Sentencia Definitiva N° 824/2023

VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “VIÑAS, JORGE Y OTROS C/ ANCAP - RECLAMACIÓN DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS CONTRA EL ESTADO - CASACIÓN”, IUE: 2-41214/2019. RESULTANDO: I) Por sentencia definitiva Nº 37, de fecha 26 de agosto de 2021, dictada por el Juzgado Letrado en lo Contencioso Administrativo de 4º turno, se falló: “Amparando parcialmente la demanda y en tal merito condenando a la demandada a abonar a los coactores conforme a lo individualizado en los numerales 5o. y 6o. del capitulo de considerando, no excluidos conforme al numeral 7o. del referido capitulo, en concepto de perdida de chance en un 30% con sus reajustes mes a mes desde la referida erogación incumplida conforme al periodo reclamado acogido e intereses desde la demanda, difiriéndose su liquidación al procedimiento previsto por el art. 378 del cgp. Sin especial condena” (fs. 10482-10523). II) Por sentencia definitiva Nº 171, de fecha 29 de agosto de 2022, el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2º Turno, dispuso: “Revócase la sentencia apelada y desestímase la demanda” “Sin especiales sanciones procesales en el grado” (fs. 10604-10613). III) Contra este último fallo, la parte actora interpuso recurso de casación (fs. 10623-10643 vto.), ocasión en la cual planteó los siguientes cuestionamientos. a) Denunció una errónea aplicación del art. 312 de la Constitución de la República. Le causa agravio que la Sala haya condicionado su reclamo al previo agotamiento de la vía administrativa. b) Según la recurrente, la sentencia desatiende las normas contenidas en la Ley Nº 18508, de 26 de junio de 2009, en tanto desconoce el valor y la fuerza vinculante de la negociación colectiva en el sector público. c) Adujo que la Sala confundió indebidamente la situación de actores gananciosos y perdidosos, vulnerando de ese modo el principio de congruencia (arts. 197 y 198 del CGP). d) Manifestó que el Tribunal de Apelaciones incurrió en una errónea valoración de la prueba, que alcanza el grado de absurdo evidente. En tal sentido, expresó que la sentencia relativiza el grave incumplimiento de ANCAP y afirma, contra toda la doctrina, que la Administración tiene poderes discrecionales para desconocer las soluciones que adoptó como resultado de la negociación colectiva. Dijo que los cambios drásticos y trascendentales introducidos en la reglamentación de las carreras horizontales suponen limitar a determinados funcionarios el acceso a la carrera (v.gr.: trabajadores en licencia médica, en interinatos, en puestos distintos, etc.). Indicó que el jefe de organizaciones y desarrollo de RRHH, Guillermo Bayarres, declaró que en el año 2017 se modificó el reglamento de carrera horizontal, no recuerda la fecha pero sí que hubo una serie de normas que se aprobaron para viabilizar la efectiva realización de las carreras horizontales. Esa modificación fue unilateral de ANCAP. Puntualizó que el regla-mento contenido en la resolución Nº 65/2/2012, fue el resultado de un acuerdo tripartito (MTSS-ANCAP-FANCAP); no se cumplió en el segundo ciclo a partir del año 2015 y, en el año 2017, fue modificado en forma unilateral por la parte demandada. Así lo reconocieron los testigos Coya (presidente del directorio de ANCAP), Bayarres y Martínez (presidente del sindicato). Sostuvo que ANCAP intro-dujo criterios en forma unilateral, que luego incumplió y modificó, a través de una sucesión de actos administrativos que ignoraron la reglamentación y el convenio colectivo vigentes, todo ello no analizado por el Tribunal de Apelaciones. Concluyó que el “ad-quem” soslayó los siguientes extremos que resultaron acreditados: (i) en el año 2012, por convenio colectivo tripartito, quedó establecido el régimen de ascenso horizontal para ANCAP; (ii) se adoptó por medio de un reglamento, que la Administración no puede modificar ni derogar por su sola voluntad; (iii) ese convenio estableció un régimen inicial y otro transitorio a cuyo término, esto es, a partir de 2015, debía ponerse en marcha un segundo ciclo de carrera horizontal; (iv) en octubre de 2016, en forma bipartita, se ratificó el sistema; (v) por diversas acciones y decisiones unilaterales de