Sentencia Definitiva N° 83/2026

TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE PRIMER TURNO SENTENCIA DEFINITIVA N.º 83/2026 Montevideo, 09 de marzo de 2026 Ministro redactor Dra. Beatriz Venturini VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO- AMPARO” – IUE: 2-103245/2025 , venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte codemandada Fondo Nacional de Recursos. a fs. 324-326, contra la sentencia definitiva Nº 128/2025 del 07 de noviembre de 2025 de fs. 308-320, dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 16º Turno, Dr. Hugo Fabián Rundie Mintegui. RESULTANDO: 1) Por la recurrida – a cuya relación de antecedentes procesales útiles se hace remisión por ajustarse a las resultancias de autos – se amparó la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el Ministerio de Salud Pública y se desestimó la demanda promovida en su contra. Se condenó al Fondo Nacional de Recursos a suministrar o proporcionar a AA el dispositivo de infusión contínua de insulina subcutánea, también denominado “bomba de insulina”, así como los insumos mensuales que requiera para su uso durante el tiempo que su equipo médico lo indique, en el plazo de 24 horas y limitados estrictamente a los costos no incluidos en el plan integral integrado a la asistencia a la salud (PIAS) 2) Contra la referida providencia se alzó en tiempo y forma la parte codemandada Fondo Nacional de Recursos. quien en escrito de fs. 324-326 vto. manifestó que le agravia la errónea aplicación del derecho y la incorrecta valoración de la prueba in totum, en cuanto, si bien el dispositivo se encuentra incluido en el PIAS, la amparista no cumple con uno de los requisitos exigidos que es la edad. En diciembre de 2022 se incluyó a pacientes de entre 15 y 21 años, tanto para el financiamiento del dispositivo como de los insumos necesarios. Agrega, además, que no es una situación de urgencia ni de inminencia y que por tanto no se configura la hipótesis del artículo 1 de la Ley 16.011, no estamos ante una situación de inminencia de lesión, dado que su patología data de mucho tiempo y que hace muchos años que la bomba se introdujo al país, por lo que pudo solicitarla antes. Entiende entonces que la situación de la actora puede remediarse por otras vías procesales. Trae sentencia del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 6º Turno para robustecer su argumentación sobre la residualidad de la vía de amparo. 3) La parte actora evacuó el traslado de la apelación conferido en escrito de fs. 331-337 por los agravios del Fondo Nacional de Recursos -FNR-, expresando que estos no pueden ser considerados, en cuanto, el FNR debió probar que solo los pacientes diabéticos tipo 1 de hasta 21 años de edad, que cumplan con los demás requisitos de inclusión previstos en la normativa del FNR y que además no resultan alcanzados por ningún requisito de exclusión pueden beneficiarse del uso de un infusor continuo de insulina. La normativa de cobertura del FNR impone un límite de edad arbitrario y por tanto, violatorio del principio de igualdad. Respecto a la falta de urgencia o inminencia la indicación médica de un sistema de infusión continuo de insulina no es ni caprichosa ni electiva, responde a una necesidad terapéutica concreta, derivada de la ineficacia de los tratamientos convencionales para controlar la diabetes de la actora. La persistencia de niveles inadecuados de glucemia, expone a la actora complicaciones severas, progresivas e irreversibles, como ceguera, insuficiencia renal, neuropatías o eventos cardiovasculares. La urgencia no se mide por la inmediatez del desenlace, sino por la gravedad del daño que se busca evitar. La omisión de suministrar el medicamento indicado compromete de forma directa el derecho a la salud y a la integridad física de la actora, configurando una ilegitimidad manifiesta que habilita plenamente la vía de amparo. Finalmente, el artículo 1 de la Ley 16.011 establece que el amparo procede cuando existe una amenaza o lesión actual de derechos o libertades fundamentales y no haya otra vía judicial más eficaz para obtener tutela oportuna; la vía ordinaria no ofrece una respuesta en tiempo útil para evitar el agravamiento del cuadro clínico de la actora lo que justifica plenamente la elección de la vía sumarísima. Agrega que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que los Estados tienen la obligación de garantizar recursos judiciales efectivos frente a violaciones de derechos fundamentales, lo que incluye la disponibilidad de vías expeditas cuando la demora pueda tornar ilusorio el derecho. 