Sentencia Definitiva N° 151/2023

SENTENCIA Nº 151/2023 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE SEXTO TURNO MINISTRA REDACTORA: Dra. Martha Alves De Simas. MINISTRAS FIRMANTES: Dras. Martha Alves De Simas, Marta Gómez Haedo, Mónica Bórtoli Porro. Montevideo, 20 de junio de 2023. VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: "OCHS OLAZABAL, DANIEL C/UTE, ACCION DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA", IUE 2-42146/2023; venidos a conocimiento de este Tribunal, en mérito al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 2º Turno, Dr. Alejandro Martínez de Las Heras. RESULTANDO: 1º) La decisión impugnada, desestimó la invocada falta de legitimación activa, amparando la demanda en todos sus términos y en su mérito, condenó a la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas a que en el plazo de quince días corridos e ininterrumpidos a partir de la notificación de la presente, entregue a la parte actora la información pública contenida en el objeto del proceso establecido a fs. 50-51, sin perjuicio de la aplicación del artículo 7 del Decreto 232/2010 en lo pertinente, sin especial condenación. 2º) Contra la referida sentencia, la demandada a través de su representante, interpuso recurso de apelación, fundando agravios en cuanto: a) Se desestimó la falta de legitimación activa, basándose en que constituiría un exceso ritual manifiesto, en tanto en sede administrativa no se cuestionó la legitimación de los actores. Si bien es cierto que en sede administrativa UTE no se pronunció al respecto de la falta de legitimación activa, expidiéndose únicamente respecto al fondo del asunto, en sede jurisdiccional rigen las normas generales que ya existen en nuestro sistema procesal que resultan aplicables a todo tipo de proceso y este caso en particular no ha de ser la excepción. Debió tenerse en cuenta el art. 36 del CGP, por el cual la actividad procesal puede ser realizada por intermedio de representante siempre y cuando surja dicha representación fehacientemente acreditada con el correspondiente poder para litigar otorgado en escritura pública. Otro mecanismo de representación es el previsto en el art. 44 del mismo cuerpo normativo. No se invocó el título de la Procuración Oficiosa, previsto en el art. 41 del CGP, ni la representación de intereses difusos, prevista en el art. 42 de dicho Código. En el caso de autos, comparecieron los Dres. Gonzalo Ramírez Saravia y Daniel Ochs Olazábal deduciendo acción de acceso a la información pública contra la demandada alegando ser los supuestos abogados patrocinantes de los Sres. Alfredo, Antonio, Roberto y Teresita Morato Antúnez, quienes supuestamente serían los propietarios de la Estancia Buen Retiro, padrón rural 610 del Departamento de Paysandú, el que resulta afectado por el trazado de la línea de 500 Kv Chamberlain Salto Grande, por lo que era carga de la contraria acreditar en autos si comparecía en representación de la familia Morato, no bastando una simple alegación como lo hizo la contraparte en el caso de marras, resultando que los letrados antes mencionados no solo no acreditaron la representación alegada sino que además comparecieron a título personal, vulnerando a todas luces lo dispuesto en nuestro CGP. En consecuencia, no se comparte el fundamento utilizado por el proveyente, en razón de que no se debe equiparar la legitimación requerida en sede administrativa con la requerida en sede judicial, donde y como se señaló, resultan aplicables disposiciones generales que se deben hacer valer en el proceso jurisdiccional. Otro de los fundamentos esgrimidos por la impugnada para justificar la omisión de la contraria, es que la Resolución 23-225 admitió expresamente que los actores han patrocinado a la familia Morató. Dicho fundamento, además de ser contrario a derecho, es temerario, en tanto entiende que la representación en el caso de autos estaría dada por la actividad procesal desarrollada en otros procesos, sin mencionar que la Sede dio por cierto que UTE “conoce que los actores son representantes legales” de la familia Morató basándose plenamente en percepciones subjetivas. Le agravia asimismo la errónea interpretación que se efectúa del art. 24 de la ley, respecto al interés que debe acreditar quien interpone una acción judicial de acceso a la información pública. Nuestro legislador optó por dedicar exclusivamente un artículo que regula la legitimación activa en el proceso de acción de acceso a la información, otorgándosela a todo “sujeto interesado”, es decir, que no se trató de un simple capricho del apelante el cuestionar la legitimación de la contraria, sino y por el contrario, el legislador así lo quiso. Por lo cual “la legitimación activa corresponde, a toda persona que la acredite fehacientemente por poseer un interés legítimo en