Sentencia Definitiva N° 1463/2026

MINISTRA REDACTORA: DOCTORA BERNADETTE MINVIELLE SÁNCHEZ Montevideo, veintisiete de agosto de dos mil veintiséis. VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “ MÁRQUEZ, HEBERT Y OTROS C/ INTENDENCIA DE COLONIA Y OTROS – ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DECRETOS Nº 034/2016, 036/2016, 001/2017 Y ARTS. 12 A 14 DEL PRESUPUESTO QUINQUENAL DE LA INTENDENCIA DE COLONIA APROBADO POR DECRETO Nº 017/2021 DICTADOS POR LA JUNTA DEPARTAMENTAL DE COLONIA ”, IUE: 1-111/2025 , venidos a conocimiento de esta Corporación en función de la acción de inconstitucionalidad promovida. RESULTANDO : 1) Con fecha 9 de octubre de 2025 se presentan ante esta Corporación los Sres. Hebert Márquez, Juan Franggi, Norma Ortiz, Ricardo Galizzi, Susana Gulber, Néstor Martínez, Gladys Teresa Gazza, José Ramírez, María Natale y Rosina Rodríguez y promueven acción de inconstitucionalidad de los decretos Nos. 034/2016, 036/2016 y 001/2017 del Gobierno Departamental de Colonia, los cuales legislan el impuesto, sobretasa y adicional al alumbrado público, así como también pretenden declarar inconstitucionales los arts. 12 a 14 del Presupuesto Quinquenal de la Intendencia de Colonia, el que fue aprobado por decreto Nº 017/2021. Dicha acción fue impetrada contra la Intendencia de Colonia, la Junta Departamental de Colonia y la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas -UTE- (fs. 62 a 75). Manifiestan que las normas atacadas por medio de las cuales se crea el impuesto al alumbrado público son inconstitucionales por ser violatorios de varios preceptos constitucionales. Expresan, en síntesis: Que resultan legitimados activamente para promover la presente acción de inconstitucionalidad, conforme con lo dispuesto en el art. 258 de la Constitución de la República. La norma referida confiere legitimación a cualquier persona física o jurídica que se considere lesionada en su interés directo, personal y legítimo. Los comparecientes, son todos sujetos pasivos contribuyentes del impuesto al alumbrado público, la sobretasa y el adicional de la tasa, sobre los que ahora se cuestiona su constitucionalidad. Consideran que dicho extremo surge acreditado de la prueba documental que obra a fs. 1 a 10. Argumentan que la inconstitucionalidad planteada de los referidos decretos Nos. 034/2016, 036/2016 y 001/2017 y los arts. 12 a 14 del Presupuesto Quinquenal de la Intendencia de Colonia, el que fue aprobado por decreto Nº 017/2021, deriva de diversos factores: a) inconstitucionalidad por vicios de forma y contenido; b) por vicios de contenido específicamente; c) por superposición impositiva -doble imposición-; y d) vulneración al principio de capacidad contributiva. Asimismo, utilizan parte de su libelo a introducir como fundamento la supuesta participación y colaboración de UTE en que opere la inconstitucionalidad que ahora se denuncia. Sostienen, que en el presente caso se ha creado un impuesto municipal al alumbrado público, sobre fuentes no autorizadas por el art. 297 de la Constitución de la República. Esto, en consecuencia, de que el alumbrado no se encuentra contemplado como una de las fuentes taxativamente establecidas a ser gravado por los Gobiernos Departamentales. Indican, además, que los decretos dictados tampoco se ajustan a lo dispuesto por las normas constitucionales. Inconstitucionalidad de forma y contenido de los decretos . Los accionantes entienden que es preceptiva la intervención del Tribunal de Cuentas en caso de creación de tributos fuera del presupuesto. Y, que dicha obligatoriedad deriva de la ordenanza Nº 62 del 13 de noviembre de 1985 Tribunal de Cuentas de la República, modificada el 6 de agosto del 1995 (aplicable por analogía el inc 2 del art. 225 de la Constitución). Esta disposición señala que toda creación o modificación de recursos municipales debe ser sometido a dictamen del TCR. Agregan, que en el presente caso, tanto el impuesto, la sobretasa y el adicional a la tasa al alumbrado público, fueron creados sin cumplirse con el procedimiento constitucional exigido. Los decretos Nos. 034/2016, 036/2016 y 001/2017, los que fueron recogidos en los arts. 12 a 14 del Presupuesto Quinquenal, no fueron sometidos en su oportunidad al dictamen del Tribunal de Cuentas, por lo tanto y a criterio de éstos, al haberse omitido una etapa esencial en el proceso de formación del acto tributario, se configura una violación formal, lo que determina que corresponda declarar inconstitucional el tributo, al no cumplirse con los controles y garantías exigidos en la Carta Magna. En referencia a la inconstitucionalidad por razón de forma y contenido, los accionantes manifiestan que es en consecuencia de la violación a lo dispuesto en el art. 219 de la Constitución. Ya que la referida normativa dispone solo en el caso de proyecto de presupuesto nacional la posibilidad de enviar mensajes complementarios o sustitutivos siempre y cuando sea dentro de los veinte días a partir de la primera entrada del proyecto a cada Cámara, mientras que no le otorga la misma posibilidad al proyecto de un Gobierno Departamental. En el presente caso, el proyecto del Presupuesto Quinquenal ingresó a la Junta Departamental el día 26/5/2021 y posteriormente