4) Por Sentencia Nº 1527/2025 del 11 de diciembre de 2025 (fs. 346-347), la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucionales el artículo 7 inciso 2 de la Ley Nº 18.335 y, en consecuencia, su inaplicabilidad a la parte actora. Asimismo, desestimó el excepcionamiento respecto a los artículos 51 literal B de la Ley Nº 18.211 y 10 de la Ley Nº 18.335. 5) Franqueada la alzada por Decreto Nº 466/2026 del 05 de marzo de 2026 (fs. 355), se asignó esta Sala (fs. 359) y recibidos los autos en el Tribunal el 05 de marzo de 2026 (fs. 359), se procedió al estudio de precepto. Puestos al Acuerdo y reunido el número de votos suficientes, se procede al dictado de sentencia. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, con el voto coincidente de sus integrantes (art. 61 de la Ley Nº 15.750), acordó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, declarar la falta de legitimación pasiva del Fondo Nacional de Recursos, desestimando la demanda, por los fundamentos que se pasan a exponer. II) Corresponde señalar que la Sala tiene jurisprudencia constante con relación a la falta de legitimación del FNR en hipótesis de pretensiones de financiamiento de tratamientos médicos no incluidos en el PIAS para la específica patología o condiciones del amparista, tal como es el requerido en autos. Así, resultan trasladables al presente caso los argumentos sostenidos en reciente sentencia Nº 108/2025 de esta Sala que, en igual integración, resolvió un caso de otro dispositivo TAVI, y, afirmando la falta de legitimación pasiva del codemandado FNR, sostuvo que: “… resulta trasladable la fundamentación de la sentencia N° 107/2019, que resolvió un amparo donde se solicitaba TAVI en situación no incluida en el PIAS, y se dijo: “II) La Sala ha analizado en reiteradas oportunidades la legitimación pasiva del FNR, tanto en casos en los que se le reclamaba el financiamiento de un medicamente no incluido en el FTM, como cuando lo pretendido se vinculaba a prestaciones excluidas del PIAS.- Así, entre muchas otras, en sentencia Nº 83/2012, sostuvo que: “ El Tribunal recuerda que el Fondo Nacional de Recursos es una persona pública no estatal cuyo cometido –según Ley Nº16.343 de 24/12/92- es asegurar cobertura a prestaciones de medicina altamente especializada –afecciones, técnicas y medicamentos- que la Comisión Honoraria Administradora determine siguiendo un procedimiento que exige el previo asesoramiento de una Comisión Técnica Asesora sobre Medicina Altamente Especializada, que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública. El procedimiento a seguir está reglamentado por Decretos del Poder Ejecutivo Nº358/993 de 5/8/93 y Nº265/006 de 7/8/06 y el Fondo Nacional de Recursos sólo debe suministrar los medicamentos que hayan sido incluidos en los respectivos anexos del Formulario Terapéutico de Medicamentos. Como expresamente señala el apelante, la Ley Nº17.930 de 19/12/05 dispuso que la inclusión de nuevas afecciones e introducción de nuevas técnicas y medicamentos únicamente podrá hacerse con asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora en materia de salud. “ Como persona pública no estatal el Fondo Nacional de Recursos sólo tiene los cometidos y obligaciones que le han asignado las leyes y ninguna de ellas le impone, ni le permite, suministrar medicamentos que no figuren en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM). La Ley Nº 16.343 establece que el patrimonio del Fondo Nacional de Recursos estará destinado exclusivamente a los fines previstos por dicha ley (art.3 inc.5). De manera que, no estando el fármaco “cetuximab” incluido en el listado de medicamentos que debe