sentido amplio”. Si bien es cierto que el legislador optó por una fórmula amplia, no quiere decir, como lo expresara la recurrida, que cualquier persona sin motivo alguno pueda instaurar una acción de acceso a la información pública. b) Se hizo lugar al accionamiento impetrado, contrariando la prueba diligenciada en autos y la normativa aplicable. Los Doctores Gonzalo Ramírez Saravia y Daniel Ochs Olazábal, alegando ser letrados patrocinantes de la familia Morató, solicitaron la entrega de la documentación que detalla. En cuanto a la solicitud de la parte actora respecto del supuesto contrato celebrado entre UTE – CMEC, de acuerdo a lo manifestado por la contraria, para la construcción de línea de 500 Kv Chamberlain-Salto Grande, se vuelve a reiterar que no existe el documento que se menciona. Ya se advirtió al contestar la demanda y surge de la prueba diligenciada en autos que RAFISA contrató a UTE para gestionar la realización del contrato y cumplimiento. Es decir, la intervención de UTE en referencia a la celebración de este último contrato fue meramente en calidad de gestor. El contrato solicitado por la contraria fue celebrado entre CMEC y RAFISA, no fue suscripto por UTE. Se trata de un contrato de llave en mano entre las empresas antes mencionadas, y como ya se dijera, el vínculo contractual de UTE es únicamente con RAFISA, en carácter de gestor y respecto de CMEC, es inexistente. En cuanto a la comunicación a los solicitantes de la denegatoria de entrega de la documentación identificada con el literal A) al amparo de lo dispuesto en el art. 14 de la citada ley, la recurrida estableció, en posición que no se comparte, que: “Teniendo en cuenta el contenido dispositivo de la Resolución R. 23-225 de fs. 21 y ss. que rechaza la solicitud de acceso a la información pública, se advierte que la demandada ha incumplido con lo previsto en la norma citada, incurriendo en contradicción argumentativa al contestar la acción. "En efecto, no es de recibo meramente alegar que la información relativa al contrato requerido entre UTE y CMEC no se entrega porque el contrato fue celebrado entre RAFISA y CMEC y el papel de UTE fue de mero “gestor”, por cuanto el art. 14 de la Ley 18.381 exige que el Organismo comunique por escrito que la denegatoria de la solicitud se debe a la inexistencia de datos en su poder, y en autos, esa comunicación no se realizó conforme emerge de la parte resolutiva de la R. 23-225, donde las únicas causales para rechazar la entrega de la información se fundamenta en lo previsto en los arts. 9 y 10 de la Ley 18.381 (información confidencial y reservada, fs. 22 vto.)”. Sin perjuicio que en la parte dispositiva de la Resolución R. 23-225 no se estableció la negativa de la entrega de la documentación al amparo de lo dispuesto en el art. 14 de la ley 18.381 -en la multicitada Resolución y en particular en los literales b) y e) del Considerando I) se determina con claridad que UTE no ha sido parte del contrato. Por lo tanto, independientemente de si la recurrente cuenta o no con dicho contrato, corresponde que la parte actora solicite el mismo a las partes contratantes -CMEC-RAFISA- y no a un tercero como lo es UTE. Merece especial consideración el hecho de que, si bien el texto completo de la Resolución R. 23-225 no fue remitido a la casilla de correo electrónico del Dr. Ochs, en el intercambio fue mencionada expresamente el número de la Resolución, la fecha de su dictado, así como también en el asunto, el número de expediente mediante el cual se solicitó la información y se denegó la misma. En el referido expediente en general y en la Resolución en particular, al cual la parte actora tuvo oportunidad de haber tomado vista, se estableció claramente que UTE no ha sido parte del contrato cuya entrega se solicita. Tomando en consideración que UTE no suscribió ningún contrato con CMEC a los efectos de la construcción de la línea de autos y que el mismo no se encuentra en posesión, no corresponde que UTE tenga que otorgar, el resto de la información y documentación detallada en los literales B) a I) de la solicitud de la parte actora. Sin perjuicio de ello, con el fin de preservar la confidencialidad de RAFISA, empresa con la que UTE mantiene un vínculo contractual y por ende le debe garantizar las mayores garantías, UTE declaró confidencial la documentación detallada en los literales B) a I) de la solicitud de la accionante, así como también declaró reservada por el plazo de 15 años la información técnica vinculada a la línea de 500 KV Chamberlain-Salto Grande. Contrariamente a lo que señala la impugnada, mediante el dictado de la Resolución de Directorio R.23.