Sentencia Definitiva N° 85/2026

TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE PRIMER TURNO SENTENCIA DEFINITIVA N.º 85/2026 Montevideo, 11 de marzo de 2026 Ministro redactor Dra. Beatriz Venturini VISTOS: Para sentencia definitiva/interlocutoria estos autos caratulados: “INTENDENCIA DE MONTEVIDEO C/ LARIAU BOLENTINI, ANA Y OTRO -DEMANDA DE DESOCUPACIÓN DE ESPACIO PÚBLICO” – IUE: 2-81225/2024 , venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada a fs. 249-254 vto., contra la sentencia definitiva Nº 131/2025 del 16 de diciembre de 2025 de fs. 238-247, dictada por la Sra. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 3º Turno, Dra. Xenia Pedrozo RESULTANDO: 1) Por la recurrida – a cuya relación de antecedentes procesales útiles se hace remisión por ajustarse a las resultancias de autos – se desestimaron las excepciones planteadas y se mantuvo el auto N.º 2509/2025. Costas y costos por su orden. 2) Contra la referida providencia se alzó en tiempo y forma la parte demandada, quien en escrito de fs. 249-254 vto. interpuso recursos de aclaración y ampliación y apelación, y manifestó que le agravia la nulidad absoluta e insubsanable de la sentencia, en cuanto, junto con este proceso, han violado los artículos 11, 18 y 72 de la Constitución, así como los artículos 5, 11.4 y 14.2 del Código General del Proceso, en cuanto, se permitió la imposición de una ley especial y sumaria, a un caso que claramente no queda regulado en su precepto, obligando a los demandados a demoler parte de lo que constituye su hogar desde el año 2012. No existe legitimación activa de la parte actora, en cuanto no ha probado que se trate de un bien de dominio público ni tampoco ser propietaria del terreno que reclama. Tampoco hay legitimación pasiva, en cuanto los demandados son poseedores y sus derechos y obligaciones se rigen por el régimen civil de los artículos 646 del Código Civil y siguientes, y cualquier reclamo de estas características debe dirigirse a través de la acción reivindicatoria. La demanda entonces resultó “manifiestamente improponible”, por lo que, la excepción opuesta es una garantía que no solo no puede no ser rechazada nunca, sino que está prevista expresamente en el inciso 7 del artículo 69.3 de la Ley 18.308. De acuerdo a los artículos 24.10, 111.1 y 217 del Código General del Proceso, esta demanda debió ser rechazada porque no se aplica, ni el ámbito objetivo ni el subjetivo abarcado por la Ley 18.308. Respecto a los recursos de aclaración y ampliación, solicita a la Magistrado que, en virtud del artículo 241.1 del Código General del Proceso, se aclare lo siguiente: a.- en el segundo párrafo del numeral 1 de su sentencia, refiere al “certificado notarial de propiedad”, aportado como prueba por la parte actora. Dicho certificado no es prueba alguna de propiedad, por lo que solicita aclare cuáles son los fundamentos de dicha decisión; b.- en el punto 2 de la sentencia, la a quo ratifica que la Ley 18.308 está “orientada a salvaguardar el interés general mediante la remoción rápida de situaciones de hecho manifiestamente ilegítimas”, solicita entonces se aclare cómo esta situación es manifiestamente ilegítima. c.- en el punto 3 de la sentencia afirmó “los procedimientos de policía administrativa no pueden sustituir a los procesos jurisdiccionales ordinarios cuando existe una controversia razonable sobre derechos subjetivos, pues ello implicaría desnaturalizar las garantías del debido proceso y de la tutela judicial efectiva”. Se pregunta cómo se armoniza esta afirmación con el rechazo judicial de la excepción de manifiesta improponibilidad de la demanda, que está regulada en el artículo 133.1 del Código General del Proceso y en el inciso 7 del artículo 69.3 de la Ley 18.308. Luego pasa a argumentar respecto al recurso de apelación, sosteniendo que el documento obrante a fs. 45 (en el que la a quo fundó su afirmación contenida en el punto 4 de la sentencia, respecto a que el bien inmueble reclamado fue