Sentencia Definitiva N° 582/2023

Montevideo, diecisiete de agosto de dos mil veintitrés VISTOS: Para sentencia definitiva, en estos autos caratulados: “LUST HITTA, EDUARDO C/ PODER LEGISLATIVO Y OTRA - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD LEY Nº 18.446 Y SUS MODIFICATIVAS LEYES Nos. 18.806 Y 19.763”, IUE: 1-255/2022, venidos a conocimiento de la Suprema Corte de Justicia en virtud de la acción de inconstitucionalidad promovida contra la Ley Nº 18.446 y sus modificativas. RESULTANDO: I) Surge de las presentes actuaciones que, el día 8 de diciembre de 2022, se presentó ante la Suprema Corte de Justicia, el Señor Representante Nacional y Senador Suplente, Eduardo Lust Hitta e interpuso acción de inconstitucionalidad de la Ley Nº 18.446 y de sus modificativas Leyes Nos. 18.806 y 19.763. Expresó en lo medular que, la acción se interpone contra la totalidad de las mencionadas dado que, por razones formales y materiales, son inconstitucionales. En cuanto a la legitima-ción procesal activa, señaló que es titular de un interés directo, personal y legítimo dado que es legislador y, asimismo, la Institución creada –cuya inconstitucionalidad se solicita- desarrolla su activi-dad dentro del Poder Legislativo y en calidad de asesora del cuerpo que integra. En otras palabras, si es un órgano asesor del Poder Legislativo, también lo es de los legisladores. Expresó que en su calidad de legislador debe tener como “norte” el ajuste de la administración y la legislación a la Constitución. Puntualizó que, si bien la ley cuestionada asigna función de asesoramiento a la Institución, hasta la fecha no existen antecedentes de solicitud de asesoramiento de cualquiera de los órganos del Poder Legislativo a la INDDHH, ni tampoco de asesoramiento que dicha Institución haya brindado al Poder Legislativo, ya sea de oficio, incumpliendo, por ende, el principal objeto para la cual fue creada. En cuanto a la inconstitu-cionalidad de la Ley Nº 18.446 y sus modificativas por razón de forma, señaló que comparte y “hace suyos” los argumentos brindados por el Prof. Risso en informe presentado el 17 de abril de 2007 a la Comisión de Constitución y Legislación de la Cámara de Senadores. A su juicio, el Poder Legislativo tiene un ámbito competencial originario y cerrado, delimitado por la Constitución, lo que obliga a reflexionar sobre el cuestionamiento de la constitu-cionalidad de otras ampliaciones del ámbito orgánico de competencia del Poder Legislativo dispuestas por ley. Luego de señalar que comparte lo dicho por Risso, se refirió a una nota de prensa publicada por el Dr. Ramírez, la cual también comparte, y señaló que la INDDHH es una institución del Poder Legislativo, por lo tanto puede ser un órgano asesor de ambas cámaras o de una de ellas y éstas a su vez, podrán, en definitiva, ser quienes resuelvan qué hacer, pero a su juicio no es admisible que una depen-dencia del Poder Legislativo ejerza función adminis-trativa activa, por cuanto ello es claramente inconsti-tucional. La actuación de la INDDHH como institución del Poder Legislativo, ejerciendo función administrativa activa implica una ilegítima intromisión del legislativo en asuntos de otros poderes del Estado y por ende, violatoria del principio de separación de poderes. A su juicio, no es posible aceptar a la INDDHH como un órgano con competencia administrativa activa sin reparar en que es un órgano de asesoramiento del Poder Legislativo y que responde a dicho Poder y por lo tanto, es a éste a quien corresponde las decisiones finales en ejercicio de sus respectivas funciones, previstas constitucionalmente a texto expreso. En cuanto a la inconstitu-cionalidad de la ley por razón de fondo, siguiendo la nota de prensa antes referida, expresó que la ley le otorga a la INDDHH función jurisdiccional, a un órgano público por fuera del Poder Judicial o el TCA. Del contenido de la resolución que dicta la INDDHH surge que es función jurisdiccional en virtud de que, luego de investigar los hechos denunciados, la Institución decide si existió una violación al Derecho, además de identi-ficar al responsable. Si bien el artículo 3 menciona que la Institución hará recomendaciones, lo cierto es que la publicación de oficio de la resolución con sus conclu-siones, configura una verdadera sanción. Asimismo, el artículo 20 vulnera muchas garantías individuales