con fecha 15/6/2021 el Poder Ejecutivo envió un mensaje complementario y sustitutivo al amparo de lo dispuesto en la referida normativa Constitucional (art. 219), observándose con claridad la inconstitucionalidad que se denuncia. Inconstitucionalidad por razón de contenido . Sobre el punto, manifiestan que el Tribunal de Cuentas en sesión ordinaria celebrada el 17 de setiembre del 2021, emitió opinión sobre el Presupuesto Quinquenal de la Intendencia de Colonia para el período del 2021-2025, sobre el cual formuló observaciones en los numerales 3.2) al 3.8) y 5.3). Sobre dicho dictamen, realiza hincapié en que la Sra. Ministra del TCR, Cra. Diana Marcos manifestó en resumidas síntesis, que el impuesto al alumbrado público no se encuentra enumerado en el art. 297 de la Constitución, como fuente de impuestos que pueda constituir recaudación de los Gobiernos Departamentales y que la creación de impuestos distintos a los establecidos expresamente en dicha normativa, es una facultad del Poder Legislativo y no de un Gobierno Departamental. Es sobre ésta base que la parte accionada considera que el impuesto deviene inconstitucional. Inconstitucionalidad por doble imposición tributaria sobre la misma fuente . Sobre este aspecto, los accionantes acuden a la disposición del art. 298 de la Constitución, el que dispone en su primer numeral: “ ... La ley, que requerirá la iniciativa del Poder Ejecutivo y por el voto de la mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara, podrá: 1) Sin incurrir en superposiciones impositivas, extender la esfera de aplicación de los tributos departamentales, así como ampliar las fuentes sobre las cuales éstos podrán recaer...”. Acudiendo para la interpretación de esta norma a unas citas doctrinales del Dr. Valdés Costa, el que, a criterio de éstos, afirma que el silencio de la Constitución no autoriza a sostener que la superposición de gravámenes departamentales sea lícita. En los casos de tributación reiterada en la misma causa, para el autor constituye doble imposición no justificada y es rechazada por la doctrina tanto en el ámbito nacional como internacional. Siguiendo este razonamiento, la parte expresa que en el art. 2 del decreto impugnado Nº 034/2016, se visualiza la imposición de un nuevo gravamen a los titulares de un servicio de suministro de energía eléctrica vinculado a un inmueble urbano o suburbano. Y que este nuevo gravamen se hace sobre bienes que ya estaban gravados por otros tributos, por lo que se está ante el caso de una nueva imposición. En consecuencia, considera que el referido decreto Nº 034/2016 deviene inconstitucional, en virtud de que crea una doble imposición tributaria sobre una misma fuente, que es, la propiedad inmobiliaria. Inconstitucionalidad por violación del principio de la capacidad contributiva . Sobre este aspecto, utiliza como fundamento que el decreto Nº 034/2016 en su art. 1 grava a los inmuebles urbanos, suburbanos y centros poblados que cuenten con servicios de energía eléctrica. Mientras que en su art. 2 del mismo cuerpo normativo, se dispone que serán contribuyentes los ocupantes, a cualquier título, que figuren como titulares de los servicios de energía eléctrica suministrada por UTE, extendiendo así, el alcance a sujetos que no necesariamente guardan relación con la propiedad del bien. Esto, configura una vulneración directa al principio de capacidad contributiva, imponiendo una carga fiscal sin atender la verdadera aptitud económica del sujeto pasivo. En definitiva, que el principio de capacidad contributiva, constituye el fundamento esencial y rector de toda imposición tributaria, en tanto exige que la carga fiscal se distribuya de manera proporcional a la aptitud económica de cada sujeto pasivo, asegurando con esto la equidad y justicia tributaria consagrada constitucionalmente. Por último, introduce el fundamento por el cual entiende que UTE participó y colaboró con la creación de estas normas que se reputan inconstitucionales y por tanto ostenta legitimación pasiva en el presente accionamiento. Al respecto, hace referencia al art. 4 inc. 1 del decreto Nº 034/2016, que es por el cual se comete a UTE el cobro del tributo por su cuenta y orden, juntamente con la factura de suministro eléctrico de sus clientes, integrando un único pago indivisible de la misma. Por su parte, el art. 34 de la Ley Nº 17. 243, en su sección 5ª –Servicios Públicos– establece que en los departamentos en los que la Intendencia Municipal adeude el equivalente a cuatro o más meses de consumo de energía eléctrica correspondiente al servicio de alumbrado, la UTE podrá subrogarse en el cobro, realizándolo directamente a sus clientes domiciliarios. Los pagos realizados por estos últimos compensan de pleno derecho igual importe de la tasa municipal que correspondiere. La parte accionante entiende que, del artículo citado, surge con claridad que refiere a una tasa municipal y no a un impuesto o sus adicionales como se da en el presente caso. Solicitan en definitiva y por todo lo expuesto que se declaren inconstitucionales los decretos Nos. 034/2016, 036/2016 y 001/2017 así como los arts. 12 a 14 del decreto Nº 017/2021 que aprobó el Presupuesto Quinquenal. 