Sentencia Definitiva N° 500/2014

Montevideo, veintidós de mayo de dos mil catorce VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “HELANDER CAPALBO, NILS C/ PODER EJECUTIVO Y OTROS - ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD LEY NRO. 18.738”, IUE: 1-242/2012. RESULTANDO: I.- A fs. 1/12 comparece el actor peticionando se declare la inconstitucionalidad de la Ley No. 18.738 del 8/4/2011 por vulnerar, en lo formal y en el fondo, preceptos constitucionales inherentes al sistema republicano de gobierno, a la separación de Poderes y a la independencia del Poder Judicial, así como al régimen de derechos y garantías de los habitantes de la República. En cuanto a la forma, afirma que se han vulnerado los arts. 86 y 214 de la Constitución, en tanto fuera de la Ley de Presupuesto o de la de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal, se ha procedido a fijar y modificar su remuneración. En cuanto al fondo, considera que la Ley viola la regla de separación de Poderes, el principio de igualdad e intangibilidad de la retribución y que, por atacarse derechos adquiridos, se ha afectado la seguridad jurídica consagrada en el art. 7 de la Constitución. Asimismo, se ha desconocido la independencia del Poder Judicial, se ha vulnerado su determinante rol institucional, como garante de los derechos de los integrantes de la comunidad y del sistema de equilibrio de Poderes del Estado, lo que se ha cumplido de manera directa y de manera oblicua, infringiéndose la intangibilidad de las retribuciones de los magistrados (y en el caso, de técnico asimilado) que, como se reconoce en naciones civilizadas, constituye una de las fortalezas del Poder Judicial. Sostiene que el art. 1 de la Ley impugnada, es innovativa y no interpretativa. Como tal, ha sido dictada fuera de la oportunidad a que refieren los arts. 86 y 214 de la Constitución. Postula que la sentencia declare la inaplicabilidad de los arts. 1 y 2 de la Ley No. 18.738 con efecto retroactivo. II.- En el traslado de precepto el Sr. Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación (subrogante), en dictamen de fecha 25 de noviembre de 2013 (fs. 407/409) entendió que procedía la declaración de inconstitucionalidad planteada. III.- Concluida la causa, se dispuso el pasaje a estudio de las actuaciones, acordándose sentencia el 14/5/2014, la que se dicta en el día de la fecha. CONSIDERANDO: I.- La Suprema Corte de Justicia, integrada y por unanimidad, amparará la acción instaurada y por ende, declarará inaplicable los arts. 1 y 2 de la Ley No. 18.738 respecto al actor. El compareciente, es Defensor Público de la Capital (Escalafón VII) Procurador con título de Abogado o Escribano de la Capital (Escalafón II Equiparados) del Poder Judicial, cuya retribución está fijada, por mandato de la Ley (art. 150 de la Ley No. 16.462, salvo la previsión del art. 392 de la Ley No. 16.320) en el 75% de toda retribución que perciba el Defensor de Oficio a tiempo incompleto. En cuanto a la forma, sostiene que las normas atacadas violan los arts. 86, 200 y 214 de la Constitución, en cuanto modifica las dotaciones de los cargos públicos, extremo que sólo puede realizarse a través de Ley de Presupuesto o, en caso, por Rendición de Cuentas. La última norma mencionada establece un procedimiento especial, con oportunidades, plazos y requisitos especiales para su aprobación: extremo que en el caso no se ha cumplido. En lo que refiere al fondo, señala que las normas atacadas violan los arts. 7, 8, 12 y 72 de la Constitución. La presunción de constitucionalidad -como expresa la Dra. Castro en su voto- que ha sido reiteradamente invocada por el Poder Ejecutivo, sobre la base del prestigio de la legislación y la idea de que los legisladores conocen y respetan la Constitución, así como de acuerdo al principio de conservación de la norma, ha sido siempre invocado por la Suprema Corte de Justicia en su jurisprudencia y actualmente, la teoría habla más bien de una actitud de deferencia hacia el legislador. Por tanto, quien sostiene que una Ley es inconstitucional -del mismo modo que quien sostiene que un acto administrativo es ilegal- tiene la carga de aportar una argumentación sólida apta para convencer racionalmente al órgano que decide la contienda. En suma, la presunción invocada sólo exige un juicio meditado y cuidadoso sobre la cuestión debatida (entre otros RISSO FERRAND, Martín, “Derecho Constitucional”, Tomo 1, págs. 267 y ss.). II.