adquirido o cedido al Municipio de Montevideo, no es un acta de negocio traslativo de dominio. Agrega, además, que el informe de la Escribana Briano dirigido al Escribano Gerardo Gómez, fundamenta la cesión al Municipio en el artículo 35 de la Ley 3958, el que nada tiene que ver con las cesiones operadas entre Mendizabal y el Municipio. La norma citada no es aplicable porque: se trata de una cesión voluntaria y no una expropiación y porque lo que mandata es la cesión de pleno derecho de “calles, caminos y demás vías de comunicación, además, es una norma que opera de pleno derecho y prescinde de la voluntad de los expropiados; si se pretendió utilizar esa disposición en el caso, el acta del 29/07/1953 debió invocarla, a lo que se suma, que al ser una “cesión que opera de pleno derecho”, no hubiese sido necesaria acta alguna, ni para operar la cesión ni para acreditarse. Agrega que es un error común incluir a las plazas en esa ley expropiativa, porque ni las incluye ni las menciona siquiera, por lo que, la Esc. Briano agregó esta alusión normativa en el informe y en el certificado notarial, sin fundamento y constituye ello un error. Sumado a lo ya relatado, los encartados en el artículo en estudio -que no incluye a las plazas- debieron ser abiertos por particulares de “motu proprio”, pero surge del expediente administrativo (fs. 45), que era el Municipio que se encontraba realizando tareas de ensanche y apertura de calles. Agrega además que surge del expediente administrativo (fs. 49), una especie de acta que establece que operó la cesión, más no se agregaron al proceso esas supuestas escrituras para probar el derecho de dominio que invoca la Intendencia, y que, de existir esas escrituras de cesión entre los Mendizabal y el Municipio, significaría que la Ley 3958 nunca fue aplicable a este caso. Prosigue señalando inconsistencias entre a prueba aportada y la falta de acreditación del derecho de dominio de la Intendencia respecto a las superficies que reclama, surge del expediente administrativo (fs. 50), que el acta otorgado entre los Mendizabal y la Intendencia el día 29/07/1953, es reconocida como una mera “acta de reconocimiento de cuentas”. Concluye, que aunque la intención del Municipio fue la de recibir el dominio y posesión de 2HA 8766 , por parte de los Mendizabal en 1952, debió hacerlo con un negocio traslativo de dominio en escritura pública, ya que una cesión de dichas características, no puede ser válida por un acta administrativa; si era su intención obtener el dominio de pleno derecho de aquella superficie privada, de acuerdo al artículo 35 de la Ley 3958, no invocó dicha norma al hacerlo, ni tampoco surge del acta que esa haya sido la intención implícita, dado que el supuesto acto jurídico no cumplió con los preceptos ni el espíritu de la ley invocada, más de 70 años después por la Escribana Briano. Agrega que la Escribana también incluyó en su certificado notarial, que se trata de un “bien departamental de uso público, comprendido de acuerdo a dicho plano”, y no hay bien de dominio público si no lo establece una ley. Sostiene, además, que la a quo se equivoca en el punto 10 de su sentencia, cuando afirma que la parte demandada se resiste a la acción fundándose en la incorporación del “dominio público por título compraventa y modo tradición, accediendo al mismo el terreno en la configuración que reclama” cuando la defensa de falta de legitimación pasiva se basa en el derecho de posesión que detenta el demandado, y no en su dominio, lo que deberá ser dilucidado en el proceso. Además, la Magistrado afirmó en sus puntos 12 y 14, que los demandados no aportaron prueba que permita afirmar su calidad de poseedores, cuando surge en autos el expediente administrativo, por lo que, fue la propia Intendencia la que agregó toda la prueba de la posesión. También se equivocó cuando refirió justamente a las “actuaciones administrativas” afirma que las construcciones fueron constatadas en el año 2016 y siendo así, bastaba