-225 UTE no dictó un acto administrativo de carácter general o genérico; sino que se pronunció de manera específica en referencia a la solicitud de la parte actora y de manera fundada buscando garantizar y preservar la confidencialidad de los datos y documentos manejados por parte de RAFISA. La Resolución que declaró la confidencialidad y reserva con carácter general fue la Resolución de Directorio de UTE 22.449. Mediante la Resolución de Directorio R. 23.-225, UTE se pronunció con carácter particular sobre la solicitud de la parte actora, tomando como fundamento las disposiciones de la propia ley 18.381 y en particular su artículo 10, numeral I, inciso B de la misma y la Resolución del Directorio de UTE 22.449, así como también el informe del Área Asesoría Técnico Jurídica de UTE, realizado en función de la solicitud de la parte actora. Pide en definitiva se revoque la sentencia, desestimando la demanda. 3º) Sustanciado el recurso, la parte actora abogó por el mantenimiento de la decisión en los términos que emanan de fs. 91 a 101. 4º) Franqueada la impugnación, se recibieron las actuaciones en la Sala el 13 de junio pasado, estudiándose las mismas en acuerdo (art. 29 de la Ley Nº 18.381). CONSIDERANDO: I) La Sala, por el número de voluntades requerido en la Ley (artículo 61 de la LOT), habrá de confirmar la decisión de primera instancia. II) El caso de autos. En la especie, se presentaron los Dres. Gonzalo Ramírez y Daniel Ochs, promoviendo acción de acceso a la información pública contra la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRANSMISIONES ELÉCTRICAS (en adelante UTE). Expresaron ser los abogados de los Sres. Alfredo, Antonio, Roberto y Teresa MORATÓ ANTÚNEZ, propietarios de la Estancia “Buen Retiro”, padrón rural No. 610 en el Departamento de Paysandú. Estos mantienen una disputa con la UTE por el trazado e instalación en su predio, (declarado Patrimonio Histórico y Cultural de la Nación), de torres de alta tensión que aparejarán un daño irreparable en la estructura arquitectónica misionera jesuítica allí emplazada que data de fines de siglo XVII. Detallan la solicitud efectuada a la demandada el 23 de enero pasado, la que fuera rechazada en virtud de que se consideró que la información requerida reviste el carácter de confidencial al amparo de los literales A y B del art. 10 de la Ley 18.381. Pidieron en definitiva, se ordene al Ente Autónomo a exhibir y permitir fotocopiar, los documentos de marras. Sustanciada la demanda, UTE a través de su representante, adujo en su defensa la falta de legitimación activa y solicitó la desestimatoria de la demanda, sosteniendo que actuó en cumplimiento de la Ley Nº 18.381. III) Análisis de agravios. Legitimación de los actores. Se desestimarán los agravios interpuestos por la demandada, los que no han logrado conmover los sólidos fundamentos de la decisión de primera instancia. De acuerdo a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley Nº 18.381: "La acción de acceso a la información podrá ser ejercida por el sujeto interesado o sus representantes, ya sean tutores o curadores y, en caso de personas fallecidas, por sus sucesores universales, en línea directa o colateral hasta el segundo grado, por sí o por medio de apoderado. En el caso de personas jurídicas, la acción deberá ser interpuesta por sus representantes legales o por los apoderados designados a tales efectos". Como ha sostenido el Dr. Gonzalo Uriarte: "El adjetivo "interesado" no puede utilizarse para limitar la legitimación activa inquiriendo que tipo de interés asiste al actor para promover el proceso, sino como mera referencia a quien cumplió el previo procedimiento administrativo requiriendo la información. Una interpretación distinta resulta contraria a lo dispuesto en el art. 3 de la Ley, que forma parte de sus "Disposiciones generales", y que podríamos considerar como principios rectores del derecho de acceso a la información pública, que establece que este derecho "se ejerce sin necesidad de justificar las razones por las que se solicita la información" (Cf. aut. cit. en RUDP, Procesos Constitucionales). El artículo 22 de la Ley por su parte, reza textualmente: "Toda persona tendrá derecho a entablar una acción judicial efectiva que garantice el pleno acceso a las informaciones de su interés…". El artículo 3º dispone: "El acceso a la información pública es un derecho de todas las personas, sin discriminación por razón de nacionalidad o carácter del solicitante, y que se ejerce sin necesidad de justificar las razones por las que se solicita la información". En opinión de la Sala, los actores ostentan legitimación para la promoción del proceso, contrariamente a lo afirmado por la recurrente. En primer lugar porque comparecieron por sí, sin invocar la representación de la familia Morato, aun cuando en el Capítulo de hechos expresan ser abogados de Alfredo, Antonio, Roberto y Teresa Morato. Pero más allá de su carácter de asesores de las personas mencionadas, tienen derecho