- Atento a que el conflicto constitucional de autos, se ha planteado en iguales términos que el que decidiera la Corporación integrada, en Sentencia No. 603 de los autos “BERALDO DONAMARI, Luis Eduardo y otros c/ PODER EJECUTIVO y otros — Acción de Inconstitucionalidad - Arts. 1 y 2 de la Ley No. 18.738” (Fa. I.U.E. 1-168/2012) se transcribirá lo esencial aplicable a la presente litis, en aras de la brevedad: “III) La acción de inconstitucionalidad se dirigió contra el Poder Ejecutivo (Ministerio de Economía y Finanzas y Presidencia de la Republica), Poder Legislativo y Poder Judicial”. “En cuanto a la legitimación de quienes integran la parte actora, que no ha sido cuestionada por los codemandados, cabe indicar que se trata, como reclama la normativa incidente (arts. 258 de la Carta y 509 Nral. 1 del C.G.P.) de personas con un interés directo, personal y legítimo en tanto postulan, como sustento de su accionamiento, que las normas cuya inconstitucionalidad propugnan han afectado el derecho adquirido a un nivel de remuneración consagrado por el art. 85 de la Ley No. 15.750”. “En punto a la legitimación parcial pasiva, fue únicamente cuestionada por el Poder Judicial, sosteniendo que no se encuentra dentro del elenco de los eventuales sujetos a los que la norma, de ser declarada inconstitucional, pudiere afectar (art. 517.1 C.G.P.)”. “La Suprema Corte de Justicia integrada, considera que no le asiste razón”. “De los antecedentes administrativos que obran en autos surge en forma inequívoca que l Poder Judicial, invocando los cometidos que le asigna el art. 239 de la Constitución, dispuso, con fecha 23/3/2011, que se liquidaran los haberes de los funcionarios pertenecientes a los escalafones I, II, VII y Q... de acuerdo a lo establecido en el art. 64 de la Ley No. 18.719 (art. 436)”. “También emerge de obrados que, una vez sancionada la Ley No. 18.738 e invocando lo dispuesto en su art. 1o., el 9/12/2011, se negó la liquidación de sueldos, adecuados de conformidad con lo establecido por el art. 64 de la Ley No. 18.719, aún pendientes de pago (fs. 512)”. “Lo que viene de exponerse indica a las claras que el excepcionante es quien ha aplicado y aplica en la actualidad (fs. 512) las normas tachadas de inconstitucionalidad por los actores y en dicha calidad, reviste legitimación pasiva en la causa, como afectado por la Ley (terminología del art. 517.1 C.G.P.)”. “IV. Ingresando al estudio de las causales de inconstitucionalidad por razones de forma, corresponde en primer lugar hacer notar que en el art. 1o., el legislador establece que la disposición tiene naturaleza de norma interpretativa del art. 64 de la Ley No. 18.719”. “La demanda hace una completa reseña de la evolución legislativa desde la sanción del art. 85 de la Ley No. 15.750, su ratio legis subrayada una y otra vez por la doctrina, jurisprudencia, por el miembro informante de la época Dr. Gonzalo Aguirre y en la discusión parlamentaria por los Sres. Representantes y Senadores que participaron en la consideración legislativa de la Ley No. 18.738, pasando por el malogrado intento de reforma de la Ley No. 18.719 utilizando, en forma notoriamente equivocada, la vía de su art. 5, que, aunque frustrado, constituye el antecedente del actual texto legal”. “De la consulta de los antecedentes de la discusión legislativa agregada en autos, surge que el propósito del Poder Ejecutivo al enviar el Proyecto de Ley de Presupuesto, en sus arts. 64 y 68, fue aumentar las remuneraciones de determinados cargos públicos sin advertir, al mismo tiempo, que existía una norma, el art. 85 de la Ley No. 15.750, que establecía, por remisión por vía de consecuencia, la equiparación, como mínimo, de la remuneración de los miembros de a Suprema Corte de Justicia con la de los Ministros de Estado, cuya retribución se estaba incrementando en el Presupuesto, y a partir de aquella equiparación, las de los restantes miembros de la Judicatura”. “Pese a la calificación legislativa, la Ley No. 18.738 no es de carácter interpretativo”. “La interpretación hubiera sido, en este caso, auténtica, pues parte del mismo legislador, pero en realidad no es tal, pues como lo ha sostenido la Suprema Corte de justicia (entre otras, en Sentencia No. 28/1992 y Sentencia No. 23/2005) cabe negarle esa naturaleza a la ‘interpretación’ que no se ajusta a los supuestos que la doctrina y jurisprudencia reclaman para meritar dicho carácter”. “Así, refiere González Bianchi, citando a Betti, que el objeto de la interpretación auténtica es un precepto determinado, cuya formula presenta incertidumbre en cuanto a su interpretación y que el presupuesto que la justifica es la duda acerca del significado de ese precepto”. “Líneas abajo, refiere a Supervielle, en su muy conocido trabajo sobre el tema, y señala que esa situación de incertidumbre y de duda, de falta de claridad, debe apreciarse objetivamente