2) Por providencia Nº 1.503/2025 de fecha 14/10/2025, la Suprema Corte de Justicia resolvió dar ingreso a la declaración de inconstitucionalidad deducida y traslado por el término legal (fs. 77). 3) A fs. 105/114, compareció la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas, abogando por el rechazo de la acción de inconstitucionalidad deducida en autos y fundamentando su falta de legitimación pasiva en el presente asunto, diciendo que no dictó los decretos cuya inconstitucionalidad se solicita y que no resulta ser sujeto activo del tributo creado por la Intendencia de Colonia. Sobre el punto, postula lo siguiente: Que el art. 21 del Decreto-Ley Nº 14.694, establece que el alumbrado público de ciudades, villas, pueblos y centros poblados será efectuado por las Intendencias Municipales, quienes serán las responsables de su instalación y mantenimiento. Que el art. 262 de la Constitución de la República, consagra la posibilidad de acuerdo entre los Gobiernos Departamentales -Intendencia de Colonia en esta oportunidad-, así como los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados, la organización y prestación de servicios y actividades propias o comunes, tanto en sus respectivos territorios como en forma regional o interdepartamental. Continúa diciendo, que en el mismo sentido, se encuentra el decreto Nº 277/02 el que en su art. 30 reglamenta el servicio de alumbrado público, remitiéndose a los principios generales del Decreto-Ley Nº 14.694, enmarcándolo dentro de lo dispuesto en el art. 263 de la Constitución y en los arts. 34 y 35 de la Ley Nº 17. 243, de modo que se permite al distribuidor (UTE en este caso) y a las Intendencias, arribar a acuerdos puntuales o diversos que posibiliten dar respuestas al servicio de alumbrado público. Por último, transcribe el art. 34 de la Ley Nº 17.243, que fue señalado en la demanda por los accionantes, el cual dispone: “...En los departamentos en los que la Intendencia Municipal adeude el equivalente a cuatro o más meses de consumo de energía eléctrica correspondiente al servicio de alumbrado, la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas podrá subrogarse en el cobro, realizándolo directamente a sus clientes domiciliarios. Los pagos realizados por estos últimos compensan de pleno derecho igual importe de la tasa municipal que correspondiere. Este cobro será conjunto con la factura de suministro eléctrico integrando un único pago indivisible. No corresponde pago alguno en las zonas que carezcan del servicio”. Argumenta en conclusión, que al amparo de las normativas anteriormente citadas, es que con fecha 13 de diciembre del 2012, UTE y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Intendencia Departamental de Colonia, celebraron un convenio, cuyo objeto fue dar cumplimiento a lo dispuesto en el art. 12 de la Ley Nº 18.860 (hoy derogado en cuanto a los porcentajes por el art. 679 de la Ley Nº 19.355 -Presupuesto Quinquenal período 2015-2019-), el que disponía: “ El Poder Ejecutivo asumirá de la facturación que realice la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE) por concepto de alumbrado público correspondiente a las zonas del alumbrado público que se encuentren debidamente medidas con instalaciones aprobadas por el correspondiente Gobierno Departamental y por UTE, los siguientes porcentajes (...)”. En las cláusulas octava y décima de dicho convenio (fs. 97 vto. a 100), se estableció que el tributo de alumbrado público lo fijará el Gobierno Departamental, de conformidad con la normativa, mientras que UTE prestará servicios de cobranza a dichos fines. Es por este motivo que la inconstitucionalidad pretendida por los accionantes así como la participación y colaboración que postulan sobre UTE carece de total fundamento. La intervención de UTE como agente de retención, se encuentra consagrada en nuestra Constitución de la República, leyes y decretos (cuya constitucionalidad se cuestiona ahora). En definitiva, culmina diciendo que los decretos por los cuales fue creado el impuesto, sobretasa y adicional de tasa al alumbrado público, fueron dictados al amparo de lo previsto en el art. 297 de la Constitución de la República por la Junta Departamental de Colonia, los que fueron declarados vigentes por el art. 11 del Presupuesto Quinquenal. Y, en definitiva determina que sea el Gobierno Departamental de Colonia el que ostenta calidad de sujeto activo del tributo creado y no esta parte. 4) A fs. 139/152, comparecen los representantes de la Intendencia de Colonia y Junta Departamental de Colonia y contestan la demanda, interponiendo además excepción de falta de legitimación activa respecto a la Junta Departamental y solicitando el rechazo de la acción incoada en autos. En resumida síntesis y en relación con su falta de legitimación pasiva, expresa que la Junta Departamental no es más que el Poder Legislativo departamental con las atribuciones indicadas en el art. 273 de la Constitución, que no cuenta con personería jurídica por sí sola, siendo legitimada jurídicamente para el caso la Intendencia de Colonia. Expresan como consideración previa, que la presente acción no se encuentra debidamente fundada y está erróneamente dirigida. En consecuencia de que se invocan los arts. 12 a 14 del Presupuesto Quinquenal período 2021-2025 de la