ANCAP, que introdujo cambios en la regulación del procedimiento, en los requisitos de los aspirantes, en la forma de pago, en el momento en que se abonaría, los actores se vieron impedidos de competir para acceder a los desplazamientos horizontales. En definitiva, solicitó a la Corte que anule la sentencia de segundo grado y, en su lugar, ampare la demanda y eleve la condena dispuesta en primera instancia a un noventa por ciento o, en subsidio, la confirme. IV) Conferido el traslado de ley (fs. 10645), la parte demandada lo evacuó bregando por el rechazo del recurso de casación interpuesto. V) Elevados los autos para ante la Suprema Corte de Justicia (fs. 10663, 10676 y 10682), fueron finalmente recibidos el día 9 de marzo de 2023 (fs. 10683). VI) Por auto Nº 386, de fecha 13 de abril de 2023, se ordenó el pase del expediente a estudio (fs. 10685). Concluido el estudio, se acordó dictar la presente sentencia definitiva. CONSIDERANDO: I) La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de sus miembros naturales y por los fundamentos que expresará, desestimará el recurso de casación interpuesto por la parte actora, por entender que los agravios articulados como sustento de la impugnación no resultan eficientes para decidir en sentido contrario a lo resuelto en segunda instancia. II) Sobre la transgresión del art. 312 de la Constitución Nacional. En primer lugar, causa agravio a la actora que la Sala haya considerado que, antes de promover la acción de autos, debió haber agotado la vía administrativa, puesto que tal decisión se apoya en una incorrecta interpretación de la norma contenida en el art. 312 de la Constitución de la República. Aduce la recurrente que la Constitución de la República no exige el cumplimiento del previo agota-miento de la vía administrativa como condición para promover el presente accionamiento judicial. La Corte, por unanimidad, considera que, tal como está planteada la controversia, el agravio no puede prosperar. Ciertamente, para la mayoría de este Colegiado, de acuerdo a lo sostenido en sentencia Nº 581/2022, el art. 312 de la Constitución no condiciona la vía reparatoria al previo agotamiento de la vía administrativa; mientras que la redactora, en postura diversa, tiene admitido que la promoción de la acción reparatoria patrimonial supone el previo agota-miento de la vía administrativa (discordia extendida en sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 1.289/2019). Sin embargo, lo anterior no resuelve, por sí solo, el problema jurídico planteado por la recurrente, puesto que lo referido por el Tribunal de Apelaciones no se trata de un argumento determinante del fallo dictado y, como tal, no tiene aptitud jurídica para causar perjuicio a la parte recurrente. Lo anterior es el resultado del siguiente análisis. En el Considerando III de la hostilizada se expresa: “tiene razón la parte actora, que existió una modificación unilateral por parte del Ente, en los requisitos para el ascenso horizontal. Si bien ANCAP tiene facultades discrecionales para modificar y establecer el régimen de concurso, de ascenso, etc., siempre dentro de los límites de la razonabilidad para evitar arbitrariedades, no es menos cierto que decidió realizarlo mediante negociación colectiva con la participación del sindicato; y al haberlo modificado en forma unilateral supone que desconoció el acuerdo tripartito y la reglamentación del período julio 2017-agosto de 2019. Sin perjuicio de ello, no surge de las actuaciones que los actores hubieran concurrido ante el TCA a los efectos de interponer la acción de nulidad respecto a esa Resolución, ni actos administrativos posteriores dictados por ANCAP” (fs. 10608). Sentado lo anterior, la Sala expresa: “si bien puede considerarse que hubo una modificación unilateral de la Administración respecto a las condiciones de ascenso horizontal, desconociendo el acuerdo celebrado con el sindicato del Ente (FANCAP), igualmente la pretensión no puede prosperar, al no lograr probar la actora la pérdida de chance que aduce, y menos aún, la relación de causalidad entre el daño invocado y la modificación del reglamento de Ascenso Horizontal por parte de ANCAP” (fs. 10609). Más adelante profundiza y desarrolla dicha conclusión en los siguientes términos: “Ninguno de los co-actores invocó que la modificación de los requisitos para el ascenso horizontal, que fuera modificado por ANCAP, le haya impedido participar en el concurso, ya que ninguno se presentó al mismo, sea por no haberse inscripto, haberlo hecho y luego renunciar, haber pasado a retiro o no cumplir los requerimientos reglamentarios (...) A modo de ejemplo, Nicolás Di Polito ‘no habilitación por sanciones’ -fs. 356-, Antonio Alemán ‘baja’, -fs. 355 vto.