porque no es posible que exista por la sola circunstancia de que a una persona se le ocurra plantear una controversia sobre un punto perfectamente clarificado”. “Así, continúa González Bianchi, cuando se introduce cualquier principio que no pueda considerarse contenido en la Ley interpretada, cuando se modifica de alguna manera o en alguna medida la expresión dispuesta por la Ley interpretada, cuando se modifican, amplían o restringen sus disposiciones y su campo de aplicación, el legislador está dictando una nueva disposición, no contenida en el texto antiguo y, por tanto, no hay interpretación sino creación de una nueva Ley”. “En estos casos, con palabras de Colin y Capitant, sostiene el autor que se trata de Leyes nuevas no interpretativas a las que se enmascara con el ropaje de una Ley interpretativa, con la eficacia temporal que le asigna la Ley (art. 13 C.C.) a fin de evitar el disfavor con que suelen acogerse estas Leyes que, en general, asestan un duro golpe a la seguridad jurídica en contravención a lo dispuesto por aquella norma legal (‘La Ley Interpretativa’ LJU T. 92, http//www.laLeyonline.com.uy. páginas 6, 9 y 10)”. “No hay base para sostener que el Parlamento tuvo presente el problema que luego el Poder Ejecutivo advirtió, pues de haberlo hecho y de existir voluntad, debió excluir expresamente -como lo hizo en múltiples casos en la propia Ley de Presupuesto-los cargos cuyas dotaciones no se incrementarían mediante el mecanismo que se consagraba para equiparar los sueldos de los Ministros a los Senadores”. “Entonces, antes que a una voluntad hipotética que no está consagrada en el texto legal, ha de estarse a lo que la norma dispone (art. 17 del C.C.) (Conforme discordia de las Dras Alicia Castro y Graciela Gatti en Sentencia No. 140/2012 citada en Sentencia No. 193/2013 de la Suprema Corte de Justicia)”. “La pretensa norma interpretada (art. 64) no planteaba ningún problema interpretativo, pues examinada en su contexto -art. 9 de la Ley No. 15.809 y art. 85 de la Ley No. 15.750-determinaba, por remisión, el aumento de las dotaciones de los miembros de la Suprema Corte y el incremento de las retribuciones de todas las que se fijan en relación a ellas”. “La norma que consagra el art. 1 de la Ley No. 18.738, calificada como interpretativa, no estaba por cierto comprendida en el art. 64 de la Ley No. 18.719, sino que la modifica, restringiendo su ámbito subjetivo de aplicación al disponer que ‘para el cálculo de toda otra retribución, cualquiera sea la norma que la establezca, cuyo monto se determine en relación a, o en un porcentaje de los sueldos nominales de los cargos enumerados taxativamente en el inciso primero del referido art. 64, se tomará como base el valor de los sueldos nominales de dichos cargos al 1o. de enero de 2010, actualizado en la oportunidad y sobre los mismos porcentajes en que se actualicen los sueldos de la Administración Central’”. “Por su parte, el art. 2 dispone una derogación expresa del art. 68 de la Ley No. 18.719, por lo que su naturaleza innovativa resulta evidente y ratifica la conclusión de que se trata de una Ley no interpretativa”. “V. Asiste razón a los actores cuando afirman que las normas impugnadas padecen de vicios formales que vulneran lo establecido en los arts. 86 inc. 1o. y 214 de la Constitución”. “Como las normas impugna-das por los accionantes no pueden calificarse de interpretativas, y por ende, no son normas que puedan considerarse incluidas en la Ley de Presupuesto, sino que se trata de Leyes comunes, vulneran tanto el art. 86 inc. 1o. como el art. 214 de la Constitución”. “El art. 86 establece que la fijación y modificación de las dotaciones se hará mediante Leyes de presupuesto, con sujeción a lo establecido en la Sección XIV”. “Y dicha sección, De La Hacienda Publica, abre con el art. 214, que regula la estructura del presupuesto y establece la oportunidad en la que el Poder Ejecutivo, dentro de los seis meses de vencido el ejercicio anual, puede introducir modificaciones relativas al monto global de los gastos, inversiones y sueldos o recursos. Sólo lo puede hacer por Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal”. “De la armonización de ambas normas surge, en lo que al caso interesa, que la modificación de las remuneraciones de los actores sólo puede disponerse en la Ley de presupuesto y, de ser necesario, en la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal, dentro de los seis meses de vencido cada ejercicio anual”. “La Ley No. 18.738 se aprobó el 8 de abril de 2011, ya sancionada la Ley de Presupuesto y antes de aprobarse la Ley de Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución presupuestal correspondiente al año 2011”. “En suma, la Ley No. 18.738, modifica las dotaciones de los actores fijadas en una Ley de Presupuesto (art. 64 de la Ley 18.719) fuera de la oportunidad prevista en el art. 214 de la Constitución de la República, incurre en una ostensible inconstitucionalidad de carácter formal que amerita que así se declare y se disponga su inaplicabilidad a los actores”. “El hecho de que en oportunidad de dictarse la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal en 2012 se procediera a derogar la Ley No. 18.738 y a modificar el art. 64 de la Ley No. 18.719 robustece la conclusión a la que se arriba porque demuestra que los codemandados Poder Ejecutivo y Poder Legislativo admitieron que se trataba de una Ley inconstitucional”. “Por último, cabe señalar que la posterior sanción de la Ley No. 18.896 no priva de objeto a este proceso, tal como se sostuviera en providencia dictada en la pieza donde se tramitara el incidente de clausura del proceso deducido por el Poder Ejecutivo pues las actoras, que han alegado se le han vulnerado derechos constitucionalmente protegidos, tienen derecho a oír sentencia sobre su pretensión de declaración de inaplicabilidad de la Ley No. 18.738 dado que la derogación no es retroactiva y no elimina, por ello, el conflicto constitucional anterior que la Suprema Corte debe resolver”. “VI. No corresponde analizar las causales de inconstitucionalidad por razones de fondo invocadas, dado que los analizados vicios de forma de la Ley No. 18.738, violatorios de las normas establecidas en la Constitución en materia presupuestaria, constituyen razón suficiente para declarar su inconstitucionalidad”. III.- En lo que refiere a la eficacia temporal de la sentencia, pronunciamiento que se peticionara expresamente en la demanda (petitorio IV a fs. 12) el punto es, si se quiere, doblemente opinable, por cuanto aun antes de ingresar al tema planteado por el accionante, cabe señalar que hay quienes sostienen, con fundados argumentos, que no corresponde a la Suprema Corte de Justicia pronunciarse en la sentencia de inconstitucionalidad, sobre la eficacia de su fallo, sujeta a la posterior interpretación y aplicación. El punto ha sido controvertido y no existe opinión pacífica, ni en doctrina ni en jurisprudencia. Fundado en el carácter declarativo de la ilicitud constatada en contra de la jerarquía del orden jurídico y por ende, el perjuicio que ello irroga al accionante, la Suprema Corte de Justicia en Sentencia No. 43/2008 y el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2do. Turno en Sentencia No. 302/2011, determinaron que la sentencia debe aplicarse desde el momento que causa perjuicio a la parte actora. Otro sector de la doctrina y la jurisprudencia sostiene, por el contrario, que el fallo tiene eficacia desde la fecha de la demanda de declaración de inconstitucionalidad, porque implica, más que una mera declaración, un cambio en la situación jurídica anterior y una condena a no aplicar la Ley, que hasta ese momento debía ser acatada y aplicada. También se ha postulado, que en principio, la eficacia es declarativa, pero que la inaplicabilidad de la norma declarada inconstitucional, no puede ir más allá del momento en que el interesado, en vía administrativa o judicial, resiste la aplicación de la Ley, ya que al no existir un reclamo anterior a la demanda, como en el caso, la eficacia retroactiva no puede admitirse antes de la fecha de la demanda de inconstitucionalidad por aplicación del principio “volente non fix injuria” que refiere al carácter subjetivo de la protección constitucional (art. 509 numeral 1o. C.G.P.) y también deriva de la obligatoriedad de la Ley hasta que no sea declarada inaplicable. De conformidad al trabajo del Dr. Jorge Larrieux (“Eficacia temporal de la sentencia declarativa de inconstitucionalidad” en Revista Judicatura No. 33 págs. 167 y ss.) y a la Sentencia No. 391/2013 de la Suprema Corte de Justicia -entre otras de igual tenor- se estima que el efecto de la declaración a emitirse, es desde la fecha de la demanda, momento en el cual se cuestiona la regularidad constitucional de la norma. IV.- La conducta procesal de las partes ha sido correcta, por lo que no corresponde imponer especiales sanciones. Por tales fundamentos, la Suprema Corte de Justicia integrada y por unanimidad, FALLA: I.- DECLARASE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTS. 1 Y 2 DE LA LEY No. 18.738 Y SU INAPLICABILIDAD AL ACTOR, CON EFECTOS DESDE LA FECHA DE LA INTERPOSICION DE LA DEMANDA, SIN ESPECIALES CONDENAS PROCESALES. II.- COMUNIQUESE A LA ASAMBLEA GENERAL. III.- REPUESTA LA VICESIMA (H.F.: $30.000), ARCHIVESE.