Sentencia Definitiva N° 313/2009

Montevideo, treinta de junio de dos mil nueve VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "LUISA FIRPO Y OTROS C/ MINISTERIO DE SALUD PUBLICA - DAÑOS Y PERJUICIOS - CASACION", FICHA 109-187/2003. RESULTANDO QUE: 1.- Por Sentencia Definitiva de Primera Instancia No. 81 de fecha 18 de octubre de 2004 (fs. 343 y ss.) dictada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 1er. Turno se dispuso: "Acógese parcialmente la demanda y en su mérito condénase al Ministerio de Salud Pública a abonar a los accionantes el daño emergente que se liquidará sobre las bases señaladas en el Considerando 6.1 y por el procedimiento del art. 378 del CGP. Desestímase la demanda en lo restante ?" En segunda instancia, por Decisión No. 110 de fecha 5 de mayo de 2006, dictada por el Tribunal del Apelaciones en lo Civil de 3er. Turno (fs. 407 y ss.) se falló: "Revócase la recurrida, y en su lugar se dispone la clausura del presente proceso por falta de un presupuesto..." La Suprema Corte de Justicia, por Sentencia No. 109 de fecha 30 de julio de 2007 (fs. 448 y ss.), falló: "Amparando el recurso de casación deducido y, en su mérito, cásase la sentencia interlocutoria de segunda instancia No. 110 de 5 de mayo de 2006, confirmando la sentencia dictada por el Juzgado Ldo. de lo Contencioso Administrativo de 1er. Turno, en cuanto desestimó la defensa de ausencia de previo agotamiento de la vía recursiva, contra el acto administrativo fundamento de la acción. Procédase al reenvío de los autos para que el tribunal "a quo" continúe los procedimientos..." 2.- Por Sentencia No. 85 de fecha 7 de mayo de 2008, dictada por el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 3er. Turno (fs. 468 y ss.) se falló: "Revócase la sentencia impugnada y en su lugar, desestímase la demanda..." 3.- El representante de la parte actora interpuso recurso de casación a fs. 480 y alegó los siguientes agravios: Incorrecta aplicación de los arts. 8 y 72 de la Constitución Nacional. Señalaron que, los recurrentes son socios vitalicios de COMAEC. Una vez que el Ministerio procedió a clausurar esa mutualista, no se respetó su especial y particular situación de socios vitalicios. El MSP se ocupó y facilitó la reinserción de socios comunes de la mutualista y en nada contempló su situación. El reclamo de autos se basó en la actitud pasiva, la omisión del MSP al no brindar soluciones a los socios vinculados con esta mutualista a través de contratos que en una primera instancia consintió y que luego prohibió. A su juicio el litigio debió centrarse en la responsabilidad que le cabe al Estado a la luz de lo dispuesto en el art. 24 de la Constitución por la omisión referida, así haya sido por una falta de servicio (responsabilidad subjetiva) o por una situación especial, anormal, de carácter extraordinario (criterio objetivo del riesgo). Agregó que el fin del vínculo contractual entre usuario vitalicio y la mutualista no estuvo dado por la desaparición de alguna de las dos partes integrantes del contrato sino que le vino dada por un hecho del Ministerio de Salud Pública, quien entendió que las circunstancias ameritaban la clausura de la mutualista. Sostuvieron que el "ad quem" no aplicó correctamente el principio de igualdad, en tanto en relación a los socios de las mutualistas comunes ofreció una lista de las IAMC que los absorberían con todos sus derechos mientras que a los socios vitalicios no brindó cobertura y respuesta alguna. Asimismo, consideró que se ha omitido la aplicación del art. 24 de la Constitución Nacional. En definitiva, solicitó que se case la sentencia impugnada y, en su lugar, se condene al Ministerio de Salud Pública al pago de los daños y perjuicios (daño emergente y daño moral) que les fueron provocados... más los reajustes pertinentes" (fs. 484 vta.). 4.- La representante del Estado - Poder Ejecutivo - Ministerio de Salud Pública, evacuó el traslado del recurso a fs. 488/490 y solicitó la confirmación de la recurrida. 5.- Por providencia interlocutoria No. 334/2008 (fs. 492), el Tribunal dispuso el franqueo del recurso de casación y la elevación de los autos para ante esta Corporación, donde fueron recibidos el 10 de setiembre de 2008 (nota de cargo de fs. 396). Se confirió vista al Sr. Fiscal de Corte (Interlocutoria No. 2624/2008, fs. 497 vta.), quien se pronunció por Dictamen No. 3914/08 (fs. 499/500) y consideró que procede el rechazo del recurso interpuesto. 6.- Pasados los autos a estudio de los Sres. Ministros, se acordó el dictado de sentencia en legal forma. CONSIDERANDO QUE: I.