Intendencia de Colonia, siendo el art. 11 el artículo que incluye a los decretos Nos. 034/2016, 036/2016 y 001/2017 en el referido presupuesto, artículo que no resulta ser atacado en la presente acción. Controvierten en su totalidad la demanda impetrada, fundamentando de manera resumida lo siguiente. Que el decreto Nº 034/2016 de la Junta Departamental de Colonia, creó el impuesto al alumbrado público, que grava a los inmuebles urbanos y suburbanos del Departamento de Colonia, en los que exista dicho servicio. La cuantía de la obligación tributaria se fija para cada inmueble en 3 zonas delimitadas y se ajusta de acuerdo a las variaciones de las tarifas de UTE. El destino de dicho impuesto es financiar el servicio que brinda UTE en el Departamento, quedando este último ente encargado de percibir el monto del impuesto junto con la factura mensual de dicho servicio, sin que la Intendencia de Colonia pierda su condición de sujeto activo. El decreto Nº 036/2016, fijó una suma fija a pagar por concepto de impuesto para los contribuyentes objeto de inclusión social según UTE (MIDES, MRR, etc.). Modificó también algunas zonas al igual que lo hizo el decreto Nº 017/2021. Continúan diciendo, que no se verifica ningún vicio de forma ya que no existió vicio en el procedimiento de formación de las normas anteriormente indicadas. Que la posición de la parte accionante adolece de un grueso error jurídico al considerar que los decretos (Nos. 034, 036 y 001) deben contar con la aprobación del Tribunal de Cuentas. Los arts. 273 y 275 de la Constitución, regulan las competencias de las Juntas Departamentales y los Intendentes, estableciendo la posibilidad de crear tasas de contribuciones especiales e impuestos. No mencionan ninguna limitación al respecto de la creación de tributos por decretos especiales de la Junta Departamental por fuera del Presupuesto. Tampoco se verifican los vicios de contenido o por superposición. Para revertir lo manifestado en este sentido por la parte accionante, utiliza lo manifestado en la consulta realizada al Dr. Andrés Blanco que luce de fs. 128 a 138. En definitiva y a criterio de esta parte, cada uno de los fundamentos aplicados o ensayados por la accionante para solicitar la inconstitucionalidad de las normas descriptas son insuficientes. Motivo por el cual, aboga por el rechazo de la presente acción. 5) Por decreto Nº 43/2026 de fecha 5 de febrero de 2026, se dispuso el traslado en cumplimiento con lo previsto en el art. 517.2 del CGP (fs. 159). 6) Las partes alegan por su orden, Intendencia de Colonia a fs. 164 y ss., parte actora a fs. 178 y ss., y la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas a fs. 196 y ss. 7) Por decreto Nº 186/2026 de fecha 26 de febrero de 2026 (fs. 204), se ordenó el pase a estudio de las presentes actuaciones y el dictado de la presente sentencia. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de su integración, desestimará la acción de inconstitucionalidad promovida, por los fundamentos que se dirán a continuación. II) En primer lugar, corresponde señalar que los accionantes dirigen la presente acción de inconstitucionalidad contra: (i) la Intendencia de Colonia y; (ii) la Junta Departamental de Colonia y; (iii) UTE (fs. 63 vto.). En ese orden, al evacuar el traslado de la acción de inconstitucionalidad esgrimida, los representantes de la Intendencia de Colonia y UTE oponen la excepción de falta de legitimación pasiva (fs. 139 y ss.). En arreglada síntesis expresan que, plantear la presente acción contra la Junta Departamental de Colonia es un concepto totalmente erróneo ya que la Junta Departamental no cuenta con personería jurídica por sí sola y la legitimada jurídicamente en este caso es la Intendencia de Colonia. Expresa que la Junta Departamental no es más que el Poder Legislativo departamental con las atribuciones indicadas en el art. 273 de la Constitución de la República, sin gozar de personería jurídica independiente en la comuna. Agrega que el art. 262 de la Constitución de la República expresa que el Gobierno y la Administración de los departamentos será ejercido por una Junta Departamental y un Intendente con la excepción de los servicios de seguridad pública. Del mismo modo, el codemandado UTE expresa que atento a que dicho ente no dictó los decretos cuya inconstitucionalidad se solicita y que no resulta sujeto activo del tributo creado por la Intendencia de Colonia, carece de legitimación pasiva en las presentes actuaciones. De forma previa al análisis del mérito, corresponde pronunciarse respecto a la excepción planteada por la Junta Departamental de Colonia, teniendo presente que la legitimación en la causa es un presupuesto procesal. Como lo señala la Intendencia de Colonia, la Corporación ha fallado en casos análogos que: “ La Intendencia y la Junta Departamental de Colonia evacuaron conjuntamente el traslado de la acción de inconstitucionalidad promovida. En esa oportunidad, la Junta Departamental aseguró carecer de legitimación pasiva en las presentes actuaciones (...) La Suprema Corte de Justicia estima que le asiste razón a la excepcionante. La Corporación ha expresado reiteradamente que la sola condición de autor de la norma no coloca al demandado en una situación