por cuanto para identificar a un responsable por la violación de los DDHH dispone que se llevará a cabo un procedimiento sumario, informal y reservado. Sin embargo, que cuando dicha tarea la cumplen los jueces del Poder Judicial, el artículo 23 de la Constitución dispone que estos serán responsables ante la ley de la más pequeña agresión contra los derechos de las personas, así como por separarse del orden de proceder que en ella se establezca. Asimismo, agregó que, no puede perderse de vista que la investigación tiene carácter reservado lo que vulnera los artículos 22 y 66 de la Constitución. Señaló que, en el mencionado artículo de prensa, se expresa que el artículo 21 de la ley viola el derecho de defensa y las garantías del debido proceso al señalar que las personas denunciadas o involucradas en la denuncia podrán defenderse y aportar prueba en su descargo solamente cuando el Consejo Directivo de la Institución lo estime pertinente. En igual senda, siguiendo el artículo de prensa, argumentó que el artículo 31 vulnera derechos fundamentales recogidos por nuestra Carta por cuanto la resolución se adoptará en base a elementos de convicción suficiente, lo que significa que no es necesaria la plena prueba. En cuanto al artículo 34, también en base a la nota periodística, se refirió a los testigos, expresando que cuando declaran en juicio ante el Poder Judicial o TCA lo hacen bajo juramento, sin embargo, en la disposición analizada, se los declara absolutamente inmune ante cualquier intento de sanción de parte de “ninguna autoridad”. Ergo, no es esperable que la prueba aportada sea creíble. En definitiva, adujo que se trata de un procedimiento sin garantías, una resolución adoptada por convicción, lograda a través de aportes probatorios nada confiables, que expone a los pesquisados al escarche o escarnio público como sanción. Arguyó que otra inconsti-tucionalidad se manifiesta en el artículo 25 de la ley de creación de la INDDHH por cuanto no solamente se proponen medidas, sino que además se establecen plazos para su cumplimiento. No son sólo meras recomendaciones, sino que incide, mediante mecanismos de coerción indirecta, en el funcionamiento de los otros poderes, violando nuevamente el principio de separación de los mismos. En definitiva, solicitó que se declare la inconstitucionalidad de la totalidad de la Ley Nº 18.446, y sus modificativas Leyes Nos. 18.806 y 19.763. II) Por decreto Nº 1884/2022 (fs. 71), de fecha 15 de diciembre de 2022, la Suprema Corte de Justicia ordenó dar traslado a los demandados por el término común de veinte días (art. 517.1 del CGP). III) A fs. 136/144, compareció el Estado - Poder Legislativo e interpuso excepción de falta de legitimación activa. Asimismo, contestó la demanda, señaló que el compareciente incumplió con el artículo 512 del CGP y, por último, en lo sustancial, bregó por su franco rechazo. IV) A fs. 189/216 vto. compareció la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo. Señaló que el accionante no cumplió con la debida argumentación (artículo 512 CGP), expresó que el legislador compareciente no posee legitimación activa y, además, señaló que en lo sustancial, el planteo deberá ser desestimado. V) Agregada la prueba, las partes procedieron a alegar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 517.2 in fine del CGP. VI) Por decreto Nº 325/2023 (fs. 247), de fecha 23 de marzo de 2023, se ordenó el pase a estudio de las presentes actuaciones. VII) Culminado el estudio se acordó emitir el presente pronunciamiento en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: 1.- La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de sus integrantes y por diversos fundamentos, desestimará la acción de inconsti-tucionalidad promovida. 2.- Legitimación Activa. 2.1.