Sentencia Definitiva N° 234/2023

TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE TERCER TURNO. MINISTRA REDACTORA: DRA. LORELEY OPERTTI. MINISTROS FIRMANTES: DRA. CLAUDIA KELLAND, DR. FERNANDO TOVAGLIARE, DRA. LORELEY OPERTTI. VISTOS: Para sentencia de segunda instancia, estos autos caratulados: “Zocalo Stifano, Jorge c/ Gobierno Departamental de Rocha”; IUE 342-703/2019, venidos a conocimiento del Tribunal, en mérito al recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia Nº 74/2022, dictada el 17 de noviembre de 2022, por la Sra. Jueza Letrada de Primera Instancia de Rocha de 5º turno, Dra. Dionisia Paganini. RESULTANDO: 1 – Que, por la sentencia impugnada, el juzgado a quo, desestima la demanda, sin especial condenación en la instancia. 2 – Contra dicho dispositivo, la parte actora interpone recurso de apelación, en escrito de fs. 301 y sigtes. Sustanciada la recursiva, la parte demandada evacua el traslado conferido, en escrito de fs. 325 y sigtes. 3 – Franqueada la impugnación y asignada competencia a este Tribunal de Apelaciones, se reciben los autos (20 de marzo de 2023), se pasan a estudio de los Sres. Ministros y completado dicho estudio, se acuerda la decisión y se designa a la Dra. Opertti para la redacción del presente pronunciamiento. Las partes deberán tener presente, la licencia que por enfermedad gozara la redactora, de lo que se dejará constancia, para el cómputo del plazos respectivos. CONSIDERANDO: 1 - El Tribunal, de conformidad con el número de voluntades requerido legalmente (art. 61 inc. 1º LOT), habrá de revocar la sentencia dictada y en su mérito condenará a la parte demandada a indemnizar al accionante en la forma y por las razones que se dirán. 2 – El caso. 2.1 – La pretensión. La parte actora promueve acción reparatoria patrimonial contra la Intendencia Departamental de Rocha. Afirma que por resolución Nº 2995/2015 del 13 de julio de 2015 (fs. 5), se designa al actor para el cargo de Dirección de División, ingresando a dicho cargo por contratación directa hasta el fin del período de gobierno (art. 13 Estatuto). Por resolución 4861/2015, de fecha 31 de diciembre de 2015, se dispuso en forma ilegítima el receso unilateral del contrato, fundado en que “las expectativas no fueron satisfechas”. Este último acto está viciado por cuanto no se le confirió vista previa (art. 76 del Dto. 500/991), incumple con las exigencias de la debida motivación y adolece de falsedad de los motivos (arbitrariedad): no surge de ningún antecedente del acto que su desempeño no cumpliera expectativas. Finalmente, el receso unilateral no pactado es ilegítimo. El contrato contaba con plazo resolutorio. Reclama por concepto de lucro cesante los haberes salariales caídos desde el receso. En subsidio, lo reclama como pérdida de chance que estima en el 95 %; daño emergente: costas y costos de la vía administrativa y daño moral por U$S 15.000. 2.1 – La defensa. La resolución es legítima. Controvierte que la falta de vista previa constituya un vicio. El actor tuvo vista de las actuaciones y en consecuencia, la oportunidad de realizar descargos. Controvierte la falta de motivación y la falsedad en los motivos: La resolución cuenta con la parte expositiva que expresa claramente que la decisión está fundada en los incumplimientos del Director designado tan solo 6 meses atrás. Al recurrir el actor sólo invocó la falta de vista previa, no fundamentó nada respecto a la supuesta falta de motivación y falsedad de los motivos, ello por cuanto bien sabe que el acto se encuentra motivado en verdaderos hechos de su mal desempeño y contumaces incumplimientos de las funciones encomendadas, todo lo cual ingresa en la teoría del acto propio. En relación a las facultades del receso unilateral, sostiene que el actor no tenía un derecho subjetivo a permanecer en el cargo hasta el término del mandato, solo es un plazo máximo (por Estatuto se impide a la Intendencia contratar por mayor término), pero no es un mínimo. La Administración puede rescindir unilateralmente tanto por razones de “mejor servicio” como por