Sentencia Definitiva N° 84/2023

VISTOS: Para sentencia definitiva de primera instancia estos autos caratulados “AREVALO, Héctor y otros c/ MINISTERIO DEL INTERIOR –Cobro de pesos– Ficha 2/26187/2023”. RESULTANDO: I. A fojas 56 y ss comparecen los actores, iniciando demanda de cobro de pesos contra el Ministerio del Interior.- II. En síntesis expresan los accionantes que son funcionarios del Ministerio del Interior, que prestan servicio en diversas unidades ejecutoras. Manifiestas que no debería tenerse en cuanta la Ley de Rendición de Cuentas No. 18.996 en su art. 108, ya que modificó las formas de cálculo del sueldo que se le aplicaban. La ley podría aplicarse a los policías que ingresaron con posterioridad a enero de 2023, pero no podría hacerse en forma retroactiva a los policías. Manifiestan que el reclamo, incluso estaría reconocido por el Poder Ejecutivo, en cuanto al aprobarse la Ley No. 19.924 en su art. 201 se habilitaron créditos para atender erogaciones resultantes de sentencias ejecutoriadas que hubieran reconocido un crédito a futuro de los funcionarios por el cobro de las compensaciones previstas en el art. 118 de la Ley 16.320 y art. 21 de la Ley No. 16.333.- III. Por auto Nº 699/23 del 18/04/2023 (fojas 63) se confirió traslado de la demanda, la que fue debidamente notificada (fojas 66), siendo evacuada en tiempo y forma a fojas 128. La parte demandada interpuso la excepción de prescripción y/o caducidad de los créditos anteriores al 5 de mayo de 2019. En relación al fondo del asunto, controvierte la pretensión en todos sus términos, afirmando que se abonó en forma correcta las diferencias reclamadas por los actores. La discordancia con el régimen de liquidación establecido por la Ley No. 18.996 exigía la promoción de una acción de inconstitucionalidad, cosa que no hizo. La Suprema Corte de Justicia, en diversas sentencias, sostuvo la constitucionalidad de la norma, además de que no habría un régimen perjudicial para el salario del funcionario policial por aplicación de la Ley 18.996. No existe ningún error en la liquidación de los salarios, no pudiendo siquiera reclamarse beneficio salarial respecto a los co-actores que han dejado de prestar servicio y son actualmente pasivos. Se trata de una pretensión sin respaldo, en cuanto el Ministerio del Interior se encuentra obligado a aplicar los arts. 104 y ss de la Ley 18.996, debiendo para procurar su inaplicabilidad promover la declaración de inconstitucionalidad.- IV. Conferido el traslado de la excepción, la parte actora sostuvo a fojas 142 y ss que la excepción de prescripción debe ser rechazada o en su justa medida determinada en el término de 4 años desde que los créditos pudieron ser exigibles.- V. En su oportunidad se convocó a las partes a la audiencia de precepto (art. 340 C.G.P) conforme dispositivo 1384/23 (fojas 148) lo cual fue debidamente notificado a fojas 149, desarrollándose según informa el acta resumida de fojas 150, dictándose despacho saneador No. 1865/23, disponiéndose la prescripción de los créditos surgidos con anterioridad al 5 de mayo de 2019 y la caducidad de los créditos anteriores al 14 de abril de 2019, por lo que los co-actores jubilados previo a la entrada en vigencia de la Ley 18.995, se excluyeron en forma definitiva del proceso. Se fijó el objeto del proceso y la prueba, habiéndose dispuesto los medios probatorios ofrecidos por las partes, se procedió a su diligenciamiento.- VI. Se difirió el pronunciamiento de la sentencia y sus fundamentos, convocándose a las partes a la audiencia de lectura de sentencia para el día de la fecha a las 13:20 hs. (arts. 203 y 343.7 C.G.P.).- CONSIDERANDO: 1- Que a juicio de este proveyente corresponde, y así se dispondrá, desestimar in totum la acción impetrada, conforme a los fundamentos que se examinarán en los apartados siguientes.