- La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad, dispondrá el rechazo del recurso de casación en estudio, en tanto no se advierte ninguna infracción o errónea aplicación de normas de derecho. II.- No asiste razón al impugnante, respecto de la alegada incorrecta aplicación por parte del "ad quem" del principio de igualdad que emana del art. 8 de la Constitución en virtud que el Ministerio de Salud Pública adoptó la misma posición respecto de todos los socios vitalicios, sin hacer ninguna distinción entre ellos. Si respecto de los socios no vitalicios se asumió otra actitud, en nada se afecta el citado principio, puesto que se trataba de otro grupo diferente, que merecía, por supuesto, un trato diferente. Como se ha reiterado por la Corporación en relación a este principio: "A su respecto, la constante jurisprudencia de la Corporación ha sostenido que el principio de igualdad... persigue y tiene por finalidad impedir, no las desiguales soluciones legislativas, para situaciones o personas que se encuentran en posición diferente, sino el trato diferencial para circunstancias o sujetos idénticos" (Sentencia No. 21/74, entre otras). Y con la integración actual, reiterando su pacífica jurisprudencia, dijo: "El principio de igualdad no impide que se legisle para clases o grupos de personas, siempre que éstos se constituyan justa y racionalmente. Tal como explica Recasens Siches,... los hombres deben ser tratados igualmente por el Derecho respecto de aquello que es esencialmente igual en todos ellos, a saber: en la dignidad personal, y en los corolarios de ésta, es decir, en los derechos fundamentales o esenciales que todo ser humano debe tener. Y resulta que, en cambio, deben ser tratados desigualmente en lo que atañe a las desigualdades que la justicia exige tomar en consideración (Filosofía del Derecho, pág. 590). De ahí, como lo recuerda el ilustrado constitucionalista nacional JUSTINO JIMENEZ DE ARECHAGA, la jurisprudencia norteamericana haya sustentado que... ningún acto legislativo es válido si afecta claramente el principio de la igualdad de derechos garantizados por la Declaración de Derechos, pero que el mismo no se opone a que se legisle para grupos o clases de personas, a condición de que... todos los comprendidos en el grupo sean igualmente alcanzados por la norma y que la determinación de la clase sea razonable, no injusta, o caprichosa, o arbitraria, sino fundada en una real distinción" (La Constitución Nacional, Ed. Cámara de Senadores, t. 1, pág. 367)" (Cf. Sentencias Nos. 323/94, 720/96, entre otras)" (Sent. 256/97). No se vulneró el principio de igualdad por el hecho de no conservarles las calidades de vitalicios a los promotores, en las sociedades a las que ingresaron. El derecho a la asistencia gratuita, debido al carácter de socios vitalicios de los accionantes, sólo era exigible a COMAEC; una vez extinguida la misma, no era posible transferir la referida obligación a otra mutualista. Transferir la titularidad pasiva de la referida obligación asistencial a otras instituciones médicas, exorbitaría las potestades del M.S.P. configurando un claro caso de abuso de poder con las peligrosas consecuencias advertidas por el Sr. Fiscal de Corte en su dictamen. La Secretaría de Estado demandada actuó lícitamente y no causó perjuicio alguno a los accionantes, por el contrario los benefició imponiendo coactivamente a las otras IAMC la obligación de afiliarlos si por ello optaren. Pero el Estado no podía ni debía obligar a las otras mutualistas a prestar un servicio gratuito a quienes revestían la calidad de vitalicios sólo respecto de COMAEC. III.- Tampoco resulta de recibo el agravio referido a la alegada existencia de falta de servicio. El reclamo de autos se basó en que debido a los problemas económicos que enfrentaba COMAEC, el Ministerio de Salud Pública en ejercicio de su cometido de policía sanitaria de acuerdo a la Ley No. 9.202, al Dec. Ley No. 15.181 y a la Ley No. 15.903 art. 280, dispuso el cierre de COMAEC sin resolver la situación de los socios vitalicios. Entiende el recurrente por tanto que hubo falta de servicio y, en forma complementaria, invoca el criterio objetivo del riesgo. El Tribunal entendió, en forma acertada, que no existió relación de causalidad entre lo hecho por la Administración y el alegado daño, porque la Administración no hizo sino cumplir la Ley, ante un supuesto por el que la mutualista obligada ya no se encontraba en condiciones de asistir a los accionantes. Es de relevar el hecho que no fue la demandada la causante del daño, puesto que la liquidación se dispuso sobre una entidad