causas imputables al contratado. La IDR cuenta con facultad para disponer el receso de contrataciones directas. La misma resulta legítima en atención a su debida motivación y a sus fundados motivos: incumplimiento del funcionario contratado de las obligaciones asumidas. Controvierte los daños: Respecto del lucro cesante y de la pérdida de chance, afirma que el actor no sufrió pérdida alguna, en tanto inmediatamente después del cese, realizó actividad en el sector privado. El reclamo persigue enriquecimiento que deviene injusto al considerarse que su actuación dio causa a la resolución de receso. Con relación al daño emergente reclamado entiende que las costas y costos de la vía administrativa, deben ser objeto de condena por el TCA. El daño moral no es in re ipsa, no se configuró. El actor conocía el carácter precario de su vínculo con la IDR. 2.2 – La sentencia desestima la demanda por entender que la IDR tiene potestades para rescindir unilateralmente el contrato, tampoco el actor tenía derecho a la garantía del sumario porque para ello, la antigüedad de la contratación, debe ser por más de tres años y el actor fue cesado a los 6 meses. Niega la necesidad de vista previa, en tanto se dictó en ejercicio de facultades del Intendente y no a causa de un procedimiento administrativo. Además, el actor formuló descargos (fs. 103). Sobre la falta de motivación del acto, era innecesaria, porque la facultad de receso del Intendente legitima el acto y además la misma es legítima y suficiente. No se verificó el daño por cuanto los funcionarios contratados no tienen derecho a la permanencia en la carrera administrativa. Antes de la contratación, el actor estaba en seguro de paro y luego rechazó ofertas de trabajo para comenzar su propia empresa. El daño emergente no fue probado. 3 – El actor funda los siguientes agravios: a) Sobre la vista previa: Vicia el acto, en tanto es una garantía preceptiva y de rango constitucional (arts. 66 y 72); expresamente prevista por el art. 76 Dto. 500/991 para casos como el de autos: del procedimiento de oficio deriva en un perjuicio al administrado. La interposición de recursos administrativos no son descargos, sino impugnación: no subsanan la omisión de vista previa; b) Existió error en la valoración de la motivación. La que surge del acto es una fórmula genérica de motivación, expresamente prohibida por art. 123. Conforme a esta norma debieron haberse señalado los antecedentes de hecho concretos que justifican que las “expectativas no fueron satisfechas”; c) La sentencia padece de incongruencia, porque no se pronunció respecto de la falsedad del acto, vicio que resulta plenamente probado; d) La sentencia comete un error de derecho porque la IDR no tenía la facultad de receso unilateral, la quo hace una incorrecta lectura del art. 13 del Estatuto, ya que el mismo no confiere facultad para rescindir la contratación “por razones de mejor servicio”; menos aun priva al funcionario de las garantías constitucionales del debido procedimiento administrativo. La inaplicación del art. 113 refiere únicamente al límite temporal de la designación (el período de gobierno); al no aplicarse el art. 113 los designados por art. 13 no adquieren el derecho de inamovilidad; e) los daños son todos ocasionados directamente por el acto ilegítimo, de manera que sí corresponden; f) Aun las posturas que sostienen la potestad de receso unilateral por razones de mérito, reconocen que causa derecho del cocontratante a ser indemnizado; g) El daño moral resulta probado. 