Sentencia Definitiva N° 1047/2023

Montevideo, cinco de octubre de dos mil veintitrés VISTOS: Para sentencia, estos autos caratulados: “DISTRIBUIDOR DA SILVA MACHADO S.R.L. Y OTROS C/ INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE TACUAREMBÓ – ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – ARTS. 4 A 7 DEL DECRETO DE LA JUNTA DEPARTAMENTAL DE TACUAREMBÓ Nº 07/08” – IUE: 1-111/2023. CONSIDERANDO: 1.- Que, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 519 del Código General del Proceso, la Suprema Corte de Justicia se encuentra legalmente facultada para resolver las cuestiones de inconstitucionalidad que le fueren elevadas, en cualquier estado de los procedimientos y con prescindencia de la situación en que se encontrare el trámite respectivo, siempre que exista jurisprudencia sobre el caso planteado y a juicio de la Corte corresponda mantener su anterior criterio. 2.- Por sentencia Nº 233/2015 la Corporación por mayoría declaró inconstitucional el art. 7 del Decreto Departamental de Tacuarembó Nº 7/2008, en términos que por su exacta adecuación al caso se tendrán por reproducidos y como parte integrante de esta decisión. 3.- La Sra. Ministra Dra. Bernadette Minvielle, en lo sustancial, comparte el antecedente jurisprudencial con las precisiones generales formuladas en sentencia Nº 1.981/2017. 4.- Con relación a la pretensión de inconstitucionalidad que se ampara, corresponde expedirse acerca de los efectos temporales del fallo, lo que fue expresamente solicitado por la promotora (fs. 21, 22 y 35). En tal sentido, los Sres. Ministros Dres. Sosa Aguirre y Pérez Brignani ratifican la opinión que expresaron en la sentencia Nº 523/2023: “V) Finalmente, corresponde expedirse sobre los efectos temporales del fallo, ya que existen diversas posiciones en el seno de la Corporación. En el presente caso, la mayoría integrada por los Sres. Ministros Dres. Sosa, Minvielle y el redactor entienden que la sentencia que acoge la pretensión de declaración de inconstitucionalidad es de naturaleza declarativa y, como tal, tiene efectos “ex tunc”; pero se retrotrae solamente al momento en que el gestionante resulta afectado al configurarse contienda de intereses. Por su parte, las Sras. Ministras Dras. Morales y Martínez extenderán discordia parcial por entender que los efectos de la declaración de la inconstitucionalidad corren desde la presentación de la demanda de inconstitucionalidad. En posición de la mayoría antes referida, corresponde señalar que la actora solicitó la declaración de inconstitucionalidad en relación al caso concreto reseñado en el acto de proposición (ver petitorio 3) a fs. 111 vto. En este sentido, precisó que: “Las consecuencias de la declaración de inconstitucionalidad serán las de no aplicar la ‘tasa de contralor de seguridad y circulación de vehículos que transportan productos inflamables’ a DUCSA, tanto a futuro como en lo que respecta a los montos que por este concepto y por vía de retención se han abogado (rectius: abonado) y se continúan abonando al Gobierno Departamental de Montevideo, cuyo contribuyente es DUCSA” (fs. 97). En base a ello, debe convenirse que el petitorio debe interpretarse contextualmente con el desarrollo argumental efectuado en el escrito y, en particular, con la referencia a los pagos realizados con anterioridad a la promoción de la demanda y los que está abonando actualmente. Por esta razón, queda absolutamente claro que DUCSA pretende que la declaración de inconstitucionalidad tenga efecto jurídico retroactivo al momento de configuración de la lesión jurídica que se verificó desde el momento que operan las retenciones (con la limitación temporal existente para la reclamación de los créditos contra el Estado, aspecto que no corresponde dirimir en esta instancia). En cuanto a los efectos de la sentencia declarativa de la inconstitucionalidad de las leyes o decretos departamentales con fuerza en su jurisdicción existe un verdadero contrapunto a nivel doctrinario y jurisprudencial. La dogmática se halla dividida y, también se registran divergencias en la jurisprudencia de nuestra Suprema Corte de Justicia cuyo posicionamiento sobre el punto en cuestión ha sido por demás oscilante (ver sentencias N os 596/2012, 902/2012, 859/2014, 