-, Dionisio Medina ‘no inscripción’ -fs. 357-, Sergio Camacho ‘no habilitación por sanciones’ -fs. 355 vto.-, Mathías Pernas ‘no habilitación por faltas’ -fs. 357- Mary Icate ‘no habilitación por faltas’ -fs. 356 vto.-, Carlos Dotti ‘no habilitación por reubicación médica’ -fs. 356- y Juan Reynaldo Correa ‘no habilitación por reubicación médica’ -fs. 357-. Por lo que, emerge de la prueba incorporada a la causa y valorada conforme a los principios de la sana crítica – art. 140 CGP – que por más que haya existido una modificación del reglamento de este concurso para ascender horizontalmente, ello no fue lo que impidió que se presentaran a concurso, a la prueba está que algunos lo hicieron y luego desistieron, porque se jubilaron o por motivos personales...” (fs. 10610). Como viene de verse, el argumento sustancial y final de la Sala para desestimar la demanda, fue -valoración de la prueba mediante- que las modificaciones unilateralmente introducidas por ANCAP no determinaron que los actores no participaran de los concursos para traslados horizontales. Con lo cual, la eventual exigencia del previo agotamiento de la vía administra-tiva aludida, no tuvo incidencia en la resolución del pleito. Entonces, a partir de dicha premisa, no siendo la intelección del art. 312 de la Constitución un argumento determinante del fallo (art. 270 inc. 2 del CGP), corresponde desestimar el agravio. III) Sobre la aplicación de la Ley Nº 18.508. A ese respecto, aduce la parte recurrente que la sentencia impugnada desatiende las normas contenidas en la Ley Nº 18.508, de 26 de junio de 2009, en tanto desconoce el valor y la fuerza vinculante de la negociación colectiva en el sector público. A criterio de la Corte, por unanimidad, el agravio no puede prosperar, por claros defectos de proposición. Efectivamente, la genera-lidad de la crítica contenida en la volición impugnativa, impide individualizar o identificar un verdadero agravio de acuerdo con lo dispuesto por el art. 273 del CGP. En ese sentido, la Corte tiene admitido que constituye una carga del recurrente individualizar la norma o principio que reputa vulnerados y explicar, asimismo, en qué sentido fue infringido por la Sala, exigencia que el art. 273 impone reclamando “la expresión de los motivos concretos constitutivos del fundamento de la casación, expuestos de manera clara y concisa” (sentencia Nº 343/2023). En el escrito de marras, la parte actora verbaliza expresiones tales como “el Tribunal desconoce el valor y fuerza vinculante de la negociación colectiva del sector público” o “es curioso que el Tribunal no mencione y soslaye la normativa madre en materia de negociación colectiva del sector público” (fs. 10627), que por su generalidad y vaguedad no logran concretar una crítica efectiva y útil contra la sentencia impugnada (art. 63 del CGP), al no indicar con precisión en qué consistió el error jurídico de la Sala. Siendo que la opacidad no puede dar frutos, corresponde rechazar el agravio, sin otra argumentación adicional. IV) De si el “ad-quem” vulneró el principio de congruencia (arts. 197 y 198 del CGP). En este ámbito, adujo la parte actora que “existe una clara incongruencia en la sentencia (...) en cuanto habla de actores, ya que la sentencia en primera instancia había desestimado su pretensión y considera gananciosos, además de no haber sido obviamente impugnadas por la demandada apelante. Por el cual, el Tribunal agrega elementos en su sentencia de segunda instancia que son totalmente ajenos a lo impugnado. Obviamente esta incongruencia afecta la parte dispositiva de la presente sentencia, en cuanto fueron cuatro actores que según expresiones no habrían cumplido algunos. (...) el Tribunal traslada argumentos utilizados por estos actores a quienes en realidad no se encontraban desde el primer momento en dicha categoría de hechos fácticos” (fs. 10628 vto.