4 – Sobre la vista previa. La Sala entiende que le asiste razón al actor. Se tomó la decisión de rescindir el vínculo contractual, sin pedirle explicación alguna, y sin darle ninguna oportunidad de argumentar a su favor, vulnerándose de tal forma lo dispuesto por los arts. arts. 66 y 72 de la Constitución, así como lo dispuesto por art. 76 Dto. 500/991. Explica Cajarville que, el derecho a defenderse no se limita a la posibilidad de ser oído antes de dictase resolución; comprende también el derecho a ser notificado de la existencia del procedimiento, a conocer el contenido de las actuaciones, a comparecer reclamando lo que se entiende corresponder con el patrocino letrado que se juzgue conveniente, a que se diligencia la prueba admisible, pertinente y conducente que se ofreciera. Y explica que la garantía constitucional consagrada en el art. 66 de la C.N. debe entenderse consagrada por el art. 72 de la Carta en favor de todo habitante y de todo funcionario que pueda ser lesionado por una resolución a dictarse en un procedimiento administrativo, porque el derecho a defenderse es inherente a la personalidad humana y deriva de la forma republicana de gobierno (Cajarville, ‘Sobre Derecho Administrativo’, t. II, ed. F.C.U., Montevideo, año 2007, p. 178). La garantía de un ‘debido proceso’ previo a la aplicación de una sanción, (en el caso previo a la rescisión abrupta e intempestiva del vínculo contractual) alcanza a todas las personas, pues como enseña Cassinelli Muñoz: “… la Constitución como norma jurídica es invocable por todos y en todo momento. No hay una necesaria intermediación del legislador ordinario, como ocurre en otros países, para que se pueda invocar en la práctica, ante un juez disposiciones constitucionales … La Constitución es inmediatamente aplicable a las relaciones privadas, inmediatamente invocable en cualquier pleito o en cualquier trámite administrativo sin necesidad de que exista una ley intermediaria. …” (Cassinelli Muñoz, H., ‘La defensa jurídica de la Constitución’, en Cuadernos de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, No 2, Segunda serie, Montevideo, año 1986, p. 14). 5 – Agravio referido al error de derecho: La IDR no tenía la facultad de receso unilateral invocando exclusivamente “razones de servicio”. Se recibirá el agravio. El criterio jurisprudencial y doctrinario que postula que conforme a lo dispuesto por el art. 24 de la Constitución Nacional, la responsabilidad civil del Estado, se rige por el régimen general de responsabilidad civil (Carlos De Cores, ‘Reflexiones sobre la naturaleza de la responsabilidad civil del Estado’, en Anuario de Derecho Civil Uruguayo, t. XXII, pp. 399 y ss.). Ello por cuanto, el texto del art. 24 de la Carta Magna, cuando señala que “el Estado será civilmente responsable” realiza un ‘reenvío’ a la aplicación de las disposiciones normativas que regulan la responsabilidad civil, que no son otras que las que se encuentran en el Código Civil. Por ende, el factor de atribución dependerá del tipo de responsabilidad de que se trate (contractual por incumplimiento, o extracontractual, por hecho propio, por hecho de las cosas, por hecho ajeno, etc.). Y no se vislumbra ningún motivo válido para aplicar a todas las diferentes situaciones un mismo régimen. En el caso en examen, estamos en el ámbito de un contrato de arrendamiento de servicios, celebrado entre la Intendencia de Rocha con el accionante, para el desempeño de funciones públicas, hasta la finalización del período del gobierno departamental. 6 - El punto central de la cuestión radica en resolver si la Administración departamental actuó legítimamente al rescindir el vínculo en cuestión antes de que finalizara el plazo pactado a tales efectos y en forma unilateral. La Sala coincide con el apelante, en cuanto a que la sentencia impugnada realizó una incorrecta lectura del art. 13 del Estatuto; el mismo no confiere facultad para rescindir la contratación “por razones de mejor servicio”; menos aun priva al funcionario de las garantías constitucionales del debido procedimiento administrativo. Considerando que el vínculo (funcional) contractual en cuestión tenía plazo final determinado, se estima que en principio, la Administración debía respetar dicho plazo, y aun cuando parece prudente (por estar en el ámbito del Derecho Público) entender que la Administración titularizaba el poder de rescindir unilateralmente el vínculo contractual, ese poder, sólo podría ejercerse cumpliendo los procedimientos correspondientes, respetando las reglas de buena administración, y actuando con total apego al debido proceso legal, invocando