257/2015, entre otras). También la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, lejos está de ser uniforme. Ha adoptado a lo largo de sucesivas integraciones diversas posiciones (sentencias N os 348/1971, 289/1978, 609/2008 y 304/2011, 201/2017, entre otras). MORETTI postuló la “naturaleza” constitutiva de la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una ley o decreto departamental con fuerza de ley en su jurisdicción. Particularmente, sostuvo que respecto a la sentencia que declara de la inconstitucionalidad de una ley, se discute vivamente si es una sentencia meramente declarativa o si es una sentencia constitutiva. Lógicamente, la determinación de la naturaleza –prosigue el autor- de esta sentencia depende del ordenamiento jurídico de cada país. Y de la interpretación de sus normas. En el derecho constitucional uruguayo, aunque sea inconstitucional, la ley es válida desde su promulgación y desde ese mismo momento ella es obligatoria (C. Civil art. 1º). Y aun después de la declaración de inconstitucionalidad, la misma ley es obligatoria en los casos no comprendidos por aquella declaración. La Suprema Corte de Justicia no anula la ley en sentido estrictamente técnico, sino que declara la inconstitucionalidad de la ley y ordena su inaplicabilidad en el caso concreto respecto al cual se limita expresamente su pronunciamiento. La Constitución no dice que la ley declarada jurisdiccionalmente inconstitucional resulte inaplicable, sino que es la Suprema Corte que expresa su voluntad –mandamiento- de querer como resultado del proceso lógico de su pensamiento, la inaplicabilidad. Por ello, frente a nuestros textos constitucionales debe afirmarse que la Sentencia de la Suprema Corte de Justicia es constitutiva, y debe excluirse también la tesis de que la inaplicabilidad es simplemente un efecto secundario de ese pronunciamiento jurisdiccional (Cfme. MORETTI, Raúl; “La inconstitucionalidad de las Leyes y su Declaración por el Poder Judicial” en Revista Jurídica “La Justicia Uruguaya”, Tomo XLVII, Montevideo, 1963, págs. 138/139). En este sentido, cabe precisar que en opinión de la mayoría de los integrantes de la Corporación, la sentencia que declara la inconstitucionalidad de una ley es declarativa y como tal tiene efectos ex tunc. En cuanto a la dilucidación del tema sostienen que se debe partir de la interpretación específicamente del art. 259 de la Constitución y no de una ley ordinaria que en definitiva es de rango inferior que la Carta Magna. Ahora bien, debe hacerse hincapié en que ese efecto retroactivo no es absoluto y que por lo tanto no podría retrotraerse a la fecha de entrada en vigencia de la norma tachada de inconstitucional, sino al momento en que el gestionante resulta afectado por la norma inconstitucional, al configurarse lesión o contienda de intereses. Ha sostenido la Corte en sentencia Nº 264/98 en relación al tema que nos convoca: ‘el efecto de la declaración de inconstitucionalidad –aunque limitado al caso concreto– se retrotrae al momento en que se suscita la respectiva contienda, en concordancia con el efecto propio de toda sentencia declarativa... el caso concreto a que alude la Carta no surge con el planteo del interesado, sino que lógicamente preexiste a él...’. Como señala Artecona, ‘...declarar es explicitar algo que preexiste y lo principal en el proceso que nos ocupa es la ‘declaración de inconstitucionalidad’... Siempre se ha interpretado que el carácter declarativo implica reconocer algo ya existente; que como tal, no había en la declaración una innovación, sino una explicitación. No hay razón para apartarse de ese criterio cuando el constituyente por tres veces (arts. 256, 258 y 260) ha usado el vocablo declaración. La doctrina procesalista ha distinguido los tres tipos de sentencias (declarativas, constitutivas y de condena) y a texto expreso nuestra Constitución le atribuya a la dictada en el proceso de inconstitucionalidad el carácter de declarativa con el efecto consiguiente: la retroactividad absoluta’ (Daniel Artecona Gulla, Revista de Derecho Público, NO. 2, año 1992, pág. 127). En apoyo de esta posición conviene tener presente, además, el estudio sobre el punto efectuado por los siguientes autores: Cassinelli Muñoz, ‘Vías y efectos de la declaración de inconstitucionalidad’, en Estudios jurídicos en memoria de Eduardo J. Couture, pág. 129; A. Pérez Pérez, ‘Eficacia temporal de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes’, Tercer coloquio contencioso de Derecho Público –Responsabilidad del Estado y Jurisdicción; en la misma obra: Risso Ferrand, pág. 105; Risso Ferrando, Derecho constitucional, t. 1, pág. 183; Korzeniak, ‘Primer curso de Derecho Público– Derecho Constitucional’, FCU, 2001, pág. 152…(sentencia 43/08 en LJU C. 137060)”. 