-10629). Además, señaló que, de acuerdo con el Considerando 5º, el Cuerpo de alzada entendió que “corresponde amparar la demanda de los reclamantes que se inscribieran para el proceso y luego desistieran, como así también de aquellos que no se inscribieran para el proceso de corrimiento, solo quedarían exiliados del mismo los comprendidos en el numeral 4º literal a) del acuerdo tripartito celebrado, sin perjuicio del detalle que se efectuará seguidamente, en tanto resulta lícito que habiendo existido incumplimiento contractual del Ente, los funcionarios del mismo se resistieran a someterse a un sistema que sin denuncia de acuerdo, modificara las condiciones del llamado”. A ese respecto, recordó que, según lo que surge de los Considerando 6º y 7º, se consideraron actores gananciosos a los siguientes: Nicolás Di Polito Carretto, Antonio Alemán y Dionisio Medina. Y se desestimó la demanda de los siguientes: Sergio Camacho, Mathias Pernas, Mary Icate, Carlos Dotti y Juan Reynaldo. Finalmente, puntualizó que, en ese marco, la Sala se equivoca al expresar en el Resultando I que “la sentencia definitiva apelada, a cuya exacta relación de antecedentes procesales útiles se hace remisión, ampara en parte la demanda y condena a la accionada a abonar a los coactores Nicolás Di Polito, Antonio Alemán, Dionisio Medina, Sergio Camacho, Mathías Pernas, Mary Icate, Carlos Dotti y Juan Correa, conforme a lo individualizado en los numerales 5º y 6º del capítulo de Considerandos...”. Nuevamente, este Cole-giado, por unanimidad, considera que el agravio no puede prosperar. En realidad, el error al que refiere la parte recurrente, se consigna en los Resultando de la sentencia cuestionada, lo que no puede provocar hesitación. En efecto, en los Considerando, es decir, en la fundamentación del fallo, fase de la estructura de la sentencia que eventualmente puede contener el vicio reclamado (art. 270 CGP), la Sala analizó la situación particular de todos los nombrados (séptimo párrafo del Considerando IV) y ello, en mérito a que ambas partes introdujeron recurso de apelación (por vía principal la demandada, por vía adhesiva la actora), lo que determinaba que el Tribunal tuviera que analizar la situación específica, tanto de los actores perdidosos, como de los gananciosos. Si bien asiste razón a la parte actora cuando reprocha que el Resultando I no refleja fielmente las resultancias de la causa al momento de ser recibida por la Sala, en realidad el error en cuestión no se verificó en los Considerandos de la sentencia, ni tuvo incidencia en el fallo. Sucede que, de la lectura de la sentencia, en particular de la fundamentación contenida en el Considerando IV, resulta claro que la impugnada no se apartó del objeto del proceso, así como tampoco de las pretensiones deducidas por los actores, ni de las defensas ensayadas por la demandada, razón por la cual no se verifica el vicio de nulidad denunciado por la recurrente. V) De la valoración de la prueba. En este ámbito, la parte actora aseguró que se verifican supuestos de valoración evidentemente absurda que llevó a la Sala a relativizar el grave incumplimiento de la demandada. En concreto, subrayó las declaraciones testimoniales que demuestran que la demandada introdujo modificaciones de manera unilateral (incumplimiento que le reprocha) en los mecanismos acordados para implementar los desplaza-mientos en la carrera horizontal. La Corte, por unanimidad, considera que tales agravios no son de recibo. Dos circunstancias imponen tal conclusión. En primer lugar, no puede soslayarse que el fallo impugnado pone el acento en que ANCAP introdujo, indebidamente, modificaciones a lo acordado por negociación colectiva, a los efectos de implementar el sistema de concurso para los desplazamientos horizontales. En el Considerando III de la impugnada se expresa: “Fue admitido que la Resolución D No. 592/6/17 (fs. 330 v./331 v.) mantiene firme la RD No. 65/1/2012 (fs. 299/300), excepto la modificación en aquélla establecida, alteración ésta que es motivo de cuestionamiento por parte de la actora, al haberse realizado la