al menos la existencia de una ‘justa causa’ de recisión que motivara la decisión. En tal sentido, en el ámbito del Derecho Privado, pero de forma extensible a situaciones como la de autos, en algunos contratos de duración con plazo determinado, la ley (el Código Civil) ha previsto la posibilidad de ejercer el receso unilateral cuando existe ‘justa causa’ para ello. En tales hipótesis, como explica Berdaguer la ‘justa causa’ es fuente (determina el nacimiento) del derecho potestativo de extinguir el vínculo contractual (Berdaguer, J., ‘La ‘Justa causa’ de receso unilateral en los contratos de duración con plazo determinado’, ADCU, t. 33, p. 475). En el caso, en la contestación de la demanda, a fs. 116 vta., la parte demandada parece argumentar que el accionante no habría acatado directivas de sus supervisores, cumpliendo tareas diferentes a las asignadas e incumpliendo aquellas que se le indicaban. La prueba diligenciada en el caso en examen, no habilita a tener por configurada la existencia de una ‘justa causa’, pues en los hechos, la supuesta ‘justa causa’ ni siquiera fue invocada al ejercerse el receso, habiéndose limitado a invocar ‘razones de servicio’. Y recién en la contestación de la demanda, se invocaron motivos o razones para justificar el receso, las que por otra parte no fueron probadas; todo lo cual, a mi entender torna ilícito el receso unilateral ejercido en contra de reglas de buena administración (sin respetar el debido proceso, y sin explicitar las razones). 7 - Sobre los daños reclamados: 7.1 - Lucro cesante: Cabe tener presente que, tal como señala Ordoqui, dicho rubro alude a la privación de utilidad no poseída pero que se habría poseído si el daño no se hubiere producido. Se trata de que el damnificado vuelva al estado que se encontraría si el daño no se hubiere producido. Refieren en forma expresa al tema los arts. 1323 C.C. (privación de ganancias que fuera consecuencia inmediata del hecho ilícito) y 1343 C.C. (‘el lucro de que se ha privado’). Es lo que se deja de percibir como consecuencia del ilícito (incumplimiento) que causa el daño (Ordoqui, G., Derecho de Daños, t. IV, ed. La Ley, Montevideo, 2013, págs. 449/450). En el subexámine, se reclamó por concepto de lucro cesante lo que se le privó de percibir al actor, a consecuencia del incumplimiento de la prestación principal (pago de salario) asumida por la Administración. Partiendo de la base de que el accionante fue contratado por todo el período de gobierno de la Administración departamental, el lucro cesante estará conformado por las mensualidades que se encuentran impagas hasta el vencimiento del plazo contractual. El actor fue muy prolijo en su demanda al formular este reclamo, peticionando además los restantes beneficios salariales de los que se vio privado, correspondiendo hacer lugar al reclamo en todos sus términos, pudiendo diferirse la liquidación a la vía del art. 378 CGP. 7.2 – Daño emergente por gastos de defensa. De conformidad con lo que ha sostenido este Tribunal en casos similares, correspondería hacer lugar a los gastos por honorarios en los que debió incurrir el accionante para defenderse en el ámbito administrativo. A fs. 48 en la demanda, pide 30 UR más IVA por tal concepto, cantidad que responde a la razonabilidad. El Tribunal en anterior integración que la actual integración ratifica ha tenido oportunidad de expedirse al respecto y entiende que estas erogaciones deben ser resarcidas en tanto debe interpretarse el perjuicio (daño emergente) bajo la égida del principio de reparación integral del daño. Asimismo, la Corporación se ha pronunciado considerando que la reparación del monto que por concepto de honorarios de abogados, tuvieron que desembolsar los reclamantes para poder defenderse en vía jurisdiccional ante el TCA debe ser reparado (sent. 1031/2019). El principio de reparación integral del daño determina que el damnificado por el obrar del ofensor, deba quedar en idéntica situación que si el hecho ilícito -en este caso el ilegítimo obrar del Estado- no se hubiese producido. Por lo tanto, de