jurídica equivalente a la de titular de un interés que podría verse afectado por la disposición. En sentencia No. 167/1995, en términos trasladables a la presente causa, la Corte expresó: ‘En realidad, el Gobierno Municipal de Montevideo es meramente el autor de la norma objetada por inconstitucional, de lo que resulta notoriamente la falta de legitimación pasiva, por cuanto el art. 517.1 del Código General del Proceso dispone que cuando, y como en el caso de autos, la declaración de inconstitucionalidad se propone por vía de acción, los legitimados pasivos son ‘los afectados por la norma’ o sea los que beneficiados por ella resultarían afectados por su declaración de inconstitucionalidad’. Asimismo, en sentencia No. 643/2018, la Corte manifestó: ‘En referencia a las partes en el proceso de inconstitucionalidad por vía principal y con especial referencia a los ‘sujetos de derecho público que dictaron la norma’, el Prof. Enrique Vescovi se pronunció negando categóricamente su legitimación pasiva. Específicamente, expresó: ‘Parte de nuestra doctrina ha sostenido que el proceso de inconstitucionalidad por vía directa, debería entablarse contra los Entes Públicos que han dictado la norma impugnada (ley o decreto de la Junta Departamental) (...) Resulta inadmisible (...) esta posición. De la naturaleza del proceso se deduce que el que acciona por inconstitucionalidad de la ley no litiga contra el órgano que dictó la ley. Mucho menos en nuestro derecho en el cual la sentencia dejará siempre en vigor la norma impugnada y la desaplicará solamente para el caso concreto. (...) el actor podrá dirigirse contra el Gobierno local, no porque impuso la carga cuestionada, sino porque es el interesado en la relación. Es decir que se dirigirá contra el Intendente Municipal (Ejecutivo) no contra la Junta Departamental (Legislativo). Del mismo modo que si la ley nacional crea un beneficio para un Ente, el actor se dirigirá contra el Ente y no contra el Parlamento’ (...)’. Además, la Junta Departamental tampoco puede ser demandada como ‘representante’ del Gobierno Departamental, pues no lo es. En tal sentido, corresponde revalidar las reflexiones que la Suprema Corte de Justicia expresó en sentencia No. 408/2016: ‘la legitimación para representar al Gobierno Departamental le corresponde al Intendente (art. 276 de la Constitución de la República) por lo que debe concluirse que la Junta Departamental (...) carece de legitimación pasiva en los presentes autos’” (Cfme. sentencias Nos. 643/2018, 316/2023, 861/2023 y 688/2026, entre otras). Por su parte, respecto a la falta de legitimación pasiva opuesta por el codemandado UTE, el art. 4 del decreto Nº 034/2016 establece que: “ El importe total recaudado por el Impuesto al Alumbrado Público es recurso propio de la Intendencia de Colonia; la cual a su vez cometerá a UTE el cobro del tributo por su cuenta y orden conjuntamente con la factura de suministro eléctrico de sus clientes, integrando un único pago indivisible de la misma. Para aquellos padrones urbanos, suburbanos o de centros poblados que no tengan asociados titulares de servicios de energía eléctrica, el Impuesto deberá ser abonado directamente a la Intendencia de Colonia conjuntamente con la Contribución Inmobiliaria urbana y suburbana, documentándose en el mismo recibo de Contribución Inmobiliaria. En éste último caso su forma de liquidación, los plazos para el pago, así como las eventuales liquidaciones de multas y moras, su acaecimiento, fiscalización y otras sanciones se regirán por las normas vigentes de la Intendencia de Colonia para el tributo de contribución inmobiliaria ”. Como ha sido sostenido por la Suprema Corte de Justicia: “ Los organismos demandados son agentes de retención del impuesto creado y no beneficiarios de la norma, pues es el Estado - Poder Legislativo, Poder Ejecutivo - quien pretende el cobro del tributo sobre la pasividad (art. 1o. del Título VII de la Ley No. 18.083) de lo que surge claramente la falta de legitimación de aquéllos. Como se expresó en sentencia No. 167/97: ‘... el art. 517.1 del C.G.P. dispone que cuando y como en el caso de autos la declaración de inconstitucionalidad se propone por vía de acción, los legitimados pasivos son ‘los afectados por la norma’ o sea los que beneficiados por ella resultarían afectados por su declaración de inconstitucionalidad...’” (Cfme. sentencia Nº 100/2008). En el caso de autos, conforme luce del art. 4 citado, el impuesto en cuestión es un recurso propio de la Intendencia de Colonia y se comete a UTE el cobro del tributo por orden y cuenta de la primera con la factura de suministro eléctrico, resultando el ente un mero agente de retención. Por las razones expuestas, corresponde hacer lugar a la falta de legitimación pasiva opuesta por la Junta Departamental de Colonia y UTE consecuentemente, resolver que la litis esté trabada únicamente con la Intendencia de Colonia, soporte orgánico del jerarca (el Intendente) representante del Gobierno Departamental. III) Aclarada la legitimación pasiva de autos, corresponde, antes de ingresar al análisis de cada punto debatido, efectuar dos precisiones respecto de la demanda incoada. En primer lugar, que dentro del elenco de la normativa que la accionante