- 2- El thema decidendum de la causa petendi, consiste principalmente en resolver acerca de la presunta inaplicabilidad a los accionantes que continúan en el proceso del art. 108 de la Ley 18.996.- 3- Aquí, hay que detenerse en el dato normativo. La norma referenciada preceptúa lo siguiente “Deróganse los artículos 98 de la Ley No. 16.226, de 29 de octubre de 1991, 118 de la Ley No. 16.320, de 1 de noviembre de 1992, 21 de la Ley No. 16.333 de 1 de diciembre de 1992, 36 de la Ley No. 16.462 de 11 de enero de 1994, y 114 de la Ley No. 16.736 de 5 de enero de 1996”.- 4- Llama la atención, la liviandad de la afirmación en cuanto a que “la ley no puede aplicarse en forma retroactiva” (fojas 59 in fine). El asombro en la promiscuidad del lenguaje, obedece al hecho en que la norma cuestionada, en modo alguno, pretende una aplicación retroactiva, sino que simplemente se trata de una norma abrogatoria.- 5- Conviene detenerse en que se trata simple y llanamente en una derogación de una ley que, pareciere olvidar la parte actora lo preceptuado en el art. 7 del Código Civil en cuanto “Las leyes no tienen efecto retroactivo”.- 6- En este plano, la retroactividad, constituye una excepción a la regla y como tal, requeriría de una consagración clara y expresa.- 7- No es de extrañar que se busque primariamente el deseo de limitar en lo posible las perturbaciones que produce toda modificación normativa, salvo excepción prevista especialmente por el legislador, en cuyo caso de principio, la ley no tiene efecto retroactivo porque somete sus consecuencias a partir de su entrada en vigor. La derogación únicamente supone la extinción de los efectos de futuro, de la vigencia de una ley (SUPERVIELLE, Bernardo De la derogación de las leyes y demás normas jurídicas págs. 385 y 492 en Estudios jurídicos en memoria de Juan José Amézaga Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Montevideo, 1958).- 8- Despejado lo anterior, como punto de partida, conviene recordar que, a pesar de la condición de funcionario público de los actores que continúan en el proceso, esa circunstancia no obsta la aplicación de los principios que rigen en el derecho laboral. Respecto de este punto, BARBAGELATA con meridiana claridad sostenía que debe efectuarse un tratamiento unitario, dado que únicamente los funcionarios políticos no encajan en un esquema de relación laboral, debiéndose tener presente que el trato discriminatorio es contrario al principio de igualdad ante la ley, toda vez que en la prestación de la actividad laboral no existen diferencias significativas. El principio del Estado de Derecho, excluye que se creen situaciones diferenciales, más ventajosas para los particulares (BARBAGELATA, Héctor-Hugo Enfoque doctrinario sobre la aplicación del derecho del trabajo a los funcionarios públicos págs. 21 y 30 en AA.VV Cursillo sobre el derecho del trabajo y los funcionarios públicos, Montevideo, 1977).- 9- Así pues, los principios laborales deben inspirar la solución de los problemas generados en la relación de trabajo dependiente, sea de actividad pública o privada. El Estado colocado como parte del vínculo de derecho, no ejerce el “jus imperii”, sino que se encuentra limitado por principios, en consideración a la persona del trabajador (STARICCO, Julia GUEVARA, Eduardo Los principios del derecho laboral y su aplicación con respecto al funcionario público págs. 221 y 222 en XIII Jornadas Uruguayas de derecho del trabajo y la seguridad social, Fcu, 2001).