modificación en forma unilateral por ANCAP” (fs. 10606). Más adelante se señala asimismo que: “tiene razón la parte actora, que existió una modificación unilateral por parte del Ente en los requisitos para el ascenso horizontal (...) y al haberlo modificado en forma unilateral supone que desconoció el acuerdo tripartito y la reglamentación del período julio 2017-agosto 2019” (fs. 10608). De ese modo, el argumento por el cual la Sala desestimó la demanda no guarda relación con la tipificación de la conducta de ANCAP, comportamiento que, como viene de verse, el “ad-quem” consideró ilegítimo. La razón que determinó la solución adoptada fue otra, contra la cual no expuso agravios la recurrente. Así, en el Considerando IV, la Sala manifiesta: “Despejado el punto (del proceder ilegítimo de la demandada), si bien puede considerarse que hubo una modificación unilateral de la Administración respecto a las condiciones de ascenso horizontal, desconociendo el acuerdo celebrado con el sindicato del Ente (FANCAP), igualmente la pretensión no puede prosperar, al no lograr probar la actora la pérdida de chance que aduce y, menos aún, la relación de causalidad entre el daño invocado y la modificación del reglamento de Ascenso Horizontal por parte de ANCAP (...) Ninguno de los co-actores invocó que la modificación de los requisitos para el ascenso horizontal, que fuera modificado por ANCAP, le haya impedido participar en el concurso, ya que ninguno se presentó al mismo sea por no haberse inscrito, haberlo hecho y luego renunciar, haber pasado a retiro, o no cumplir los requerimientos reglamentarios. (...) emerge de la prueba incorporada a la causa y valorada conforme a los principios de la sana crítica –art. 140 CGP–, que por más que haya existido una modificación del reglamento de este concurso para ascender horizontal-mente, ello no fue lo que impidió que se presentaran a concurso, a la prueba está que algunos lo hicieron y luego desistieron, porque se jubilaron o por motivos personales. Por lo que no fue probada la existencia del daño que invocan y por lo tanto, tampoco su relación causal con la modificación unilateral realizada por ANCAP”. Finalmente, concluye: “En otro orden, repárese que lo pretendido es una pérdida de chance, por no del ascenso sino de la posibilidad de concursar para ascender. Es allí donde el éxito del planteo se desdibuja; porque en la especie, para acceder a una pérdida de chance de ascender se requiere que quien acciona haya concursado (...) Como los actores no concursaron (condición ésta sine qua non para obtener el ascenso horizontal por el que se pleitea), mal pueden pretender una pérdida de chance por no ascender, mal pueden conceptuarse emplazados en la situación idónea para hacer la ganancia. En todo caso, la manida pérdida de la oportunidad sería por no haber podido concursar, pero ello no fue lo solicitado y aún de haberlo sido, se requería demostración seria de probabilidades de éxito, lo que no ocurre” (fs. 10609 y 10611). De lo anterior surge claro que el argumento mediante el cual el Tribunal de Apelaciones desestimó la demanda no es la conducta regular o irregular de ANCAP, sino el hecho de no haber resultado debidamente invocado y acreditado el daño alegado. En consecuencia, al calor de lo anterior, el cuestionamiento de la valoración de la prueba relativo a la ilegitimidad de la conducta de la demandada (reconocida en la sentencia) resulta inocuo para revertir la solución adoptada. En segundo lugar, la crítica que apunta a cuestionar la impugnada, porque habría “relativizado” los incumplimientos de ANCAP, y que la Administración en materia de negociación colectiva tiene potestades discrecionales, parten de una lectura parcial y fragmentada de lo expresado en la sentencia. Si bien la Sala afirma que en principio la Administración tiene facultades para modificar y establecer el régimen de ascensos, continúa señalando que en este caso en particular “no es menos cierto, que decidió realizarlo mediante negociación colectiva con la participación del Sindicato; y al haberlo modificado en forma unilateral supone que desconoció el acuerdo tripartito y la reglamentación del período julio 2017-agosto de 2019” (fs. 10608). Esta es, justamente, la