- Respecto a la legiti-mación activa, el promotor adujo ser titular de un interés directo, personal y legítimo, en virtud de ser diputado electo y senador suplente, y por ser la institución creada por la ley impugnada una entidad pública de naturaleza indefinida e inconstitucional, que desarrolla su actividad dentro del Poder Legislativo y en calidad de asesora del cuerpo que el actor integra. Subrayó que la INDDHH es un órgano asesor del Poder Legislativo y por ende de los legisladores. Agregó que, en su calidad de legislador, debe tener como “norte” el “ajuste de la administración y la legislación” a la Constitución, lo que lo habilita a no acompañar con el voto la aprobación de normas que, según su leal saber y entender, serían contrarias a la Constitución. Esta situación, añadió, no cesa por el hecho de que no participara en la creación de la norma, pues una vez aprobada pasa a integrar el sistema jurídico en su integralidad y sus efectos se aplican a todos los que están en el campo de materialización de la misma. Señaló que el legislador debe o más bien puede, si cree que se está frente a una norma inconstitucional, proponer su derogación, para lo cual necesita las mayorías pertinentes, y si no lo obtuviera, iniciar una acción de inconstitucionalidad de la ley, para así, una vez obtenida la sentencia que acoge la pretensión, presentar la derogación de la ley. Finalmente, afirmó que su interés como legislador es directo, pues la INDDHH cumple la función de asesorar al Poder Legislativo y no hay una relación más directa que la que surge entre el asesor y el asesorado, y sin perjuicio que se diga que aquélla asesora al Poder Legislativo, esto último es materialmente inexistente, dado que a la fecha no hay antecedentes de solicitud de asesoramiento. 2.2.- A juicio de la Corporación, resulta claro que el promotor no ha logrado justificar que la normativa impugnada (la ley de creación de la INDDHH y sus modificativas) afecte un interés directo, personal y legítimo suyo, lo que determina que el actor carezca de legitimación activa en la causa. Cabe recordar que, tal como ha señalado anteriormente la Corte: “De acuerdo con la regla contenida en el art. 258 de la Constitución -y reiterada en el art. 509 C.G.P.-, están legitimados para promover la declaración de inconstitucionalidad de una Ley, todos aquéllos que se consideren lesionados ‘... en su interés directo, personal y legítimo’. La titularidad efectiva de dicho interés por los promotores de la declaración de inconstitucionalidad, y su real afecta-ción por la disposición legislativa impugnada, resulta, pues, presupuesto para la obtención de una sentencia eficaz sobre el mérito de lo pretendido (Cf. Vescovi, Enrique, en Cuadernos de Derecho Procesal, T. 1, 1973, pág. 123). Asimismo, este Cuerpo ha señalado respecto de las calidades que ‘... debe revestir el interés en actuar, fundamento de la legiti-mación activa, que además de tener la característica de legítimo (no contrario a la regla de derecho, la moral o las buenas costumbres), personal (invocando un interés propio, no popular o ajeno), debe ser directo, es decir que el mismo ‘... sea inmediatamente vulnerado por la norma impugnada’’” (Cfme. sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 28/2010). De acuerdo con la juris-prudencia constante de la Corte, el interés está representado por la existencia o posibilidad cierta de la existencia de un perjuicio o agravio, donde la injusticia, desde el punto de vista subjetivo del impugnante, consiste en sufrir una lesión en su interés personal o en el riesgo de sufrirla (Cfme. Sánchez Carnelli, L. “Las situaciones jurídicas subjetivas”, en Cuadernos de Derecho Público III, Nº 1, Universidad, Montevideo, 1996, pág. 40). El carácter “directo” del interés afectado está dado por resultar inmediatamente afectado por la aplicación de la norma que se impugna (Cfme. Cajarville Peluffo, J.P., “Conceptos constitu-cionales definitorios de la legitimación del actor: Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”, en Revista de Derecho Público, 2013, págs. 139/156). Se trata del interés inmediato, es decir, no eventual ni futuro (Cfme. Giorgi, H., El contencioso administrativo de anulación, Facultad de Derecho, Montevideo, 1958, pág. 188), debiendo descar-tarse “el interés que remotamente pudiera llegar a ser comprometido si la Ley se aplicara” (Cfme. Jiménez de Aréchaga, J., La Constitución de 1952, T. 3, Medina, Montevideo, 1952, pág. 183). Por “legítimo” debe enten-derse el interés “no contrario a la regla de derecho, a la moral o las buenas costumbres”; mientras que la nota de “personal” supone el de quien actúa como parte, por oposición al interés ajeno o popular (Cfme. Vescovi, E., El proceso de inconstitucionalidad de la Ley, Cuadernos de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Nº 18, Montevideo, 1967, pág. 148). 2.3.- En el supuesto de autos, entiende la Corte que, resulta claro que el actor no cumple con el requisito de ostentar un interés “directo” en la declaración de inconstitucionalidad de la norma atacada, desde que no logra demostrar la titularidad de un interés que resulte inmediatamente afectado por la aplicación de la normativa que impugna. En tal sentido, el hecho de que la INDDHH haya sido creada como un órgano de asesoramiento del Poder Legislativo no implica que dicha institución asesore directamente a los legisladores en forma individual, como afirma el promotor en reiteradas ocasiones en su libelo. El asesoramiento se debe prestar, según la ley, al organismo (Poder Legislativo), no a cada uno de los soportes del órgano (legisladores). No obstante lo anterior, aun si se tuviera por bueno que la INDDHH asesora directamente a los legisladores, tampoco ello resultaría definitorio para asignar legitimación causal activa al accionante respecto de la declaración de inconstitucio-nalidad de toda la ley por la cual se creó aquella Institución, así como de sus normas modificativas. En efecto, la mera calidad de legislador no lo coloca en una situación tal de afectación directa de sus intereses legítimos por la aplicación de las normas legales impugnadas. El actor debería haber descrito, respecto a cada norma atacada (de las múltiples contenidas en la Ley Nº 18.446), cómo es que lo regulado en ellas afecta inmediatamente su interés directo, personal y legítimo. Y tal aspecto brilla por su ausencia en la demanda presentada. Por otro lado, el alegado hecho de que, en su calidad de legislador, debe tener como “norte” el “ajuste de la administración y la legislación” a la Constitución, no le otorga automática-mente legitimación activa para entablar acción de inconstitucionalidad contra cualquier norma legal que a su juicio se aparte de la Constitución. La regulación constitu-cional es muy clara, al exigir la afectación de un interés directo, personal y legítimo para tener legiti-mación activa para promover la declaración de inconsti-tucionalidad de una ley (art. 258 de la Carta). En consecuencia, lo que debe invocarse y acreditarse, al promover la demanda de inconstitucionalidad es la ostentación de un interés que reúna tales caracte-rísticas, resultando insuficiente con alegar la mera calidad de legislador y su deber de hacer respetar la Constitución. El promotor de una acción de inconsti-tucionalidad debe explicar y probar que se encuentra comprendido en el ámbito de aplicación subjetiva de la norma atacada, o que se ve alcanzado por ésta en su interés directo, personal y legítimo. Exigencias que, en el caso, no han sido debidamente satisfechas. De esta manera, sin desconocer la finalidad de la actuación del legislador (alegada por el actor), que le permite no dar su voto a proyectos de ley que entienda contrarios a la Constitución, así como proponer la derogación de aquellas leyes que estime inconstitucionales, es claro que no puede extraerse de tal finalidad la existencia de legitimación activa de todo legislador para promover la declaración de inconstitucionalidad de cualquier norma legal que a su criterio resulte inconstitucional, pues la Carta exige determinados requisitos específicos para habilitar la promoción de la acción. En efecto, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 258 de la Constitución de la República, lo que es reiterado en el artículo 509 numeral 1 del CGP, sólo puede promover la acción de inconstitucionalidad quien sea titular de un interés directo, personal y legítimo. Y en el caso, el actor no ha logrado demostrar ser titular de un interés con estos requisitos, lo que lleva a declarar su falta de legitimación activa para promover el presente accionamiento. 2.4.- La Sra. Ministra Dra. Minvielle destaca en su voto que, es cierto que el interés personal, a su vez, puede participar del interés general (del de la comunidad jurídicamente organizada). Como señaló CAJARVILLE PELUFFO puede tratarse su interés personal como partícipe en el llamado “interés general”, porque el interés personal conforma y sustenta el interés general. Lo expuesto, no significa sostener que todos los habitantes estén siempre legitimados para actuar en defensa del interés general; es frecuente la objeción de que admitir la defensa del interés general por los particulares conduce a transfor-mar las acciones que la Constitución prevé en acciones populares, cuando es claro que el constituyente no quiso consagrarlas con ese carácter. No es así; porque, aunque todos y cada uno seamos titulares de un interés ciertamente legítimo, y además personal, como partícipes del interés general, por ejemplo, en el mantenimiento de la estructura institucional consagrada en la Constitu-ción, el interés que legitima la promoción de cualquiera de esas acciones requiere además de otro calificativo: el de interés directo. Y añadió el recordado Prof. CAJARVILLE PELUFFO que cuando la norma es de competencia (aspecto sobre el que cierne su crítica el impugnante), la dimensión subjetiva del supuesto normativo incluye a todos los sujetos alcanzados por las potestades que la norma de competencia confiere (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo III, FCU, Montevideo, 2019, págs. 424 y 425). El Dr. LUST HITTA, repre-sentante nacional, reivindica su calidad (haciendo referencia al acta de proclamación), pero pierde de vista que es uno de los soportes orgánicos de órganos pluripersonales (Cámara de Diputados y Asamblea General), pero su participación individual impide contender contra normas fundado en la estructura institucional de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, porque eventualmente la “superposición de potestades” agraviaría a los órganos integrantes del sistema orgánico Poder Legislativo. Mal que le pese, el legislador LUST HITTA no manifiesta, por sí solo, la voluntad de los órganos que integra en el Poder Legislativo (Cámara de Diputados y Asamblea General). Nótese que el art. 5 de la Ley Nº 18.446 es por demás elocuente, al fijar los contornos o límites de la competencia de la INDDHH, que se extiende, con las excepciones que expresamente se establecen, a todos los Poderes y organismos públicos cualesquiera sea su naturaleza jurídica y función, sea que actúen en el territorio nacional o en el extranjero. Los poderes jurídicos consagrados no se extienden sobre los soportes orgánicos de órganos pluripersonales. La norma atributiva de competencia alcanza a los Poderes del Estado (incluye al Poder Legislativo actuando a través de sus órganos). La materia de cognición e intervención del Instituto no refiere subjetivamente a los legisladores individualmente considerados, en su calidad de tales. 2.5.- Sin perjuicio que lo antes expuesto, a juicio de los integrantes de la Corporación, resultaría suficiente para desestimar la demanda promovida, se indicarán a continuación, a mayor abundamiento, otras razones que también conducen a rechazar la acción de inconstitucionalidad intentada. 3.- Incumplimiento del art. 512 del CGP. 3.1.- A juicio de la Suprema Corte de Justicia, cabe destacar las carencias argumentativas del planteo. A este respecto, se entiende que, a partir de la lectura de la demanda, emerge que el accionante no cumple satisfactoriamente con las exigen-cias impuestas por el art. 512 del CGP. Huelga recordar que, conforme lo previsto en el art. 512 del CGP: “La solicitud de declaración de inconstitucionalidad deberá formularse por escrito, indicándose, con toda precisión y claridad, los preceptos que se reputen inconstitu-cionales y el principio o norma constitucional que se vulnera o en qué consiste la inconstitucionalidad en razón de la forma. La petición indicará todas las disposiciones o principios constitucionales que se consideren violados, quedando prohibido el planteamiento sucesivo de cuestiones de inconstitucionalidad”. En relación a este precepto legal, ha señalado la Corte en anterior ocasión: “(...) no basta con enunciar y transcribir las disposiciones legales que se reputan inconstitucionales; tampoco se satisface la exigencia legal recurriendo a manifestaciones genéricas (...). En verdad, los cargos contenidos en la impugnación se reducen a una mera disconformidad con lo consagrado en la ley, y no un enfoque razonado, claro, preciso y fundado por el cual se cotejan los artículos de la ley tildada de inconstitucional y las normas concretas de la Carta Política que se cree violentada” (Cfme. sentencia Nº 243/2020). La suerte del planteo está sellada, porque la impugnante no ha observado adecuadamente los requisitos exigidos por el art. 512 del CGP, puesto que omite desarrollar con claridad y precisión las razones en las que fundan el cuestiona-miento de dicho precepto normativo (ver, en tal sentido, las sentencias Nos. 414/1993, 760/1994, 989/1996, 221/1997, 131/1998, 215/2000, 606/2002, 150/2003, 524/2005, 54/2006, 2419/2008, 2076/2009, 899/2010, 4/2015, 1.620/2016 y 142/2018 entre otras). 3.2.- En la especie, en lo que respecta a la inconstitucionalidad por razón de forma, el actor no describe con precisión dónde se encontraría la violación a las normas que regulan el procedimiento de aprobación de las leyes. Véase que el accionante se limita a expresar que no es admisible que una dependencia del Poder Legislativo, como lo es la INDDHH, ejerza función administrativa activa, pero ello no supone, en absoluta, la denuncia de una inconstitu-cionalidad por razón de forma. Por su parte, en cuanto a las razones de fondo esgrimidas, el promotor realiza consideraciones aisladas y en general poco fundadas respecto de algunas de las normas legales atacadas, sin analizar con la debida precisión y claridad cuál sería, caso a caso, la regla o principio constitucional vulne-rados por las normas impugnadas. Si bien puntualmente enumera la norma constitucional presuntamente infrin-gida, no justifica de qué manera aquélla habría sido vulnerada por las normas legales objetadas. El actor no desciende en su razonamiento de lo general a lo particular. Muy por el contrario, en su acto de proposición hace referencia general al marco normativo que rige a la INDDHH recitando determinados artículos. Por otra parte, refiere a un antecedente jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia, sin preocuparse por efectuar un “juicio de similitud” de ese asunto con el caso concreto que él plantea. Asimismo, el Dr. LUST refiere a la “naturaleza jurídica” de la Institución y su inconstitucionalidad haciendo una transcripción parcial del informe del Prof. RISSO FERRAND realizado para la Comisión de Constitución y Legislación de la Cámara de Senadores. En el pasaje transcripto (parcial), no se hace mención de las normas constitucionales presuntamente infringidas, no cumpliendo en definitiva con la carga de alegación que le grava. El promotor debe expli-citar las razones o fundamentos por los que entiende que se contravienen las normas de mayor valor y fuerza. No basta con identificar la norma superior presuntamente afectada, sino que debe desarrollarse, con precisión y nitidez, los argumentos por los que se considera que la norma legal impugnada es inconstitucional (Cfme. senten-cia de la Suprema Corte de Justicia Nº 1.643/2018). En la especie, no se ha cumplido con tales exigencias, lo que también conduce a desestimar la demanda promovida. Lo expresado anterior-mente, a juicio de las Sras. Ministras Dras. Minvielle, Martínez y la redactora, resulta suficiente para desestimar el presente accionamiento. 4.- Por otra parte, los Sres. Ministros Dres. Tabaré Sosa y John Pérez entienden que resulta pertinente destacar que, sin perjuicio de las distintas carencias del planteo, no le asiste razón al promotor en el principal argumento de fondo que fuera expuesto en su demanda. 4.1.- En tal sentido, señalan los Sres. Ministros Dres. Sosa y Pérez que, el actor asevera que se le ha otorgado función jurisdic-cional a la INDDHH, esto es, a un órgano que está por fuera del Poder Judicial o el TCA, como debería ser de acuerdo a la Constitución. A partir de ello, sostiene el accionante que el ejercicio de esta función se realiza en violación de muchas garantías constitucionales previstas para la función jurisdiccional, como ser el derecho al debido proceso, el derecho de defensa, la necesidad de contar con plena prueba para aplicar una sanción, entre otros. 4.2.- Ahora bien, los Sres. Ministros Dres. Sosa y Pérez, destacan que tuvieron oportunidad de analizar el presente supuesto, al integrar el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2do. Turno, concluyendo que, de acuerdo al diseño legal la INDDHH no cumple –o no debe cumplir- función jurisdic-cional, pues ello excedería el alcance de las potestades asignadas por la ley que creó dicha institución. En tal sentido, se expresó en sentencia Nº 72/2017 TAC 2º, recaída ante una acción de amparo promovida por la Intendencia de Maldonado contra la INDDHH, lo siguiente: “2) El caso sometido a decisión tiene su origen en la denuncia presentada por funcionarios municipales de Maldonado ante la Institución Nacional de DDHH el 18 de enero de 2016. Los denunciantes alegaron que fueron cesados por la comuna por resolución 09041/2015 de fecha 15 de diciembre de 2015 en violación de sus derechos. Ello motivo la investigación en la órbita de la INDDHH que llevó al dictado de la resolución No 407/2016 de fecha 10 de agosto de 2016 que resolvió recomendar a la Intendencia de Maldonado la revisión de los procedi-mientos que determinaron el cese de la relación funcio-nal de las personas comprendidas en la resolución 09041/2015 adecuando sus actuaciones a los principios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad (punto 14.1 fs. 10), dispuso que se adoptara las medidas administrativas pertinentes para dictar una resolución que, por contra-rio imperio, repare la vulneración de derechos de las personas denunciantes (punto 14.2 fs. 11) y finalmente que proceda a la adecuación de la política pública de contratación y cese de funcionarios (...) Finalmente, con fecha 20 de febrero de 2017, la INDDHH por resolución No 462/2017 resolvió que la Intendencia incumplió las recomendaciones aprobadas por la resolución 407/2016 y dispuso aplicación de las medidas establecidas en el art. 28 de la Ley 18446 lo cual motiva el presente amparo. 3) El Tribunal entiende que el contenido sancionatorio final que viene de relacionarse y que refiere tanto a la administración municipal como a los titulares de sus órganos conforma lesión o amenaza de lesión de derechos previstos en el art. 1 de la Ley 16011 y también que no existe otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el resultado que por este amparo se pretende. En el primer grado parece haberse también tenido por colmados parcialmente tales requisitos sin embargo se concluyó que no existía ilegitimidad manifiesta en el accionar de la INDDHH por encontrarse por ley facultada a aplicar sanciones como lo hizo (fs. 281). Los agravios articulados por la recurrente fueron varios y de diverso tenor, tales como la negativa de acceso al expediente por parte de la Intendencia, violación del principio de igualdad al otorgar mayores garantías a la denunciante que a la denunciada, y otros. Sin embargo (sin que ello implique pronunciarse sobre éstos) el Tribunal entiende que la demandada ha actuado con ilegitimidad manifiesta por haber actuado excediendo su competencia tal como fuera objeto de agravio y conforme se verá a continuación. Liminarmente debe partirse de reconocer el punto de vista metodológico adecuado que no puede ser otro que el de la libertad, amparo para la libertad y amparo para las autoridades públicas en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales. (...) 4) Como se señalara, en autos se han colmado los requisitos o elementos objetivos para el progreso de la acción de amparo y en especial se configura la ilegitimidad manifiesta por haber actuado la demandada de manera manifiestamente contraria a la Ley 18.446 que regula su actuación. En efecto, de conformidad con los arts. 3 y 4 de la misma la INDDHH sólo podía recomendar prácticas o medidas relativas a procedimientos administrativos de la hoy accionante, analizar su regularidad y ajuste a la tutela de los derechos humanos comprometidos, pero no amparar de hecho, o por vía indirecta como lo hizo (parte resolutivo 14.1 y 14.2 resolución No 407/2016) concretas pretensiones de los accionantes o denunciantes para que se les repare (en nuestro derecho se reparan daños causados por ilicitudes), sancionando luego por ese incumplimiento tal como procedió. Sólo en el fundamento 7 de la resolución 407/2016 se pretendió justificar el proceder diciendo que el análisis se centró primordialmente en la eventual afectación o restricción de los derechos de los denunciantes. Sin embargo, advierte el Tribunal que no se dijo si se abordó el análisis de los procedimientos seguidos en tanto garantía de las situaciones jurídicas individuales, que es lo que podía y debía hacer. Nada de ello se desarrolló como podría haber sido de esperar conforme a los cometidos legales de la demandada. Por el contrario los términos que se emplearon sumado al aspecto dispositivo de las resoluciones, permite concluir que se amparó la denuncia en función del interés particular de los denunciantes que no es otro que el patrimonial objeto único de la pretendida reparación del daño hipotéticamente causado. Menos aún se puede aceptar la argumentación que luce en la contestación de la demanda cuando dice que ‘en materia de derechos humanos la reparación tiene un contenido más amplio a la materia civil, en tal sentido no necesariamente supone la recontratación de las funcionarias cesadas, sino que abarca también otras medidas de contenido reparatorio’ (fs. 113 vto sic) puesto que la INDDHH no puede adoptar significados según su particular y parcial punto de vista de un término jurídico y por otro lado se confiesa que procura la recontratación de las funcionarias al decir que ‘también’ abarca otras medidas de contenido reparatorio. Entiende el Tribunal que la resolución de la INDHH no estableció en su motivación como debería, cuál es la concreta situación jurídica subjetiva de los ‘denunciantes’, razón por la cual no es posible analizar la concreta tutela jurídica que el ordenamiento jurídico les otorga, sin embargo parece claro y evidente que si se trata de típicos conflictos individuales de trabajo que deben ser resueltos directa-mente por el Poder Judicial o en su caso si se configu-rara por el contencioso administrativo para el caso de ser titulares los reclamantes no de derecho subjetivo sino interés legítimo ya que tal interés les confiere legitimación activa para accionar en los términos de los arts. 309 y 312 de la Constitución de la República. Todos estos extremos la ley 18.446 se encargó de subrayar como correspondía en su art. 6 lo cual no puede ser desconocido por la demandada. Es decir entonces que el ordenamiento confiere tutela efectiva de la forma antes indicada a los ‘denunciantes’, salvo que únicamente posean interés simple que evidentemente no legitima a entablar acción en jurisdicción alguna. La Ley 18.446 conforme los artículos antes mencionados (4, 6 y 7) palmariamente no atribuyó competencia específica a la INDDHH para conocer sobre conflictos individuales de trabajo de los funcionarios municipales y menos aún puede afirmarse la existencia de poderes implícitos porque dentro de los principios del Estado de derecho está el de los poderes limitados, más aún cuando existe la debida tutela de los derechos en cuestión. Todo ello lleva a concluir que si la INDDHH no tenía ‘parquet’ competencial para atender ese tipo de pretensiones (conformadas por derechos subjetivos o intereses legítimos) y menos aún podía reconocer afectación de derechos subjetivos ni ordenar su reparación donde el ordenamiento jurídico desde siempre ha proporcionado las vías procesales para su debida tutela así como tampoco puede sancionar por incumplimiento de resoluciones dictadas en tal ámbito. Vías que por otra parte fueron ensayadas por las denunciantes al acudir ante el TCA como surge probado. Aceptar una actuación de la Comisión como la de autos implicaría reconocerle atribuciones ilimitadas o discrecionales (que el Legislador no le otorgó) con el consiguiente caos institucional y por ende estrepitoso fracaso del estado de derecho. La regla de la razonabilidad juega papel importante en la especie ya que debe existir una relación razonable entre el poder expreso y el poder implícito. En suma, hay ilegitimidad manifiesta por haber actuado fuera del ámbito de sus competencias y también por haberse violado el art. 3 de la Ley 18.446 ya que el contenido dispositivo de la resolución que ordena sanciones por incumplimiento de anterior orden de reparación de derechos vulnerados excede totalmente el concepto de ‘recomendaciones’ que no es otro que un grado menor de injerencia sin la eficacia vinculante de una orden concreta de reparar como la emitida por la demandada”. En definitiva, concluyen los Sres. Ministros Dres. Sosa y Pérez que, si se parte de estas premisas, quedan sin sustento los argumentos expuestos por el accionante en su demanda para fundar la presunta inconstitucionalidad de la ley de creación de la INDDHH, ya que esta institución no tiene previsto legalmente el ejercicio de función jurisdiccional. 4.3.- En suma, por las diversas razones expresadas, corresponde desestimar la acción de inconstitucionalidad deducida. Por los fundamentos expuestos y las normas citadas, la Suprema Corte de Justicia; FALLA: DESESTÍMASE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD INTERPUESTA, COSTAS DE PRECEPTO (ART. 523 DEL CGP), COSTOS POR SU ORDEN. FÍJANSE LOS HONORARIOS FICTOS EN 20 BPC. NOTIFÍQUESE A DOMICILIO, Y, OPORTUNAMENTE, ARCHÍVESE.