- 10- A mayor abundamiento, se comprende que el funcionario público es un trabajador que, como tal, resulta alcanzado por las disposiciones que rigen el trabajo como hecho social y, en especial, el trabajo subordinado (VÁZQUEZ, Cristina Trabajo de los funcionarios públicos: relación funcional y derecho general de trabajo págs. 48 y 51 en Manual de derecho de la función pública 2ª edición a cargo de Ruben Correa Freitas y Cristina Vázquez, Fcu, Montevideo, 2011). Téngase en cuenta, además, la incidencia de la Ley 19.121 (aplicable a la Administración Central) que es una regulación que se ajusta plenamente a la técnica y el estilo de las normas de Derecho laboral y a su vez, patentiza en una forma muy evidente, la circunstancia innegable que tanto el Derecho laboral como el administrativo al regular los derechos de los trabajadores privados y funcionarios públicos lo hacen en forma por demás similar (LARRAÑAGA LARGHER, María Victoria FIGUEREDO SIMONETTI, Roberto La incidencia del derecho laboral en la ley 19.121 pág. 186 en Funcionarios públicos Coordinado por Augusto Durán Martínez, Universidad Católica, Montevideo, 2014).- 11- Ahora bien, no es posible una aplicación generalizada, ya que el servidor del Estado, en cuanto trabajador integra el derecho laboral, lo que no implica sustraer todo este tema del derecho administrativo, porque estudia lo relacionado con el funcionamiento de la Administración. Esto implica que los aspectos vinculados con el trabajo de los funcionarios públicos serán simultáneamente objeto de estudio del derecho laboral y del derecho administrativo. De manera que se aplican los principios del derecho laboral en la regulación de la actividad de este sector del trabajo, en su triple función inspiradora, interpretativa e integradora, armonizándolos con los principios del derecho administrativo (DURÁN PENEDO, Beatriz Derecho general del trabajo y su aplicación a los funcionarios públicos, Fcu, Montevideo, 2021, pág. 57).- 12- El asunto ha sido enfocado diciendo que, paulatinamente se ha producido una huida del derecho administrativo, consolidándose un acercamiento del régimen funcionarial al laboral que es el fenómeno que se conoce como “laboralización del régimen funcionarial” (DESDENTADO DAROCA, Elena Las relaciones laborales en las administraciones públicas 3ª edición, Editorial Bomarzo, Albacete, 2019, págs. 20 y 21). La jurista española FABREGAT enseña que, en este proceso, las normas laborales constituyen un núcleo esencial que se aplican al ámbito de la función pública (vid ampliamente FABREGAT MONFORT, Gemma Introducción al derecho laboral en el empleo público, Editorial Bomarzo, Albacete, 2014, págs. 15 y 16).- 13- Con un carácter más específico, se habla de un “acercamiento” de la Administración pública a las normas del derecho del trabajo, todo lo que ha llevado a un proceso de laboralización del empleo público (GARCÍA TORRES, Alicia Fuentes de regulación en el empleo público del régimen laboral, tirant lo blanch, Valencia, 2022, pág. 21).- 14- Por vía consecuencial, la resolución de la causa petendi, emerge a principalmente través de la efectividad de los principios comunes del derecho laboral, conciliándolos a la función pública.- 15- Bajo este contexto, no puede soslayarse el principio fundamental que surge del principio de irreductibilidad unilateral del salario.- 16- La remuneración como contrapartida del trabajo, forma un núcleo central de la relación del trabajo, por eso la estructura del salario, no puede ser modificada en perjuicio del asalariado salvo ejercicio de la autonomía privada colectiva a través de un acuerdo (MAZEAUD, Antoine Droit du travail, 8e édition, Montchrestien, Paris, 2012, § 764, págs. 450 y 451). El principio fundamental de la irreductibilidad salarial obedece a que tiene naturaleza alimenticia, dado que el trabajador cuenta con la remuneración para asumir y pagar sus compromisos, pudiendo ser reducido en circunstancias excepcionales y siempre dependiendo de lo pactado en el convenio colectivo (MARTINS, Sergio Pinto Direito do trabalho, 24 edição, Atlas, São Paulo, 2005, pág. 276).