tal constatación para probar el derecho de posesión para que quedaran amparados por el artículo 649.3 del Código Civil, que solo exige un año para constituir derechos posesorios, porque desde el 2016 al 2024 pasaron ocho años. Además, afirma que no surge prueba alguna de la realización de los “hechos positivos” que exige el artículo 666 del Código Civil, pero ellos surgen del propio expediente administrativo que invoca para afirmar otras cuestiones; de dicho expediente surgen informes y fotografías que constatan actos desde el 2016 al menos, aunque existen desde los años setenta. En el punto 19 de la sentencia la Magistrado señala que no se han aportado, aunque de “manera indiciaria y preliminar, el ejercicio de poderes de hechos propios de dominio” cuando lo que debe probarse es la posesión. Se acreditaron los “hechos positivos” exigidos por la normativa y, además, la Intendencia confesó (artículo 153.1 del Código General del Proceso) que fueron realizado sin consentimiento del disputante. La Magistrado además pretende aplicar normativa que no es aplicable a la posesión ad interdicta , sino a la ad usucapionem . Los artículos 1188 y 1196 mencionados en la atacada, pertenecen a sede de la prescripción, cuando el artículo 649.3 del Código General del Proceso solo requiere posesión “tranquila y pública”, el excepcionamiento realizado en este proceso no se basó en la prescripción, sino en los derechos y efectos posesorios del artículo 649 del Código Civil. Agrega respecto al artículo 649 del Código Civil, que en su numeral 3, se establece el plazo de 1 año, mediante el cual se permiten entablar acciones posesorias, pero el derecho de posesión se tiene desde antes y puede invocarse ante cualquier turbador, que no sea el poseedor anterior, ya que, frente a este, no habrá amparo posesorio alguno que permita mantener el poder de hecho sobre la cosa. La Intendencia nunca fue poseedora y el abandono, es la causa justa de la posesión continua de los sucesivos propietarios del padrón que pertenece a Carpaneto y que compró en 2012. Ya sea que la posesión se pruebe eventualmente como originaria (artículo 647.1 del Código Civil) o traslativa (artículo 642 del Código Civil), hay que tener en cuenta el verdadero significado de elemento psicológico de la posesión, invocado en la sentencia y llamado “ animus domini ”, que es adicional a su elemento material, llamado corpus, contemplados en el artículo 646 del Código Civil. El corpus es el que se prueba mediante los “hechos positivos” del artículo 666 del Código Civil, pero el elemento psicológico es más difícil de probar. Cuando se trata de una posesión trasmitida (el artículo 647.2 del Código Civil), el animus domini puede inferirse, pero en la posesión originaria (artículo 647.1 del Código Civil, es más difícil, ya que no hay título del cual pueda justamente inferirse ese elemento psicológico, que es interno y subjetivo y por eso, Yglesias se remite a la teoría de la justa causa, y en ese caso, la justa causa de Carpaneto se encuentra en estado de abandono originario del terreno y las sucesivas transmisiones del mismo, entre los sucesivos propietarios del padrón privado al que le accede. Robustece su punto citando a Yglesias. 3) La parte actora evacuó el traslado de la apelación conferido en escrito de fs. 259-261 vto. manifestando previamente, que la apelante inicia su recurso denunciando nulidades, pero no identifica acto procesal alguno como viciado, ni demuestra la existencia de un perjuicio concreto, actual y específico, requisito indispensable para la procedencia de cualquier nulidad, aún de las clasificadas como absolutas. La mera discrepancia con la solución jurídica adoptada en la sentencia no configura nulidad, sino, en todo caso, agravio. Agrega que la sentencia fue dictada con pleno respeto del debido proceso legal, garantizando el derecho de defensa, la bilateralidad y la contradicción. Las partes comparecieron, alegaron, ofrecieron prueba y obtuvieron una decisión fundada en derecho, no existiendo indefensión alguna. La apelante, además, confunde deliberadamente el ámbito propio del control de legalidad con una revisión del mérito cuando lo que plantea, es una discrepancia con la interpretación normativa realizada por la Jueza. Respecto a los agravios, los enumera y contesta por su orden, comenzando con la alegada falta de legitimación activa de la Intendencia de Montevideo, surge de certificado notarial, planos inscriptos y actuaciones administrativas, que el Pasaje Guaruyá integra una superficie destinada a calles, pasajes y plazas, ingresada al dominio municipal con anterioridad al fraccionamiento de las manzanas. El referido certificado notarial es una síntesis técnica de antecedentes documentales y registrales, cuya idoneidad probatoria ha sido reiteradamente reconocida por la jurisprudencia. En base a este documento es que acertadamente la a quo, concluye que se trata de un bien departamental de uso público, lo que habilita plenamente la legitimación activa de la Intendencia para promover la acción prevista en el artículo 69.3 de la Ley 18.308. Sobre el segundo agravio que versa sobre la invocación errónea de la Ley N.º 3958 y la supuesta inexistencia de negocio traslativo de dominio, establece que la contraria parte de una premisa equivocada, porque el objeto del proceso no es dilucidar el conflicto dominial de derecho privado, ni reconstruir exhaustivamente la cadena histórica de adquisición del dominio, sino determinar si el bien cuya desocupación se pretende reviste carácter público y si existe ocupación ilegítima de la contraria al ordenamiento territorial. La sentencia no afirma que el dominio municipal deriva únicamente de la Ley 3958, sino que valora el conjunto de antecedentes administrativos, planos aprobados e inscriptos y actos de afectación al uso público, elementos suficientes para tener por acreditado el carácter público del bien. Concluye que pretender que en el marco de un procedimiento expeditivo de policía territorial se exija la prueba propia de un juicio reivindicatorio implica desnaturalizar por completo la finalidad del artículo 69.3 de la Ley 18.308. Acerca de la supuesta improponibilidad de la demanda, fue analizado por la sentenciante de primer grado y descartado por ella. La acción fue promovida por quien tiene legitimación, respecto de un bien público, frente a una ocupación constatada y por la vía expresamente prevista por el legislador para estos supuestos. Al respecto de la pretendida necesidad de una acción reivindicatoria, el artículo 69.3 de la Ley 18.308 establece un procedimiento específico y autónomo para la tutela inmediata de los bienes públicos frente a ocupaciones ilegítimas. Su utilización más que legítima, es obligatoria cuando se configuran sus presupuestos. Sobre la alegada posesión invocada por la contraria, señala que constituye en esencia este agravio, un intento de revalorar la prueba. Señalando que confunde regímenes de posesión civil, prescripción y acciones posesorias, intentando trasladar a este proceso cuestiones que exceden manifiestamente su objeto. Finalmente, sobre la alegada necesidad de la promoción de acción reivindicatoria por la Intendencia, desconoce el régimen legal, en cuanto, el artículo 69.3 de la Ley 18.308 establece un procedimiento específico y autónomo para la tutela inmediata de los bienes públicos frente a ocupaciones ilegítimas. Su utilización no solo es legítima, sino obligatoria cuando se configuran sus presupuestos. 4) Franqueada la alzada por Decreto Nº 275/2026 del 12 de febrero de 2026 (fs. 263), se asignó esta Sala (fs. 265) y recibidos los autos en el Tribunal el 06 de marzo de 2026 (fs. 265), tras el estudio de precepto, se resolvió emitir decisión anticipada al amparo de lo dispuesto por el art. 200.1 del CGP. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, por unanimidad de votos de sus miembros naturales, habrá de revocar la sentencia apelada, y, en su lugar desestimar la acción impetrada por la parte actora, sin especial sanción procesal, por los fundamentos que se expondrán. II) En autos se peticiona la demolición inmediata de todas las construcciones irregulares, la remoción de las alteraciones y la desocupación de la fracción del espacio público denominado Guaruya que ocupan los ahora demandados, padrón Nro. 191.436. La accionante funda su petitorio en que la construcción objeto de estos autos se encuentra erigida en un fraccionamiento que fue cedido de pleno derecho al dominio público, por lo que tiene carácter irregular ya que no cuenta con la correspondiente autorización. Frente a esta pretensión, la parte demandada formuló oposición mediante las excepciones de falta de legitimación activa y pasiva e invoca la improponibilidad de la demanda. Basa su defensa en la falta de acreditación por parte de la actora de la titularidad sobre el bien y de la naturaleza pública del inmueble. III) El art. 69 de la ley N° 18.308, establece las distintas acciones que tienen las Intendencias acerca de los poderes de policía territorial y de la edificación. En el numeral 2 de la norma, se establece el procedimiento para las acciones sobre bienes inmuebles de propiedad privada y en el numeral 3, las acciones sobre bienes inmuebles de dominio público y fiscal. La parte actora, promovió diligencia preparatoria, solicitando una inspección judicial a efectos de constatar la ocupación en el espacio público de marras y a renglón seguido, pidió que se intimara con plazo de 10 días, a que readecuaran los límites del padrón y liberar el espacio público Pasaje Guaruyá. En puridad, se trata de una diligencia preparatoria, pero el juzgado “a quo” entendió que se trata de una demanda, fundada en la ley de policía territorial, para la demolición de construcciones realizadas en espacio público y su consiguiente desocupación. Así planteado el debate, el procedimiento que se siguió en primera instancia, es el establecido por el art. 69.3 de la ley N° 18.308. Debe tenerse especialmente en consideración que la parte demandada, conforme al art. 69.2 de la citada ley “que podrá oponer como únicas excepciones admisibles la falta de legitimación o la no configuración de los extremos previstos en los literales A) y B) del presente numeral.” IV). En este sentido la parte demandada plantea que la parte actora carece de legitimación activa para incoar la demanda porque no ha acreditado la titularidad ni el origen del padrón objeto de los presentes como de dominio público. Estima el Tribunal que asiste razón a la apelante. En este sentido, resulta pertinente relevar la prueba documental aportada en autos, surgiendo de fs. 24 (página 45 del expediente administrativo), acta de la que surge que los Sres. Pascasia Mendizabal, Josefa Mendizabal, Martha Mendizabal, Nelly Mendizabal, Héctor Mendizabal, María Abelena por sí y en representación de su hijo menor de edad Raúl Mendizabal, María Josefa Mendizabal, Andrés Mendizabal y Ángela Labat, quienes manifestaron ser propietarios de los padrones XX, ZZ al YY, expresaron que ceden lisa y llanamente, a favor del Municipio, dos hectáreas 8766 metros cuadrados para el ensanche del Camino General Máximo Tajes y trazado de pasajes peatonales y plazas y por las ochavas respectivas (expediente Nro. 15.742). La parte demandada expresa como agravio que del expediente administrativo a fs. 66 vto. (página 130 del referido), la Escribana Briano en informe dirigido al Escribano Gerardo Gómez refirió que la cesión de los Mendizabal al Municipio establece que las áreas cedidas ingresaron al dominio municipal de pleno derecho de acuerdo a lo establecido en el artículo 35 de la Ley de expropiaciones; y que esa ley mandata la cesión de pleno derecho de “calles, caminos y demás vías de comunicación”. Sin perjuicio de que conforme al metraje del padrón Nro. 191.436, -surgiendo del contrato de compraventa su ubicación (fs. 134)-, podría determinarse que los padrones cedidos se corresponden con los que ahora son