no haberse producido la actuación de la D.G.I, los reclamantes no hubiesen tenido que contratar los servicios de los curiales que los patrocinaron en el contencioso de anulación y, antes, en la impugnación administrativa de los actos lesivos ilegítimos. Resulta por completo irrelevante que el T.C.A., en sus sentencias, no haya impuesto los costos a cargo de la perdidosa. Y ello porque lo que se juzga para imponer las condenas causídicas en dicho proceso, es el comportamiento endoprocesal de las partes. Ahora bien, a la luz de la responsabilidad del Estado, es indudable que se trata de un daño emergente para el damnificado y que el mismo resulta resarcible. Como afirman Pezzutti y Villamil en el caso de la anulación de los actos administrativos, el art. 688 del Código Civil tiene algo de norma de competencia. En los casos en que exista alguna de las conductas típicas previstas en la norma, el juez actuante podrá condenar, y ello incluye al T.C.A. Fuera de esos casos, la interpretación correcta es que la norma se limita a no asignar la competencia al juez de la causa. Pero de modo alguno excluye el derecho a ser resarcido o, dicho de otro modo, el deber de reparar conforme al art. 24 de la Constitución (Pezzutti, M. y Villamil, L., “¿Debe el Estado indemnizar los honorarios del accionante en los procedimientos administrativo y anulatorio?” -Jurisprudencia comentada- en Revista Jurídica “La Justicia Uruguaya”, Tomo 147, Montevideo, 2013, pág. 9 y Cal Laggiard, M., “Contencioso administrativo de reparación patrimonial”, Revista de la Facultad de Derecho, Universidad de la República, Nº 37, págs. 96/98). De no haber existido el ilegítimo proceder de la Administración, el administrado no hubiera tenido que incurrir en costos por servicios profesionales y en otro tipo de gastos para enfrentar el juicio (eventualmente contratación de consultas, peritajes, etc.). La vuelta al punto cero solamente es posible si la reparación integral tiene lugar y, para ello, la reparación del daño debe ser admitida (Cf. Patritti Isasi, M. y Gómez Leiza, J., “Enfoque procedimental y procesal de la controversia tributaria en la República Oriental del Uruguay” en AA.VV.: “Memorias de las XXIX Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario”, Tomo IV, Instituto Boliviano de Estudios Tributarios, Santa Cruz de la Sierra, 2016, pág. 131; ver también del mismo trabajo publicado en la Revista Tributaria, Tomo XLIV, Número 259, julio-agosto 2017, págs. 624/625)”. 7.3 – Daño moral. Se desestimará el agravio. Entiende la Sala que el reclamo por concepto de daño moral formulado en el caso no resulta de recibo, pues no se ha logrado acreditar que el ejercicio ilegítimo del poder de receso, hubiese afectado gravemente la vida de relación del accionante, o que le hubiese generado situaciones aflictivas profundas de difícil superación, ni que hubiese dañado su reputación. En tal sentido, enseña Gamarra (T.D.C.U., t. 25, p. 72/73, y t. 19, p. 268/269) que la ruptura de la relación contractual no genera por si sola un daño moral, sino que se requiere demostrar que a consecuencia del incumplimiento se generó un grave estado de aflicción, turbación, o desequilibrio con cierta entidad y de difícil superación, extremos éstos que en el caso no corresponde tener por verificados. 8 - La conducta de las partes ha sido correcta (arts. 688 del Código Civil y 261 del C.G.P.) Por los fundamentos expuestos y normas legales citadas, el Tribunal, FALLA: Revócase la sentencia impugnada y en su mérito, condénase al demandado a pagar al actor, el daño emergente por la suma de 30 UR más IVA, con más el interés legal y el lucro cesante reclamado, que se liquidará de acuerdo a las emergencias del art. 378 del C.G.P., debiéndose abonar lo pactado con más reajustes desde la exigibilidad e intereses desde la demanda. Sin especial condenación. Honorarios fictos 5 BPC. Notifíquese personalmente. Oportunamente, devuélvase al Juzgado a quo. Dra. Claudia Kelland Dr. Fernando Tovagliare Ministra Ministro Dra. Loreley Opertti Ministra Esc. Susana De Feo Secretaria