costear, la denegatoria del Fondo Nacional de Recursos no se perfila como manifiestamente ilegítima, sino que se ajusta a la normativa vigente. “Como destaca el Ministro Dr. Eduardo Vázquez, no existe un derecho subjetivo de la actora que tenga como correlato un deber del Fondo Nacional de Recursos de suministrarle el medicamento. Ello, en tanto no es un organismo de asistencia sino financiador y, de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede sino realizar las actividades derivadas de su definido marco competencial (T.A.C. 6º Sentencia Nº 209/2009).” “ También cabe recordar que según el Decreto Nº4/010 de 7/1/2010, el procedimiento a observar para la incorporación de medicamentos al FTM a cargo del FNR, requiere informe de la Comisión Técnica Asesora de éste con expresa indicación de las afecciones para las que se le incluirá (art.2).- “ De modo que, al tenor de lo allí dispuesto, la inclusión de medicamentos ya no se hace más en forma genérica sino con indicación de las enfermedades para las que se va a suministrar, de lo que se deriva que el FNR no puede darlo para otras”.- “ Asimismo, son aplicables los fundamentos vertidos en sentencia Nº 164/2018, a saber: “ Como ha señalado la Sala, entre otras, en Sentencia Nro. 1/2016, en la cual se transcribe la Sentencia Nro. 111/2014, y resulta trasladable al caso “…Un somero análisis de la normativa indica que, según la Ley Nº 16.243 de 24/12/92 compete a la Comisión Honoraria Administradora del Fondo Nacional de Recursos determinar “afecciones y técnicas” cubiertas (art. 5). Luego, por Decreto del Poder Ejecutivo Nº 265/006 de 7/8/06 se creó el Formulario Terapéutico de Medicamentos (F.T.M.) y se estableció que compete al Ministerio de Salud Pública “efectuar las actualizaciones de los Anexos al presente Decreto, mediante las adiciones o supresiones que entienda pertinentes” para lo que se crea una Comisión Asesora del Formulario Terapéutico Nacional que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública-Dirección General de la Salud- con el cometido de revisarlo y actualizarlo anualmente, aunque se aclara que los protocolos o guías para los medicamentos del Anexo III serán aprobados por el Fondo Nacional de Recursos y/o la Comisión Honoraria de la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes. Al año siguiente, la Ley Nº 18.211 de 5/12/07 creó el Sistema Nacional Integrado de Salud y, entre otras directivas, estableció que “el Ministerio de Salud Pública aprobará un formulario terapéutico único de medicamentos que contemple los niveles de atención médica…” (art. 7)”. “ Posteriormente, el art. 2 del Decreto Nº 4/10 de 7/1/2010 estableció el procedimiento a observar para la incorporación al Formulario Terapéutico de Medicamentos los fármacos a brindar bajo la cobertura financiera del Fondo Nacional de Recursos, que incluye informe de la Comisión Técnica Asesora del Fondo que establezca que existe evidencia científica para el uso del producto y en qué condiciones y protocolo de cobertura aprobado por la Comisión Honoraria Administradora del Fondo Nacional de Recursos (sentencias Nº 166/2011 y 122/2013 entre otras)….” “ Entonces, no se advierte ilegitimidad manifiesta en el actuar del F.N.R. en el caso a estudio, desde que: “…Dela normativa indicada resulta que el cometido del Fondo Nacional de Recursos es la cobertura financiera de medicamentos, siempre y cuando se hayan cumplido las exigencias que el sistema prevé (Leyes Nº 16.343, 17.930 y 18.211 y decretos Nº 358/1992 y 265/2006). “ En consecuencia, no se configura ilegitimidad manifiesta alguna (artículo 1º de la Ley Nº 16.011) en la negativa del Fondo Nacional de Recursos a proporcionar el medicamento a la actora, el mencionado no es un organismo asistencial y en base al principio de especialidad no puede realizar sino las actividades derivadas de su marco competencial.” “ Por otra parte, la potestad de incluir los medicamentos en el Formulario Terapéutico de Medicamentos, Anexo III, compete en exclusividad al Ministerio de Salud Pública, mientras al Fondo Nacional de Recursos le corresponde confeccionar los protocolos de cobertura para el uso de esos medicamentos, de conformidad con el artículo 3 del Decreto Nº 256/2006, mediante el asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora…”. Por otra parte y como se sostuvo –entre otras- en sentencia de esta Sala Nº 170/2020, en relación al alcance de las normas incluidas en la Ley Nº 19.889 que: “… se entiende que el art. 409 de dicha ley regula una forma de obtener recursos para financiar prestaciones y medicamentos de alto precio que no integran el sector del PIAS y/o del FTM de cargo del FNR.