objeto de litigio, pese a la no correspondencia de la numeración en los padrones, es fundamental destacar que no surge correspondencia entre quienes cedieron originariamente en favor de la Intendencia y quienes vendieron el padrón a los ahora demandados, y, por ello, no es posible tener al certificado notarial como prueba concluyente sobre la titularidad de la accionante. Pero, además, corresponde señalar que el Tribunal tiene jurisprudencia de larga data en el sentido de que no basta con un certificado notarial para acreditar el dominio, y en el caso para acreditar la situación de bien del dominio público como se pretende en autos. Ello ha sido así considerado incluso en procesos ordinarios de reivindicación. A vía de ejemplo, en autos caratulados: “INTENDENCIA DE CANELONES C/ LOYAL TRADERS LTDA Y OTROS. REIVINDICACIÓN Y NULIDAD DE ESCRITURA.” - IUE: 467-153/2014, se señala en Sentencia Nro. : “II ). En efecto, los agravios esgrimidos no conmueven los sólidos fundamentos de la apelada, los cuales el Tribunal comparte. Como se señala correctamente en la atacada la parte actora no acreditó en forma la propiedad de los padrones cuya reivindicación pretende, como requiere el art. 680 del Código Civil, de lo cual se deriva su falta de legitimación activa, en postura pacíficamente adoptada por la Sala (véase entro otras Sentencia Nro. 94/2016). III). La Intendencia de Canelones promovió reivindicación de dos padrones con fundamento en el art. 1 del D.L. 14.530, y señala que le corresponde el dominio por ser, ambos padrones, espacio público. Asimismo, pidió la nulidad de las escrituras. La sentencia de primera instancia desestima la demanda de conformidad con el art. 283 de la L. 19.149, norma que deroga el art. 1 del D.L. 14.530 invocado por la accionante, siendo que la primera norma referida ya estaba vigente a la fecha de presentación de la demanda. Esta cuestión fue objeto de agravio, estimando la apelante que hubo una errónea aplicación de la ley en el tiempo, por cuanto la ley 19.149 sólo se aplica a fraccionamientos a efectuarse y no puede aplicarse en forma retroactiva. Estima el Tribunal que no le asiste razón a la Intendencia de Canelones. Le ley 19.149 es de fecha 24 de octubre de 2013 y por ello, claramente, estaba vigente al momento de presentarse la demanda. Por otra parte, el derogado Decreto Ley 14.530, también hacía referencia al “libramiento efectivo al uso público”. IV) No es de recibo el agravio referente a una errónea valoración de la prueba. Como fue señalado en la atacada, en autos quedó acreditado que los padrones reivindicados nunca quedaron efectivamente librados al uso público, y ello surge de lo consignado en la inspección judicial de fs. 264, transcripta a fs. 265, y declaraciones testimoniales …. Cabe relevar que, como se expone en el fallo analizado, citando una sentencia de la Suprema Corte de Justicia, la norma que establece la adquisición de pleno derecho parte de la base que esas áreas fueron o serán libradas al uso público con el consentimiento del propietario, como una suerte de contrapartida por el fraccionamiento que se autoriza y que implica un beneficio económico para aquel, por ello, a criterio de la Sala, la solución adoptada en primera instancia es correcta.” Volviendo al caso a estudio, para la Sala es insuficiente la prueba aportada para proceder a la medida que se impetra, lo que determina la solución revocatoria. V). La conducta de las partes y la solución revocatoria determinan que no corresponde establecer sanciones procesales. Por lo fundamentos expuestos y normas citadas el Tribunal FALLA: REVÓCASE LA SENTENCIA APELADA Y, EN SU LUGAR, AMPÁRASE LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE LEGITIMACIÓN ACTIVA, DESESTIMANDO LA DEMANDA A SU RESPECTO, SIN ESPECIAL SANCIÓN PROCESAL. HONORARIOS FICTOS $ 25.000 NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE. Dra. Beatriz Venturini – Dra. Ana Rivas – Dr. Álvaro Messere MINISTROS Esc. Mónica Falótico SECRETARIA