pretende declarar inconstitucional, enumera de manera específica los arts. 12 a 14 del Presupuesto Quinquenal período 2021-2025 del Departamento de Colonia, aprobado por decreto Nº 017/2021. Advirtiéndose al respecto, como lo expresa la parte codemandada a fs. 139 vto., que alcanza una simple lectura de dicha normativa (fs. 17 a 41), para evidenciar que es el art. 11 el que declara la vigencia de los decretos Nos. 034/2016 de fecha 16/12/2016; 036/2016 de fecha 29/12/2016; y 001/2017 de fecha 20/1/2017 (que la accionante reputa inconstitucional). Lo que genera, que no solo no esté bien dirigido el accionamiento sobre ese aspecto, sino, que tampoco constituye parte del objeto del presente proceso debatir sobre el particular y único artículo que regula la vigencia de los decretos que ahora se cuestiona su constitucionalidad. En segundo lugar, que la parte utiliza como fundamento de la postura que pretende introducir, la sentencia Nº 602/2019 dictada por esta Corporación. De la misma, destaca varios fragmentos aislados, los cuales considera que se ajustan al presente caso. Sin embargo, basta leer de manera completa la resolución citada, para dilucidar que no corresponde remitirse a los argumentos expresados en ella, por tratarse de distinto asunto. Sí se encuentra en jurisprudencia de esta Corte distintas sentencias que tratan de alguna manera algunos de los puntos que ahora se debaten, a modo de ejemplo sentencias Nos. 530/2000, 915/2008, 266/2009, 94/2010, 13/2014, 49/2014, 44/2015 y 83/2016. Dicho esto, corresponde ahora ingresar al análisis de cada planteamiento formulado. IV) En lo que refiere a la inconstitucionalidad de los decretos Nos. 034/2016, 036/2016 y 001/2017 por vicios de forma, la accionada considera que la normativa carece de constitucionalidad por el hecho de no haberse dado cabal cumplimiento al procedimiento formal. Esto, como consecuencia de que no se dio intervención al Tribunal de Cuentas. Para sostener lo manifestado, afirma que según la ordenanza Nº 62 del 13/11/1985 TCR, modificada el 6/8/1995, es preceptivo el dictamen al momento de crearse un impuesto por fuera del presupuesto. Ahora bien, la ordenanza que se cita e introduce como fundamento, es una norma que atribuye y regula competencias del propio Tribunal de Cuentas. En el presente caso y en razón a la especialidad, corresponde acudir a lo previsto y establecido en la propia Constitución de la República, la cual regula en sus arts. 273 y 275 las competencias de las Juntas Departamentales y de los Intendentes. Estableciendo la posibilidad de crear tasas, contribuciones especiales e impuestos, sin disponer limitación alguna, respecto de la creación de tributos por decretos especiales de la Junta Departamental por fuera del presupuesto. Si bien el art. 225 de la Constitución, hace referencia a la intervención y pronunciamiento del Tribunal de Cuentas en los casos de creación de un impuesto dentro del presupuesto, no se observa la obligatoriedad para dicho supuesto, tampoco existe norma que disponga la intervención preceptiva del TCR a los efectos de la creación de un impuesto fuera del presupuesto -mecanismo utilizado en el presente-, lo que en definitiva determina, que el dictamen del TCR no resulte vinculante. En definitiva, no se verifica la contradicción formal que la accionante denuncia, eximiendo con esto, la posibilidad de que su planteo prospere. Asimismo, denuncian como fundamento de los supuestos vicios de forma y contenido, el incumplimiento de lo previsto en el art. 219 de la Constitución. En referencia a esto, los accionantes manifiestan que la referida normativa dispone solo en relación con el proyecto de presupuesto nacional la posibilidad de enviar mensajes complementarios o sustitutivos siempre y cuando sea dentro de los veinte días a partir de la primera entrada del proyecto a cada cámara. No le otorga la misma posibilidad al proyecto de un Gobierno Departamental. En el presente caso, el proyecto del Presupuesto Quinquenal ingresó a la Junta Departamental el día 26/5/2021 y posteriormente con fecha 15/6/2021 el Poder Ejecutivo envió un mensaje complementario y sustitutivo, evidenciándose el incumplimiento normativo. La Suprema Corte de Justicia no comparte lo expresado por la parte accionante, ya que como bien manifiesta la propia Intendencia de Colonia al momento de contestar la demanda (fs. 146 vto.), en el presente caso, es de aplicación el art. 222 de la Constitución, el que dispone: “...Se aplicarán al Presupuesto Departamental, en lo pertinente, las disposiciones de los artículos 86, 133, 214, 215, 216 y 219 ...”