicó que no tiene posibilidades económicas de acceder al medicamento solicitado, cuyo costo es de U$S 5.527, ya que percibe del B.P.S una jubilación de $ 19.198 y no tiene bienes ni ahorros de los cuales desprenderse. Que a su respecto se han violado en forma ilegítima y manifiesta su derecho a la salud, Art. 44 de la Constitución, revistiendo su caso absoluta urgencia. Expresó en suma que la vía del Amparo es el único medio idóneo para evitar la lesión del derecho a la salud y a la vida, dada la naturaleza de la enfermedad que padece y del hecho evidente de que el simple transcurso del tiempo puede resultar un agravamiento sustancial de su condición de salud y solicitó la condena a ambos codemandados a otorgarle el medicamento peticionado en la forma requerida por su médico tratante. VIII) La Acción de Amparo tiene como finalidad obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución, inherente a la personalidad humana o derivados de la forma republicana de gobierno, y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de la autoridad o de particulares, en la medida que no existan otros medios tutelares con similar eficacia. Si bien no existe previsión constitucional expresa en relación a la Acción de Amparo, se ha interpretado que se trata de una garantía implícita en los arts. 7, 72 y 332 de la Carta. El amparo “...es un instituto de carácter excepcional, residual, y heroico reservado para las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales, peligra la salvaguarda de los derechos fundamentales." (Néstor Pedro Sagües en Acción de Amparo, pág. 166 y sig.)". E integra con el “habeas corpus” el vasto mundo de las garantías de los derechos humanos sin las cuales estos serían ilusorias declaraciones platónicas, y lo integra en el sitial privilegiado de prestar la protección en el momento más dramático, aquel en que, por ser inmediata la agresión y causar daño irreparable, no es posible esperar el lento suceder de los procedimientos corrientes de prevención (Conforme: Pellegrini, Grinover, Ada en A tutela preventiva das libertades habeas corpus e mandato de seguranca - Revista do Proceso, Tomo 22 citada por Luis A. Viera en “Ley de Amparo”, pág. 11). En nuestro derecho la Acción de Amparo ha sido instituida para la protección de los derechos constitucionalmente reconocidos que puedan resultar lesionados por actos u omisiones que aparezcan manifiestamente como ilegítimos (Art. 7 de la Constitución de la República, Art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos). Y continúa Viera sosteniendo que la acción de Amparo se encuentra regulada por la Ley 16.011, como una protección amplia en dos sentidos: en cuanto se tutelan todos los derechos o libertades reconocidos expresa o implícitamente por la Constitución y en cuanto refiere a todo acto, hecho u omisión. La legitimación activa, al igual que la pasiva, es sin limitaciones, la acción puede promoverse por o contra cualquier persona física o jurídica, pública o privada titular de un derecho (se ha entendido por la doctrina que también tiene legitimación el titular de un interés legítimo protegido por la Constitución). Procede el amparo no solo en caso de lesión, alteración o restricción de un derecho o libertad sino también en caso de amenaza que produzca o vaya a producir un daño irreparable, es un medio de carácter residual y limitado a los casos en que exista ilegitimidad manifiesta. La ilegitimidad manifiesta, se ha interpretado en el sentido de que la ilegitimidad debe surgir en forma clara, del propio acto. IX) La Sala habrá de confirmar la sentencia recurrida en cuanto condenó al M.S.P a proporcionar al actor el fármaco ZANUBRUTINIB, por no ser de recibo los agravios formulados por el recurrente, M.S.P, por entender la misma que se han vulnerado respecto de la parte actora los derechos constitucionales a la vida y a la salud, los que son protegidos por la Carta Magna en sus Art. 7 y 44, siendo asimismo derechos inherentes a la personalidad humana recogidos por el Art. 72 de la misma. El actor como todo ser humano es titular del derecho subjetivo a la vida y a la salud, los que revisten rango constitucional, Art. 44 y 72 de la Constitución, siendo asimismo recogidos y protegidos por: el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el cual en su Art. 12 dispone: “1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.”, el que fuera ratificado por nuestro país por la Ley 13.751; el Protocolo de San Salvador que amplía la Convención Americana sobre Derechos Humanos ratificada por el Art. 1o de la Ley 16.519, y por lo establecido por las Leyes N° 18.211 y 18.335. Asimismo comparte este Tribunal la posición sustentada por el similar de Sexto Turno (Sent. No 36/2001 en fs. 131-141), en cuanto a “...que la salud es un bien jurídico íntimamente ligado a la vida, a la integridad corporal, psíquica y moral de un sujeto, a su calidad de vida y al desarrollo de su personalidad. Ante todo, el derecho a la salud implica que el ser humano tiene derecho a la debida atención profesional para cuidarla, para prevenir enfermedades, para encontrar dónde atenderse y dónde recibir los tratamientos necesarios para su recuperación (cf. Bidart Campos, El orden socioeconómico en la Constitución, p. 306). El derecho a la salud es, entonces, un derecho humano y, como tal, goza de protección internacional y constitucional, lo cual habilita el accionamiento en vía de amparo ...”