- 17- Bien es cierto que la reducción del salario no está vedada, pero sí está condicionada ya que depende de la negociación colectiva con el sindicato. Entonces, queda claro que los salarios son inalterables por acto unilateral del empleador (NASCIMENTO, Amauri Mascaro Curso de direito do trabalho 20 edição, Saraiva, São Paulo, 2005, pág. 810). En rigor, se procura la salvaguarda del derecho retributivo del trabajador al poder de agresión del empleador y terceros, en atención a la función peculiar de mantenimiento de su familia que no puede ser de limitada (SCOGNAMIGLIO, Renato Diritto del lavoro, 5ª edizione, Jovene, Napoli, 2000, págs. 338 y 339).- 18- No en balde a causa que la remuneración tiene carácter alimentario, ello determina que sea indisponible e irrenunciable (GRISOLIA, Julio Armando HIERREZUELO, Ricardo Diego Derechos y deberes en el contrato de trabajo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, Buenos Aires, 2008, pág. 281). Sobre el particular, enseña MAZZOTTA que la garantía retributiva es el derecho de mayor relevancia social para el trabajador ya que permite una existencia libre y digna a través de la satisfacción de la necesidades personales (MAZZOTTA, Oronzo, Diritto del lavoro, 3ª edizione, Giuffrè, Milano, 2008, § 41, pág. 555).- 19- En términos análogos se afirma que la garantía a la conservación de la remuneración, es un límite al ius variandi del empleador, en cuando su ejercicio debe efectivizarse siempre sin ninguna disminución del salario del empleado (DEL PUNTA, Riccardo Diritto del lavoro, 2ª edizione, Giuffrè, Milano, 2008, pág. 443). Sea como sea, el quantum del salario no puede ser reducido, ya que se puede afectar la seguridad económica del trabajador y su familia (RUSSOMANO, Mozart Victor Curso de direito do trabalho 9a edição, Juruá, Curitiba, 2006, pág. 398).- 20- La solución de la litis, presenta la complejidad de que se encuentra en discusión, el presunto perjuicio causado por la aplicación de la Ley 18.996 que habría reducido el salario de los justiciables.- 21- Ahora bien, incluso tomando como válido lo afirmado subjetivamente por los actores, aparece la barrera infranqueable de la Ley, en la medida que cuando la etiología del perjuicio, está “bajo la reserva de la Ley”, la única alternativa viable, es solicitar la inconstitucionalidad de la misma.- 22- Más allá de cualquier hermenéutica, está claro que se ha transitado desde un Estado legal de derecho, a un Estado constitucional en el que impera un respeto absoluto a los derechos y garantías de los ciudadanos.- 23- En este plano, existe una irreversibilidad (Nichtumkehrbarkeit) de los derechos adquiridos en su contenido esencial, según la célebre formula de HESSE (HESSE, Konrad Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20 Auflage, C.F. Müller, Heidelberg, 1999, págs. 93 y 94). Aquí cobra relevancia el hecho que la única y excepcional reversabilidad posible es la fáctica, pero en el ámbito normativo rige con esplendor la prohibición del retroceso social (Soziales Rückschrittsverbot) del derecho adquirido, caso contrario habría una clara violación del principio de la confianza y seguridad en el ámbito económico y social (vid ampliamente SCHLENKER, Rolf-Ulrich Soziales Rückschrittsverbot und Grundgesetz, Duncker & Humblot, Berlin, 1986, págs. 15 y ss).- 24- He tenido la oportunidad de afirmar, en línea con lo anotado que el principio del Estado Social lleva a una función de rechazo del retroceso, por su eficacia abrogatoria, de toda decisión administrativa o legislativa que proyecte vulnerar el contenido esencial de una prestación social. Se advierte que hay una esfera inmune a la acción estatal. La garantía del contenido esencial es resistente a los poderes públicos (BENÍTEZ CAORSI, Juan J. La irreversibilidad de los derechos sociales pág. 535 en ADCU Tomo LII).- 25- No obstante, lo dicho, lo que se pretende derechamente, es desaplicar una norma legal que regula el salario en forma directa. Esta aplicación directa de un derecho fundamental, en nuestro país se ha planteado en el profundo y muy detallado estudio que en un panorama general efectuaron TOVAGLIARE, Fernando VAN ROMPAEY, Leslie BARBIERI, Laura Aplicación directa de principios y normas constitucionales, La Ley, Montevideo, 2016.