. En conclusión, de la lectura de la normativa constitucional referida, se evidencia que la posibilidad de envió de mensajes complementarios, se prevé no solo para el ámbito nacional sino también para el departamental. Lo que nos permite descartar la existencia de inconstitucionalidad sobre la base de este fundamento. Contrario a lo manifestado por la parte accionante, se observa que el procedimiento aplicado fue el correcto. Formulada la observación por el Tribunal de Cuentas, la Junta Departamental de Colonia en el marco de sus facultades y en cumplimiento con el debido proceso legal, sancionó la norma presupuestal. Las observaciones efectuadas por el Tribunal no fueron aceptadas por la Junta Departamental, ante esta situación, la Asamblea General comunicó a la Junta que venció el plazo establecido por el art. 225 de la Constitución para considerar el expediente sin que se haya expedido al respecto, habiéndose cumplido de esta manera a cabalidad con todo el procedimiento establecido Constitucionalmente. Esto demuestra que el Presupuesto Quinquenal fue correctamente sancionado (el expediente Nº 2021-17-1-0003895 obra de fs. 42 a 61). V) En lo que refiere a la inconstitucionalidad por vicio de contenido específicamente, la accionante sostiene que el art. 297 de la Constitución, establece de forma expresa la limitación de las fuentes de los recursos de los Gobiernos Departamentales. No incluyéndose el impuesto al alumbrado público dentro del elenco enumerado en dicha normativa. Corresponde analizar entonces, si el impuesto al alumbrado público se encuentra o no, comprendido dentro del elenco de las potestades tributarias que la Constitución asigna al legislador departamental en el art. 297. Sobre este punto, este Cuerpo ya se ha expresado y cabe remitirnos al análisis efectuado en la sentencia Nº 266/2009 de fecha 26/6/2009, en la que se dispuso lo siguiente: “(...) El alcance de la mencionada disposición constitucional resultó una temática debatida ampliamente en doctrina en función de la variación en la redacción operada entre la Constitución de 1952 y la de 1967. El texto constitucional de 1952 otorga a las Juntas Departamentales una autonomía financiera restringida a determinadas fuentes en la medida en que los Gobiernos Departamentales sólo se encuentran facultados para crear tributos en los casos expresamente autorizados para ello, regulándose mediante los arts. 297 y 298 las fuentes sobre las cuales pueden legislar los Gobiernos Departamentales, así como el régimen aplicable a las fuentes nacionales. Addy Mazz, estudiando el alcance de la referida disposición señala que: ‘La expresión ‘impuestos sobre la propiedad inmueble’ daba lugar a tres interpretaciones: a) se entendían por tales, los impuestos sobre la propiedad y todos los tributos cuyo hecho imponible lo constituye la posesión de la tierra, por ejemplo, la antigua sobretasa, basada en la tenencia de los bienes. No comprendería la transmisión de la propiedad, ni el impuesto al mayor valor que correspondería al Gobierno Nacional; b) para la segunda tesis, la expresión comprendería todo tipo de gravamen a los inmuebles, fuera de la posesión, las mutaciones de dominio, la valorización; c) finalmente, la tesis clásica era que el constituyente habría tenido la intención de referirse sólo a la Contribución Inmobiliaria y al hablar de impuestos quiso referirse a todas las contribuciones inmobiliarias de todos los departamentos...’ (cfm. Curso de Derecho Financiero y Finanzas, Sentencias de la Corte Nos. 113/04, 115/04, 262/04). En la Constitución de 1967 se advierte una modificación en la redacción, en tanto se establecen como fuentes de los recursos de los Gobiernos Departamentales creados y administrados por éstos: ‘... los impuestos sobre la propiedad inmueble, urbana y sub urbana...’, encontrando su limitación la facultad impositiva departamental respecto de los adicionales nacionales que ya existieren o se crearen en el futuro. En Sentencia No. 13/2004 de la Corporación se sostuvo: ‘No puede identificarse a la expresión del art. 297 nal. 1 de la Constitución vigente, referida a impuestos sobre la propiedad inmueble, con la contribución inmobiliaria, porque tal expresión especifica por sí misma la materia sobre la que recae el impuesto, y la pretensión de limitarla basándose en la historia legislativa o la tradición doctrinaria, contradice la máxima que impone no desatender el tenor literal de la norma si éste es claro’. Concluyendo más adelante: ‘... no violenta la norma constitucional la creación municipal de impuestos sobre la propiedad inmueble urbana y suburbana, diferentes a la contribución inmobiliaria, quedando absorbidos por la premisa anterior los llamados Alumbrado Público y Tributo General Municipal’ (Sent. No. 530/2000) (cf. Cassinelli Muñoz, ob. cit., pág. 380, y Rodríguez Villalba, La potestad tributaria de los gobiernos departamentales, 1998, págs. 194/195). La Corporación entiende, como lo hiciera también en Sentencia No. 21/2004, en un caso de similares características, que, tratándose el tributo impugnado de un impuesto a la propiedad inmueble no rural, los actos legislativos que lo consagran no infringen el art. 297 de la Carta, puesto que fueron dictados en ejercicio de la potestad impositiva que dicho artículo atribuye a los Gobiernos Departamentales. En consecuencia, en función de lo expresado, se entiende que el Gobierno Departamental de Maldonado se encontraba facultado para crear los referidos impuestos en el marco taxativo de las potestades impositivas asignadas por la Constitución, en la medida que los tributos de que se trata tienen la naturaleza jurídica requerida por la norma, en tanto impuestos que gravan la propiedad inmueble urbana y sub urbana, como prevé el art. 297 numeral 1 de la Carta y no, como consignan los promotores, la prestación del servicio de alumbrado público (...)”