. X) Analizados los elementos probatorios incorporados a la causa y las propias manifestaciones de las partes en sus respectivos escritos introductorios, la Sala ha arribado a la conclusión de que se encuentra acreditada en autos, la existencia de ilegitimidad manifiesta en el accionar de la parte codemandada M.S.P. Los agravios formulados por el recurrente se centran en que en el caso objeto de estas actuaciones, el M.S.P no ha incurrido en un accionar o en una conducta omisiva manifiestamente ilegítima, que se lo condena a cumplir con el suministro de un medicamento el que no le está legalmente impuesto como obligatorio, pues, el medicamento solicitado no ha sido incluido en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM) para la patología del actor. Y bien, las antedichas argumentaciones del M.S.P no resultan compartibles. De lo expresado por el propio M.S.P surge que no fue controvertido que el medicamento ZANUBRUTINIB se encuentra registrado en el país (fs. 54 y 79) y que no ha sido incluido en el FTM para la patología de la parte actora. Entiende el Tribunal, que es claro que los altos cometidos asignados al M.S.P, los que refieren a preservar la salud y la vida, no pueden estar condicionados a un trámite cuya dilación vulnera dichos derechos fundamentales de importancia innegable. No se pretende la inclusión genérica del medicamento en el F.T.M para lo cual se requiere una evaluación científica cuya procedencia resulta indiscutible, sin perjuicio de que debería también cumplirse en plazos razonables. En el subexámine, se trata del cumplimiento por parte del M.S.P de su cometido de preservar la salud de los habitantes. Se trata de un paciente, con una enfermedad grave, cuya salud y calidad de vida depende de la decisión que se adopte. Y precisamente, la gravedad del caso es lo que no se valora debidamente por el Ministerio que procede como si se tratara de una cuestión administrativa o burocrática. La gravedad de la enfermedad del paciente determina, como es notorio, que no se cuente con tiempo y ello exige una respuesta inmediata, adecuada a esta especial circunstancia, ya que no se ha obtenido respuesta en tiempo razonable por parte del M.S.P. La eficacia científica del medicamento para la enfermedad del actor surge sin controversia alguna, de lo expresado por el médico tratante en su informe (fs. 1-2), el cual ratificó en su declaración como testigo en audiencia. Ante tal evidencia, el demandado debió probar que a pesar de ser un medicamento que ha sido indicado por el médico tratante y cuya efectividad ha sido referida por el mismo, por alguna razón no sería indicado en el caso concreto, no cumpliendo con la carga probatoria que lo gravaba, y más aún, ignorando la gravedad de la enfermedad y la urgencia del caso, omisión que resulta manifiestamente ilegítima por vulnerar derechos fundamentales como el derecho a la vida y a la salud. Debe considerarse que: “La salud, de acuerdo a Bidart Campos es un bien jurídico íntimamente ligado a la vida, a la integridad corporal, síquica y moral, a la calidad de vida, al desarrollo de la personalidad. Ante todo el derecho a la salud implica que el ser humano tiene derecho a la debida atención profesional para cuidarla, para prevenir enfermedades, para encontrar dónde atenderse, dónde recibir los tratamientos necesarios, para su recuperación, etc. (CF. “El orden socioeconómico en la Constitución” (pág. 306). La Sala ha expresado en anteriores pronunciamientos (Sent. 144/2015 entre otras), que: “la interpretación de las normas legales y reglamentarias aplicables debe considerar la supremacía constitucional y debe ser conforme a las disposiciones, principios y valores constitucionales. La Suprema Corte de Justicia, ha expresado: ‘Y el acogimiento de la demanda puede fundamentarse, obviamente, en la aplicación al caso de principios generales del derecho de recepción constitucional (arts. 7 y 72 de la Carta) que conforman derechos humanos inherentes a la dignidad de la persona y valores superiores de rango normativo preeminente en relación con las normas legales y reglamentaciones que regulan la función pública. Señala Guastini (cit. por A. Castro, Judicatura, No 44, p. 74) que la función de la Constitución es moldear las relaciones y, por tanto, uno de los elementos esenciales del proceso de constitucionalización del orden jurídico es precisamente la difusión en el seno de la cultura jurídica de la idea de que toda norma constitucional, independientemente de su estructura o de su contenido normativo, es una norma jurídica genuina, vinculante y susceptible de producir efectos jurídicos. Y como sostiene la Dra. Castro de la visión meramente legalista se produce una reorientación ideológica y teórica – que en esencia es un viraje político - jurídico - hacia una visión constitucionalista del derecho que implica la sujeción del legislador, el administrador y el juez a las normas constitucionales. Y, precisamente en el caso, la operatividad directa de los derechos, principios y valores de raigambre constitucional, no habrá de verse como puro arbitrio judicial, sino como el fruto de una argumentación jurídica que respeta la eficacia vinculatoria de los