5.- La Corte desestimará la acción de inconstitucionalidad opuesta contra los arts. 4, 5 y 6 del Decreto Departamental de Tacuarembó Nº 7/2008, por las razones indicadas en sentencia Nº 233/2015. Por lo expuesto, la Suprema Corte de Justicia, FALLA: DECLÁRASE INCONSTITUCIONAL, Y POR ENDE, INAPLICABLE A LA PROMOTORA EL ART. 7 DEL DECRETO DEPARTAMENTAL DE TACUAREMBÓ Nº 7/2008 PARA EL CASO CONCRETO, CON EFECTOS DESDE LA LESIÓN JURÍDICA EFECTIVA. DESESTÍMASE LA ACCIÓN DE INCONSTITU-CIONALIDAD DEDUCIDA CONTRA LOS ARTS. 4, 5 Y 6 DEL DECRETO DEPARTAMENTAL DE TACUAREMBÓ Nº 7/2008. SIN ESPECIAL CONDENA PROCESAL. LÍBRESE MENSAJE A LA JUNTA DEPARTAMENTAL DE TACUAREMBÓ. OPORTUNAMENTE, ARCHÍVESE. DRA. DORIS MORALES - PRESIDENTE S.C.J - DISCORDE PARCIAL: En cuanto al efecto de la declaración de inconstitucionalidad. El accionante solicita expre-samente, que los efectos temporales del fallo deben declararse con efecto retroactivo a la fecha de la lesión efectiva por las normas que se impugnan, citando doctrina y jurisprudencia que avalan su postura. Sobre el punto, me remito a lo expresado en discordia extendida en sentencia Nº 761/2022 en donde sostuve que el efecto de la sentencia se retrotrae a la fecha de presentación de la demanda de inconstitucionalidad por vía de acción. DRA. ELENA MARTÍNEZ – MINISTRA S.C.J - DISCORDE PARCIAL: por cuanto estimo que los efectos de la declaración de inconstitucionalidad, corren desde la fecha de presentación de la demanda, por los siguientes fundamentos. En el caso, la promotora solicitó que los efectos de la declaración de inconstitucionalidad se retrotrayeran desde la lesión jurídica efectiva” (fs. 35); posición, por otra parte, acompañada por la actual mayoría de la Corte. Considero, en cambio, que los efectos deben computarse desde la fecha de presentación de la demanda, en base a los fundamentos expresados en sentencia de la S.C.J. Nº 1.980/2017. En esa ocasión, en mayoría, se dijo: “Se trata de un tema en el cual los magistrados que suscriben esta sentencia tienen posiciones diversas. Así, para la mayoría de la Corte, conformada por los Dres. Elena Martínez, Eduardo Turell y el redactor [Dr. Felipe Hounie], tales efectos se producen desde la fecha de la demanda de inconstitucionalidad. En tal sentido, comparten la argumentación del Dr. Jorge Larrieux, cuando sostuvo que (...) la sentencia declarativa de inconstitucionalidad participa de alguna de las características de la sentencia de condena (impone la inaplicabilidad de la Ley), retrotrayendo sus efectos al día de la demanda, actuando esa declaración al momento mismo de la acción o excepción, pues la actividad judicial de conocimiento conlleva un tiempo y es necesario impedir que aquel que se sirve del proceso para obtener razón, sufra daño por el tiempo que éste ha insumido (...) , (‘Eficacia temporal de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad´’, Revista Judicatura N° 33, año 1992, pág. 172). Las características generales, los principios de prudencia y certeza con que actúa el instituto en nuestro sistema; la presunción de regularidad constitucional de las normas legales, y su presupuesto: el interés directo, personal y legítimo de la parte afectada, imponen la consideración de limitar los efectos retroactivos de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad a la fecha de la interposición del recurso, en cualquiera de sus vías (sentencia N° 203/2013 de la Corte). Cabe señalar que esta posición es la que desde siempre sustentaron la Dra. Elena Martínez y el redactor como integrantes de la Sala Civil de 6° Turno (sentencias Nos 58/2009 y 97/2011), así como también es la que el Dr. Eduardo Turell sostuvo desde la Sala homónima de 4° Turno (sentencia N° 118/2013)”.