postura que defiende la parte actora desde la demanda, por lo que tal conclusión no puede generarle agravio. Para finalizar, la Sra. Ministra Dra. Doris MORALES estima oportuno agregar lo siguiente. De la lectura de la demanda (fs. 183-220), surge que los más de ciento cincuenta accionantes demandaron sobre la base de un idéntico fundamento de derecho, pero como controvirtió la demandada al contestar (fs. 450-471), la situación particular de cada uno de ellos no era la misma, aspecto que no fue controvertido por la recurrente. De esta manera, un grupo de accionantes no cumplía con los requisitos habilitantes para concursar, otros renunciaron a rendir las pruebas en forma previa, algunos no se inscribieron, otros decidieron voluntariamente no participar de la instancia de evaluación y uno (Antonio Alemán) se encontraba de baja (fs. 462-463). La demanda incluye un capítulo denominado “situación fáctica de cada reclamante” (fs. 207) y luego unas tablas con las liquidaciones (fs. 209 vto.-219) de cada uno de los accionantes, donde se detallan los cálculos para obtener el aumento que reclaman de haber obtenido el corrimiento horizontal. Sin embargo, se omitió totalmente explicar de que manera las modificaciones introducidas unilateralmente por ANCAP a la carrera horizontal (sobre las que se cimienta el reclamo) afectaron a cada uno de los accionantes, para impedirles participar del procedimiento, rendir la prueba, según cada caso. El “a quo” argumentó al amparar parcialmente la demanda: “resulta lícito, que habiendo existido incumplimiento contractual del Ente, los funcionarios del mismo se resistieran a someterse a un sistema que sin denuncia de acuerdo, modificara las condiciones del llamado. Asimismo la demora del procedimiento hace incompatible atender para la exclusión a los funcionarios en relación al promedio de puntaje obtenido en los años anteriores, y al puntaje alcanzado en las evaluaciones de los años anteriores”. Sin embargo, el argumento relativo a la resistencia de los trabajadores a participar del procedimiento no fue esgrimido en la demanda para fundar la pretensión, sin perjuicio de lo que viene de decirse, relativo a la falta de explicación de la situación particular de cada uno de ellos. Tampoco se explicó en la demanda en que casos fue la demora del procedimiento lo que hizo incompatible la postulación de los reclamantes, con relación a los promedios de calificaciones obtenidas en las evaluaciones. A su vez, la demanda omitió realizar cualquier referencia al acuerdo entre ANCAP y el sindicato de octubre de 2016 y que impacto tiene en su pretensión. En esa oportunidad, de común acuerdo, se estableció la implementación de la carrera horizontal “a partir de la firma del acuerdo”, esto es, el 7 de octubre de 2016. Se trata de cuestiones relativas a las propias condiciones de cada uno de los reclamantes y que, por lo tanto, no podían desconocer. Son referencias a su propia situación funcional, en el sentido de explicar con claridad y precisión de que manera las modificaciones unilaterales del Ente que denunciaron los afectaron para el acceso a la carrera horizontal, ya sea impidiéndoles participar, rendir la prueba, o inscribirse. De esta manera, la conclusión de la Sala, respecto a que la recurrente no logró probar la pérdida de la chance y la relación de causalidad entre el daño invocado y las modificaciones unilaterales introducidas a la carrera funcional por ANCAP permanecen inalteradas, todo lo cual -y a modo de argumento coadyuvante- lleva a la Dra. MORALES a desestimar el recurso de casación. VI) De las costas y costos. La correcta conducta procesal de ambas partes determina que las costas y los costos de la presente etapa se distribuyan en el orden causado (artículos 688 del CC y 56.1 y 279 del CGP). Por los fundamentos expuestos y en base a lo establecido en artículos 268 y concordantes del Código General del Proceso, la Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de sus miembros naturales, FALLA: I) DESESTÍMASE EL RECURSO DE CASACIÓN INTERPUESTO POR LA PARTE ACTORA; SIN ESPECIAL CONDENA PROCESAL. II) FÍJENSE LOS HONORARIOS FICTOS EN 20 BPC. III) NOTIFÍQUESE A DOMICILIO Y, OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE.