Sentencia Definitiva N° 639/2023

Montevideo, diecisiete de agosto de dos mil veintitrés VISTOS: Para sentencia, estos autos caratulados: “GUSTAVO CERSÓSIMO MICHELINI C/ PODER EJECUTIVO Y OTROS – ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – ART. 56 DE LA LEY Nº 19.307” – IUE: 1-126/2022. CONSIDERANDO: 1.- De acuerdo con lo dispuesto por el art. 519 del C.G.P., la Suprema Corte de Justicia, en cualquier estado de los procedimientos y con prescindencia de la situación en que se encontrare el trámite respectivo, podrá decidir, mediante resolución anticipada, las cuestiones de inconstitucionalidad que hubiesen sido sometidas a su consideración, siempre que exista jurisprudencia sobre el caso planteado y la Corporación decida mantener su anterior criterio. A juicio de la Corporación, corresponde rechazar el accionamiento impetrado, en base a los siguientes fundamentos. 2.- En cuanto a la excepción de falta de legitimación pasiva entiende este Colegiado que la declaración de inconstitucionalidad debe alcanzar al PODER EJECUTIVO y la URSEC, por cuanto se los considera comprendidos en la previsión contenida en el art. 517.1 del C.G.P. Respecto al primero, carece de utilidad la comparecencia del Poder Ejecutivo y, por otro lado, del MINISTERIO DE INDUSTRIA ENERGÍA Y MINERÍA, porque el sistema orgánico del primero, al haber sido emplazado, alcanza a sus órganos jerarquizados (Ministerios). En cuanto al segundo, su legitimación se analizará al final. 3.- En cuanto a la legitimación activa de la parte promotora para plantear el presente accionamiento contra el art. 56 de la Ley Nº 19.307, la Corte considera que ha justificado su interés para impugnar, a partir de la documentación obrante a fs. 47, donde consta que el actor está autorizado a suministrar el servicio de televisión para abonados por el sistema cable y a la circunstancia de que solicitó la licencia Clase B2 para la prestación de datos (servicios de internet), seguidamente rechazada por la URSEC a través de la R. 261/2021 (fs. 7). Dicha circunstancia es sufi-ciente para tener por justificado el interés de la parte promotora en participar en el mercado de los servicios de telecomunicaciones de telefonía o de transmisión de datos, resultando de ello su legitimación para accionar, en los términos de los arts. 258 de la Constitución y 509 nral. 1º del C.G.P. En este sentido, la SCJ ha dicho: “En el caso ... la actora reviste legitimación para impugnar la norma, pues, en el año 2008 tramitó ante la URSEC la solicitud de Licencia Clase B (‘transmisión de datos’) y con fecha 24 de febrero de 2015, se le notificó una vista mediante la cual DINATEL, invocando el art. 56 de la Ley impugnada, sugirió el archivo de la solicitud. En este marco, la legitimación de Monte Cablevideo S.A. para impugnar el art. 56 es clara” (cf. sentencia Nº 240/2016). 4.- En cuanto a la excepción de cosa juzgada opuesta por el Estado - Poder Ejecutivo, por sentencia Nº 281/2023, la Suprema Corte de Justicia acogió la excepción de la cosa juzgada y desestimó la acción de inconstitucionalidad deducida contra el art. 56 de la Ley Nº 19.307. A ese repecto, la Corporación por sentencia Nº 281/2023 acogió la excepción de cosa juzgada, en términos que por su exacta adecuación al caso se tendrán por reproducidos y como parte integrante de esta decisión. 5.- Para finalizar, resta aún determinar una última circunstancia: si la cosa juzgada alcanza a la URSEC. A continuación, se buscará dar una respuesta a ello. A ese respecto, el art. 219 del C.G.P. establece que para que la cosa juzgada tenga efecto en otro proceso se requiere: que sean las mismas partes, que se funde en la misma causa, y que tenga el mismo objeto. La ley requiere, pues, una triple identidad acumulativa. En este caso, no está en discusión que entre ambos procesos, y respecto de la norma impugnada, existe identidad de causa y objeto. El punto, como se verá, pasa por definir si existe identidad de partes. En este ámbito, resulta oportuno recordar que existe una tendencia flexibilizadora de la rigidez de la regla de la triple identidad que, igualmente, permite tener por configurada la cosa juzgada con parámetros menos exigente (cf.: OLIVERA, G. y RAMPOLDI, D., op. cit., pág. 31 ). En verdad, no se requiere una especie de imagen simétrica en espejo, sino que el codificador ha preferido dejar en libertad al Juez para apreciar la cuestión según las reglas de la lógica (cf.: VESCOVI, E. “et alter”: “Código General del Proceso, Comentado, anotado y concordado”, T. 6, Ed. Ábaco, Bs. As., año 2000, págs. 353 y 356; en jurisprudencia, ver sentencias Nos. 516/2020 de la SCJ, 148/2020 del TAC 2º T., 92/2018 del TAC 7º T., 148/2020 y 184/2020 del TAT 2º T., entre muchas otras). En ese sentido, ciertamente las partes no son estrictamente las mismas en uno y otro proceso, ya que en el presente litigio se demandó al ESTADO-PODER EJECUTIVO-MIEM y la URSEC, mientras que en el antecedente se había accionada contra el PODER LEGISLATIVO y el PODER EJECUTIVO, y no a la URSEC. Sin embargo, actualmente, la URSEC es un servicio descentralizado (art. 256 de la Ley Nº 19.889- LUC- de fecha 9/7/2020), que sustituyó al órgano desconcentrado (del MIEM) de igual denominación (arts. 70 y 74 de la Ley Nº 17.296, de fecha 21/2/2001), por lo que, se trata, en rigor técnico, de un “sucesor a título universal” de aquel (conforme artículos 270 y 271 de la LUC -que dispuso la transferencia de los recursos humanos y patrimoniales a la nueva persona jurídica- y 218.1 del C.G.P.), el cual resulta alcanzado por los efectos de la cosa juzgada emanada de la sentencia recaída en el proceso antecedente. Si el servicio descentralizado URSEC (hoy demandado) sustituyó al órgano desconcentrado URSEC dependiente del MIEM (que fuera demandado en el primer juicio), entonces, el accionado de autos queda alcanzado por la cosa juzgada obtenida en el pleito anterior, y con ello se confirma su legitimación en la presente causa. Precisamente, en un caso resuelto por la Corte -que involucraba al MSP y ASSE- se abordó esta cuestión, en términos que, “in extenso”, se pasará a transcribir, por resultar enteramente trasladable a la “subcausa”: “Sostienen los impugnantes que el art. 219 del C.G.P. establece que para que la cosa juzgada tenga efecto en otro proceso se requiere: que sean las mismas partes; que se funde en la misma causa; y que tenga el mismo objeto”. “Afirman al respecto, en primer lugar, que las partes son diferentes en uno y otro proceso, dado que en el juicio promovido en 2008 (IUE: 330-283/2008) fue demandado el Estado y el M.S.P., en tanto en el subexamine los demandados son el Estado, Poder Ejecutivo, M.S.P. y A.S.S.E. A juicio del Colegiado, el planteo no resulta de recibo. Si bien las partes no son estrictamente las mismas en uno y otro proceso, ya que en el presente litigio se demandó al Estado – Poder Ejecutivo – Ministerio de Salud Pública y a A.S.S.E. (servicio descentralizado), mientras que en el anterior se había demandado solo al Estado (del cual forma parte el M.S.P.) y no a A.S.S.E. (vide: fs. 2 IUE: 330-283/2008), no puede desconocerse que A.S.S.E. es un servicio descentralizado que sustituyó al órgano desconcentrado (del M.S.P.) de igual denominación, por lo que se trata, en definitiva, de un ‘sucesor a título universal’ de aquel (conforme art. 218.1 del C.G.P.), el cual resulta alcanzado por los efectos de la cosa juzgada emanada de la sentencia recaída en el proceso anterior. En efecto, por intermedio de la Ley No. 18.161 de fecha 29 de julio de 2007, se creó ‘(…) con el nombre de Administración de los Servicios de Salud del Estado (en adelante ASSE) un servicio descentralizado que se relacionará con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Salud Pública. Este servicio descentralizado sustituye al órgano desconcentrado de igual denominación. (...)’ (art. 1°). En esa línea, el art. 12 de la Ley No. 18.161 establece que ‘El patrimonio de ASSE se integrará de la siguiente manera: a) Con los activos y los pasivos de cualquier naturaleza del órgano desconcentrado Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), que se transfieren de pleno derecho al servicio descentralizado creado por esta ley. (...)”. En igual orientación, el art. 16 de la Ley No. 18.161 dispone que ‘ASSE tendrá el personal que, a la fecha de vigencia de esta ley, pertenezca o esté afectado a las unidades ejecutoras del órgano desconcentrado que lleva la misma denominación, sin perjuicio de lo dispuesto por el literal E) del artículo 5º de la presente ley’; agregándose en el art. 17 que ‘Dentro del plazo de 180 días, a contar de la promulgación de la presente ley, el Ministerio de Salud Pública, en acuerdo con ASSE distribuirá el personal afectado al Ministerio de Salud Pública, con el asesoramiento de la Oficina Nacional del Servicio Civil”. Por último, cabe hacer mención al art. 20 de la misma ley, conforme con la cual: ‘Hasta tanto no se sancione el primer presupuesto para el servicio descentralizado que se crea por esta ley, regirá el que a la fecha de su promulgación tenía el Ministerio de Salud Pública, con destino al órgano desconcentrado Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), incluyendo la totalidad de los créditos presupuestales, cualquiera sea su naturaleza’. Es claro, al tenor de las normas citadas, que el servicio descentralizado A.S.S.E. (hoy demandado) sustituyó al órgano desconcentrado A.S.S.E. dependiente del M.S.P. (que fuera demandado en el juicio anterior). Tanto los activos como los pasivos de este último órgano se transfirieron de pleno derecho al servicio descentralizado A.S.S.E. (art. 16). En consecuencia, se asiste a un supuesto de sucesión a título universal, al que expresamente refiere el art. 218.1 del C.G.P. al regular los efectos de la cosa juzgada. En tal sentido, la referida norma establece: ‘La cosa juzgada alcanza a las partes y a sus sucesores a título universal’. En relación a dicha disposición, se señala desde la doctrina: ‘La solución del primer apartado del art. 218 parece meramente aclaratoria. Los efectos de la sentencia alcanzan a las partes y, lógicamente, a sus sucesores a título universal. La norma se reitera en el art. 297.1 para el caso de conciliación acordada en el proceso conciliatorio previo. Por el solo hecho de la muerte del causante, ‘la propiedad y la posesión de la herencia pasa de pleno derecho a los herederos del difunto, con la obligación de pagar las deudas y cargas hereditarias’ (1039 del C.C.); por lo que, naturalmente, la sentencia dictada a favor o en contra de aquél favorece o perjudica a éstos. De esta manera, una sentencia de condena, obtenida contra el causante, puede ejecutarse contra sus sucesores a título universal; pero, además, los efectos de esa sentencia son inalterables a su respecto, son alcanzados por la cosa juzgada’ (cf. LANDONI, Ángel (director), ‘Código General del Proceso’, Vol. 2B, Ed. BdeF, Montevideo, 2004, págs. 710-711). Si bien en el caso se trata de una sucesión entre personas jurídicas y no entre personas físicas, a juicio del Colegiado, la cuestión resulta igualmente alcanzada por la citada disposición legal” (cf.: sentencia SCJ Nº 1.264/2019). De esta manera, la Suprema Corte de Justicia entiende que la expresión “las mismas partes” contenida en el art. 219 del C.G.P., debe interpretarse contextualmente, con el alcance que le da el citado art. 218.1 del mismo Código, por lo que quedan alcanzados por los efectos de la cosa juzgada los sucesores a título universal de las partes; o sea: la URSEC. Por lo expuesto, la Suprema Corte de Justicia, FALLA: 1) HACER LUGAR A LA EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA OPUESTA POR EL PODER EJECUTIVO Y, EN SU MÉRITO, RECHAZAR EL ACCIONAMIENTO IMPETRADO, ORDENANDO LA CLAUSURA DEL PROCESO; CON COSTAS DE PRECEPTO A LA PARTE PERDIDOSA. 2) NOTIFÍQUESE Y OPORTUNAMENTE ARCHÍVESE.