- “ Textualmente establece: Agrégase al numeral 3) del artículo 79 Título 4 del Texto Ordenado 1996 (decreto Nº 338/996) el siguiente literal: W) El Fondo Nacional de Recursos, con la exclusiva finalidad de financiar prestaciones y medicamentos de alto precio que no se encuentren comprendidos en el Plan Integral de Atención en Salud (PIAS) y en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM), según lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 7* de la Ley N* 18.335, de 15 de agosto de 2008, y que cuenten con la respectiva aprobación de la indicación en el registro de medicamentos del Ministerio de Salud Pública, quedando exceptuados de este régimen, los proveedores de dicho Fondo y las empresas proveedoras de medicamentos. En este caso no será de aplicación lo dispuesto en el inciso final del artículo 78 y el artículo 79 BIS del presente cuerpo normativo, pudiendo ampararse en esta norma, manteniendo el subsidio o subvención del Presupuesto Nacional. “ A su vez, el art. 79 T4 del Texto Ordenado dispone que las donaciones especiales allí enumeradas se encuentran comprendidas en el beneficio previsto en el artículo precedente (78 T4) que regula exoneraciones a las empresas contribuyentes de IRAE e Impuesto al Patrimonio.- “ De lo que se viene de transcribir fluye que lo único que se prevé es la posibilidad de que el FNR pueda obtener recursos, pero en modo alguno implica modificación de las competencias de esta persona pública no estatal.- “ Se comparte lo expuesto en la sentencia Nº 45/2020 del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 16ª Turno sobre el alcance de lo dispuesto por el art. 409, citada por el apelante a fs. 375 vto – 376, a saber: “… la norma no incide en aspectos vinculados a la legitimación u obligación de cubrir medicamentos o tratamientos de alto precio por parte del FNR, sino que simplemente refiere a otra vía o forma de financiar aquellas prestaciones o medicamentos que no estando incluidos en el PIAS o FTM, deban ser cubiertos por el FNR. Lo que se trata a través de esta norma es de ampliar las vías de financiación de tales prestaciones.” “ Véase que el proyecto legislativo que finalmente se convirtió en ley 19.889 (pudiéndose consultar a tales efectos la CARPETA N” 370 DE 2020, en pág. Web del Parlamento Nacional) en cuanto al tema en análisis, simplemente trató de cubrir el área o aspecto de la financiación de tales medicamentos o prestaciones. No implicó ninguna derogación, ni modificación de la legislación vigente en la materia, en especial de la ley 16.343 y su Decreto Reglamentario.” “ Igual razonamiento es aplicable al art. 410 de la Ley Nº 19.889 que refiere a partidas a transferir al FNR para cobertura financiera de procedimientos de medicina altamente especializada o de medicamentos de alto precio, a lo que cabe agregar que en esta norma no se establece que se trate de procedimientos o de medicinas no incluidas en el PIAS o en el FTM.”. III. No corresponde imponer especiales condenas en este grado (arts. 688 C.C. y 56 y 261 C.G.P.). Por los fundamentos expuestos, normas citadas y lo dispuesto por los arts. 197, 198 y 257 del C.G.P., el Tribunal: F A LL A: REVÓCASE LA SENTENCIA APELADA EN CUANTO CONDENÓ AL FONDO NACIONAL DE RECURSOS, Y, EN SU LUGAR, DECLÁRASE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA, DESESTIMANDO LA DEMANDA. SIN ESPECIAL CONDENACIÓN EN LA INSTANCIA. HONORAROS FICTOS $U 15.000. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE. Dra. Beatriz Venturini - Dra. Ana Rivas – Dr. Álvaro Messere MINISTROS Esc. Rosario Fernández SECRETARIA