principios constitucionales, descartando su carácter meramente programático, en la búsqueda de la justicia del caso concreto, finalidad esencial de la función jurisdiccional’ (Sent., No 130/2007; Sent. de la S.C.J. comentada por Castro Alicia Argumentación y Constitucionalismo en la fundamentación de sentencias...” Anuario, T. XXXIX, pág. 842). A juicio del Tribunal, en el caso de autos, ha sido debidamente acreditado que el suministro al actor del medicamento requerido es la mejor y más efectiva opción terapéutica para su patología. XI) Asimismo, en cuanto a que en mérito a lo resuelto en la recurrida se estarían desaplicando las leyes que regulan el suministro de medicamentos, corresponde señalar que el Tribunal comparte lo expresado por el T.A.C. de 2o Turno en relación a que: “...en materia interpretativa de derechos humanos rige el principio pro homineo como lo denomina Karlos Castilla, “pro persona” tiene por finalidad acudir a la norma más protectora y/o preferir la interpretación de mayor alcance al reconocer un derecho, o bien, en sentido complementario aplicar la norma más restringida al establecer limitaciones (Cfm Castilla, Karlos (2009). El principio Pro persona en la Administración de Justicia. Cuestiones Constitucionales pp65-83) Dicho principio se basa en que los derechos inherentes a la persona humana deben ser protegidos frente al accionar u omitir ilegítimos del Estado, de forma que se permita asegurar para todos los niveles el respeto de los derechos humanos. Tiene dos reglas principales: 1) Preferencia interpretativa, en virtud de la cual se debe realizar una interpretación extensiva de las mismas para la consagración de derechos ,y restringida para establecer las exoneraciones previstas en las normas. 2) Preferencia de normas: cuando existan dos normas que regulen un determinado tema debe darse preferencia a la norma más protectora, independientemente del rango de las normas. Asimismo en el caso de restricción de derechos se debe buscar la norma que mejor proteja los derechos humanos involucrados. Este principio no conlleva a una derogación de normas, sino que constituye un criterio de aplicación e interpretación que busca la norma que mayor protección ofrezca, esto es la que consagre mejores o mayores protecciones para las personas, por encima de las reglas de jerarquía y temporalidad a fin de lograr la conservación de las normas más favorables para el ejercicio de los derechos humanos Y de una interpretación conforme a los preceptos antes mencionados podemos concluir que conforme a la normativa aplicable la actora tiene en tanto titular del derecho humano fundamental a la salud derecho a gozar del mayor nivel posible de bienestar físico y mental posible y el Estado tiene la obligación de asistirlo.” (T.A.C. 2o, Sentencia Definitiva No 77/2019 de fecha 15/5/2019). A ello corresponde agregar que la S.C.J por la ya citada Sentencia Definitiva No 1580/2025, declaró la inconstitucionalidad del Art. 7 inc. 2o de la Ley 18.335 y del inciso final del Art. 45 de la Ley 18.211 y en consecuencia su inaplicabilidad a la parte actora. No se advierte por otra parte violación al principio de separación de poderes invocado por el recurrente. En efecto, el dictado de la providencia impugnada y la presente, no desconocen la competencia de los demás Poderes del Estado en el diseño de políticas sanitarias correspondientes. No se incursiona en criterios sobre políticas de salud, simplemente se dicta un fallo judicial a los efectos de resolver un conflicto concreto en el que se condena al Estado en la persona del M.S.P por advertirse manifiesta ilegitimidad en su accionar que daña el derecho a la sobre vida o mejor calidad de vida del accionante. Por último corresponde señalar, en cuanto a la incidencia de la eventual condena en el presupuesto del M.S.P y al riesgo sobre la sustentabilidad del SNIS en caso de amparar todo tipo de acciones de amparo similares a la de obrados, que ello no pasa de ser una mera alegación estadística sin prueba alguna, que no tiene relación con la afectación del derecho subjetivo de la actora. De acuerdo a lo expresado se habrá de confirmar la condena al codemandado M.S.P, a suministrar al actor el medicamento solicitado. XII) No ha sido controvertido el costo invocado respecto de la prestación requerida, ni tampoco se controvirtió que la parte actora carezca de los medios económicos suficientes para solventarla, según lo requerido por el inc. 2o del Art. 44 de la Constitución, sin perjuicio de que ello resulta de la prueba documental ya reseñada. En mérito a todo lo expuesto, habiendo la Sala analizado e interpretado las normas legales y constitucionales ya referidas, de conformidad con los principios antes citados, corresponde en definitiva confirmar la sentencia recurrida en cuanto condenó al M.S.P a suministrar a la actora el medicamento requerido. XIII) No hay mérito para sanciones procesales especiales en el grado. Por los fundamentos expuestos, disposiciones enunciadas y aplicables, el Tribunal, FALLA: Confirmase la sentencia apelada. Sin especiales condenaciones procesales en el grado. Notifíquese personalmente. Oportunamente, devuélvanse. Fíjanse los H.F.P en 8 BPC. Dr. Guzmán López.MINISTRO Dr. Alvaro França.MINISTRO Dra. Mónica Besio.MINISTRA Esc. Adriana León.SECRETARIA