inviable. No se aprecia, en el caso, que se verificara falta de servicio con relevancia causal que implicara responsabilidad de la demandada, dentro de la órbita del art. 24 de la Constitución. La Corte ha reiterado en varias oportunidades que: "...debe entenderse que la responsabilidad estatal edictada en el art. 24 de la Constitución se asienta en un criterio subjetivo, debiendo probar quien la invoca la falta u omisión del servicio. Así, en Sentencia No. 97/98 se expresó: "La Corporación... considera que el art. 24 de la Carta no determina en qué casos surge la responsabilidad de la Administración; entiende que dicha norma simplemente sienta el principio general de la responsabilidad directa del Estado, excluyendo la responsabilidad personal de los funcionarios. Se afilia a la concepción subjetiva de la responsabilidad del Estado, coincidiendo con la opinión de los profesores Enrique Sayagués Laso y Daniel H. Martins, así como con la jurisprudencia mayoritaria, que se basa en el concepto de falta de servicio para determinar cuándo surge responsabilidad de la Administración". La causa por la cual los accionantes quedaron sin cobertura médica no radica en la omisión por parte del Ministerio de Salud Pública de ubicarlos en otra mutualista, sino en el desfinanciamiento de la anterior Empleados Civiles que provocó la formación de COMAEC, por la que fueron absorbidos al amparo de la normativa anterior que así lo habilitaba. El Estado se encontraba imposibilitado por virtud de la Ley No. 15.181 de realizar afiliaciones de carácter vitalicio y por lo tanto de reubicar a los socios vitalicios. Como bien señaló la demandada a fs. 364, dicha norma no existía cuando se hizo efectivo el cierre de la antigua AECN, lo que posibilitó que se respetaran los derechos de los socios vitalicios de la misma en ese entonces. Por lo que el Ministerio no podía obligar a las restantes IAMC del medio a aceptarlos y respetarles la calidad de vitalicios. El actuar motivado en razones de interés general con la finalidad de obtener beneficios para la colectividad toda, implica que muchas veces los particulares, en este caso los "socios vitalicios", deban sufrir ciertos daños, lo cual no significa que tengan derecho a reparación por los mismos. El Ministerio de Salud Pública actuó en forma legítima, adoptando una decisión contenida dentro de sus fines y cometidos, por lo que el concepto de falta de servicio queda descartado. En otras palabras, el Estado está al servicio de la comunidad y de sus componentes en particular y debe funcionar conforme a la Ley y de la manera como está pensada para el cumplimiento de sus fines, si ello no es así, allí sí el particular va a tener derecho a la reparación de sus perjuicios. Como se señaló en Sentencia No. 721/96: "? se estaría afirmando una tesis errónea, como lo es, la de que si el hecho o el acto causa un daño, ya esa causación del daño implica -por sí sola- ilicitud y consecuentemente obligación de reparar. Tesis que omite, nada menos, que existe una norma, aunque imperfectamente enunciada, aparece consagrada en el Código Civil y constituye uno de los principios fundamentales del derecho: quien ejercita su derecho no responde por el daño que ese ejercicio pueda causar a un tercero, siempre que no exista exceso, abuso o modalidad desviada o desajustada de ese ejercicio (C. Civil art. 1.321). Norma que se aplica a todos, incluso al Estado". Los accionantes centran su demanda en que el Estado omitió brindar soluciones a los socios vitalicios, señalando que allí estaría la falta de servicio. Pero, tal como se sostiene en el informe efectuado por División Jurídica del MSP (fs. 270), el Estado no es garante de las contrataciones efectuadas entre las asociaciones civiles sin fines de lucro y los particulares que se hubieren afiliado a las mismas. El hecho de tener a su cargo la policía sanitaria no implica que deba, el MSP, tener ninguna injerencia en las relaciones jurídicas que existan entre los particulares y las referidas asociaciones. El carácter de socio vitalicio de una asociación civil sin fines de lucro, no obsta al debido ejercicio de la referida policía sanitaria, ni tampoco implica que otras IAMC deban asumir la carga de afiliar con carácter vitalicio, puesto que no hay una norma legal que lo ordene. IV.- La conducta procesal de las partes ha sido correcta, no dando mérito a especial condenación en gastos causídicos. V.- Por tales fundamentos, la Suprema Corte de Justicia, por unanimidad, FALLA: DESESTIMASE EL RECURSO DE CASACION MOVILIZADO, SIN ESPECIAL CONDENACION PROCESAL. OPORTUNAMENTE, DEVUELVASE.