. En definitiva, a juicio de la Corporación, y teniendo presente los pronunciamientos previos sobre la constitucionalidad del impuesto al alumbrado público, corresponde descartar el análisis que pretende introducir en esta oportunidad de casación la parte accionante. De esta manera, resulta de franco rechazo entonces, la inconstitucionalidad basada en este vicio de contenido ya que el impuesto al alumbrado público se encuentra comprendido dentro del elenco de las potestades tributarias que la Constitución asigna al legislador departamental en el art. 297. VI) A su vez, corresponde abordar la inconstitucionalidad por superposición -doble imposición tributaria- sobre la misma fuente, invocada por la parte accionante. Sobre este aspecto, manifiestan que con la creación del impuesto al alumbrado público se genera una superposición impositiva a la contribución inmobiliaria, impuesto general de la propiedad inmueble urbana y suburbana. Consideran que se vulnera la norma Constitucional y acuden a la disposición prevista en el art. 298 de la Constitución, el que en su primer numeral dispone: “... La ley, que requerirá la iniciativa del Poder Ejecutivo y por el voto de la mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara, podrá: 1) Sin incurrir en superposiciones impositivas, extender la esfera de aplicación de los tributos departamentales, así como ampliar las fuentes sobre las cuales éstos podrán recaer...”. Sobre lo cuestionado, si bien al acudir al propio art. 298, no se evidencia a texto expreso la prohibición de establecer más de un impuesto sobre un mismo hecho generador siempre que se encuentre dentro de su competencia. Es pertinente, hacer referencia al respecto, al trabajo elaborado por el Dr. Andrés Blanco, docente grado 5 en Derecho Financiero (fs. 134 in fine a 136) el que se pronuncia como consecuencia de la consulta realizada. De dicha consulta que luce a fs. 128/138 del presente, se destacan en resumida síntesis, los ejemplos que brinda en donde se utiliza el mecanismo de gravar en dos oportunidades un mismo hecho generador ejemplo IVA e IMESI, descartando la imposibilidad de la doble imposición tal como es pretendida en la acción. VII) En cuanto a la inconstitucionalidad por violación al principio de la capacidad contributiva, los accionantes sostienen que se vulnera el principio de capacidad contributiva al no contemplarse la potencialidad económica real de cada contribuyente a la hora de atender los gastos públicos. Agrega que el principio de capacidad contributiva surge del art. 8 de la Constitución de la República. Sobre este aspecto, también se ha pronunciado esta Corporación, en la sentencia ya citada ut supra , Nº 266/2009 de fecha 26/8/2009, en donde se dispuso: “... Esta Corporación ha sostenido en reiteradas oportunidades: El principio de igualdad de las personas ante la Ley, inscripto en el art. 8 de la Constitución, importa la prohibición de que se establezcan fueros o Leyes especiales para determinadas personas, salvo los que la propia Carta instituyera, y equivale a decir que todas las personas deben recibir igual protección de parte de la Ley, lo que no impide que se legisle para clases o grupos de personas, siempre que éstas se constituyan justa y racionalmente (Justino Jiménez de Aréchaga. ‘La Constitución Nacional’, T. 2, pág. 157). ‘El principio consagrado en el art. 8 de la Lex Fundamentalis importa la prohibición de imponer por vía legal un tratamiento discriminatorio, es decir, un tratamiento desigual entre aquéllos que son iguales, pero no la de adoptar, por vía legislativa, soluciones diferentes para situaciones o personas que se encuentran a su vez en posición diferente...’ (cfm. Sent. No. 312/1995). El legislador departamental, efectuando un legítimo ejercicio de su potestad, establece un tratamiento diferencial respecto de quienes se encuentran en desigual situación, como consecuencia de los distintos valores a los que asciende el aforo de los inmuebles, a fin de diferenciar los porcentajes del tributo. En función de ello, no se puede considerar que la norma impugnada afecte el principio de igualdad conforme al alcance que se señalara...”. En el presente caso, si acudimos al decreto Nº 001/2017, se puede observar que se efectúa una adecuación en el monto del impuesto a aquella parte de la población vulnerable, personas de menores recursos. Corresponde agregar también, que la parte introduce este agravio, pero de manera muy genérica. No realiza un desempeño para identificar con mayor exactitud a quiénes y porqué se les estaría causando un perjuicio, lo que tampoco se logra entrever por esta Corte, considerando, en definitiva, que no se cumple en el caso con la debida sustanciación. En conclusión, es por todos los fundamentos expuestos que se rechazará la presente acción de inconstitucionalidad. En definitiva, por los fundamentos esgrimidos, la Suprema Corte de Justicia, FALLA : HACER LUGAR A LA FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA DE LA JUNTA DEPARTAMENTAL DE COLONIA Y UTE. DESESTIMAR LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DEDUCIDA, SIN ESPECIAL CONDENA PROCESAL EN COSTOS. COSTAS DE PRECEPTO (ARTÍCULO 523 DEL CGP). SE FIJAN LOS HONORARIOS FICTOS EN 20 BPC. NOTIFÍQUESE Y, OPORTUNAMENTE, ARCHÍVESE.