- 26- Sin embargo, ello no habilita desconocer olímpicamente una norma legal, vigente. El camino, en este caso, como “guardián” de la Constitución, determina que deba peticionarse la declaración de inconstitucionalidad de la Ley. La drittwirkung, se habilita en caso que no haya una norma expresa, lo contrario llevaría a extenderle partida de defunción a la competencia originaria y exclusiva de la Suprema Corte de Justicia.- 27- Siguiendo el esquema trazado, se comprende que la “reserva del juez” (Richtervorbehalts) en su función de protección jurídica de un derecho fundamental (Grundrechtsschützende Funktion) es una posición calificada que requiere respetar la reserva de la ley (Vorbehalt des Gesetzes), así como la reserva de la Administración (MICHAEL, Lothar MORLOK, Martin Grundrechte 7º Auflage, Nomos, Baden-Baden, 2020 § 22-IV-592 pág. 299).- 28- Justamente, en el casus belli, la reserva de la ley exige una autorización de la ley para que pueda ocurrir una injerencia en los derechos fundamentales por parte de la Administración. De manera que la reserva legal (Gesetzesvorbehalte) permite la intromisión en un derecho fundamental (PIEROTH, Bodo SCHLINK, Bernhard Grundrecthe Staatsrecht II, 35º Auflage, C.F. Müller, Heidelberg, 2019, § 304 pág. 90 y § 312 pág. 91). Así pues, en la medida en que hay una regulación legal concreta, todos los poderes estatales, están vinculados a ella, por la primacía de la ley (Vorrangs der Gesetzes) (HESSE, Konrad Grundzüge des Verfassungsrechts cit.., § 200 pág. 88).- 29- Los actores, siquiera han esbozado una mínima explicación, del motivo por el que no solicitaron la inconstitucionalidad del art. 108 de la Ley 18.996, ya que presuntamente no debería de aplicárseles. La muralla de la Ley vigente, imposibilita acceder al petitum.- 30- Por lo demás, de considerar que la normativa les causa un perjuicio, también podría haberse accionado por el camino de la responsabilidad legislativa, pero no, solicitar de desconozca la vigencia indudable de una Ley.- 31- Desde otro ángulo, hay que anotar que la ley no dispone sino para el futuro, no rige para el pasado anterior a su promulgación. Conviene en este punto exponer con LEVEL –en el libro que con más profundidad se ha tratado el asunto del conflicto intertemporal de las leyes- la eficacia absoluta de la facta praeterita en cuyo caso debe respetarse la situación creada por la ley derogada, no puede lesionarse la situación consolidada, constituyendo un buen ejemplo de ello la extinción de las obligaciones por prescripción (LEVEL, Patrice Essai sur les conflicts de lois dans le temps L.G.D.J, Paris, 1959, págs. 107 y 184). Por vía consecuencial, es correcto afirmar la falsedad del dogma de la omnipotencia y falta de límites al legislador, en cuanto la eficacia retroactiva debe respetar las realidades consumadas (TARELLO, Giovanni L´interpretazione della legge, Giuffrè, Milano, 1980, pág. 254), vale decir, acatar el principio de estabilidad de la ley (MACCORMICK, Neil Ragionamento giuridico e teoria del diritto Giappichelli, Torino, 2001, pág. 222).- 32- Ahora bien, el rubro 042.009 de los recibos agregados, fojas 15, 17 a 19, 22, 25, 29, 31, 34, 39, 41, 45, 47, 50, 52 y 55, fue reestructurada y simplificada por la Ley 18.996.- 33- La presunta vulneración que se hubiera producido por la nueva ley, ha de ser resuelta por recurso de inconstitucionalidad, ya que se trata de una “reserva” de Ley, extremo que lleva a desestimar la pretensión.- 34- La conducta procesal de las partes no amerita sanción procesal especial (art. 56 C.G.P. y art. 688 C.C.).- Por todos los fundamentos expuestos y normas citados FALLO: Desestímase in totum la pretensión, sin especial condenación.- Consentida o ejecutoriada, expídase testimonio, oportunamente archívese previo pago de honorarios fictos 10 B.P.C.-