a promover el proceso de acceso a la información pública, en su calidad de ciudadanos y "sin necesidad de justificar las razones por las que se solicita la información", como expresa la Ley, sin que la recurrente pueda invocar, para no brindar la información algún "carácter del solicitante", aspecto éste sobre el que se volverá al examinar el fondo del debate. Pretender negar la legitimación de los solicitantes implica violentar el objeto de la Ley. Expresa el artículo 1º: "La presente ley tiene por objeto promover la transparencia de la función administrativa de todo organismo público, sea o no estatal, y garantizar el derecho fundamental de las personas al acceso a la información pública". En conclusión entonces, los actores son legítimos interesados en acceder a la información que solicitan. IV) Información solicitada. Calificación de la misma. Se desestimarán asimismo los agravios interpuestos en cuanto al fondo del debate. Los actores solicitaron a UTE, la exhibición de: a) Contrato celebrado entre UTE y Machinery Engineering Corporation (en adelante CMEC), para la construcción de la línea de 500 Kv Chamberlain-Salto Grande. b) Controles realizados por personal de UTE sobre la empresa constructora que se encuentra trabajando en la Estancia Buen retiro, Departamento de Paysandú en el período 20.XII.2022 al 15.I.2023; que deberá contener entre otros, control de planillas de trabajo, convenios celebrados con los trabajadores, controles de cumplimiento normas de seguridad e higiene laboral, controles de que el 80% del personal contratado no sea extranjero. c) Control o fiscalización, -previo, concomitante o posterior-, de UTE sobre la actividad del arqueólogo Mazzarino desde el inicio de la obra hasta la fecha, y todos los informes presentados por el referido Arqueólogo u otro que este controlando la ejecución de las obras. Entre otros documentos deberá incluir los informes recibidos por UTE sobre el Control Arqueológico Previo a la obra (CAPO) y todos los documentos elaborados por el referido arqueólogo, durante la ejecución de las obras, denominado Control Arqueológico en Obra (CAO). d) La presencia en obra de sobre-estantes de UTE. e) Entrenamiento o capacitación del personal afectado a la construcción de implantación de las Torres de Alta Tensión en el predio. f) Nombre de los técnicos prevencionistas a cargo de la citada obra. g) Si en la pasada Feria de Construcción el personal extranjero contó con adecuados elementos de seguridad para el trabajo. h) Autorizaciones expedidas por autoridades públicas autorizando al personal extranjero a trabajar durante la Feria de la Construcción pasada, y toda actuación que se haya instruido en el Organismo sobre el punto. i) Visitas y controles realizados por el Jefe de Gestión Ambiental de Proyecto de Gerencia de Sector Medio Ambiente, el Ingeniero Químico Rafael Curbelo en el Establecimiento Buen Retiro y todos los informes elaborados por la Gerencia del sector medio ambiente. De acuerdo a las resultancias de las actuaciones administrativas incorporadas a la causa, (Expediente EX 23000432, fs. 14 a 26), el Directorio de UTE, basándose en el informe del Área Asesoría Técnico Jurídica, dictó la Resolución 23-225, por la cual dispuso: "1º) Declarar que la información requerida reviste carácter confidencial al amparo de los literales A y B del artículo 10 de la Ley Nº 18.381; 2º) Declarar como reservada, por el plazo de 15 años, la información técnica vinculada a la línea de 500 KV Chamberlain-Salto Grande, al amparo del literal E de la Ley Nº 18.381; 3º) Denegar la entrega de la información solicitada a tenor de los numerales 1º y 2º de ésta; 4º) Oficiar a la Unidad de Acceso a la Información Pública, remitiéndole copia de esta Resolución". Y bien, UTE insiste al apelar, en referencia a la solicitud de la actora identificada con el literal a), que no fue suscripto contrato entre UTE y CMEC. El contrato fue celebrado entre RAFISA y CMET y la intervención de UTE fue meramente en carácter de gestor, por lo que la información solicitada no se encuentra en su poder. Cabe preguntarse entonces si dicha información no se encuentra en su poder, cual fue la razón por la que se declaró la confidencialidad y la reserva de algo que no se posee. Por otra parte asiste razón al decisor de primer grado al expresar que UTE incumplió con lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley, que establece: "La solicitud de acceso a la información no implica la obligación de los sujetos obligados a crear o producir información que no dispongan o no tengan obligación de contar al momento de efectuarse el pedido. En este caso, el organismo comunicará por escrito que la denegación de la solicitud se debe a la inexistencia de datos en su poder, respecto de la información solicitada…". Claramente ello no surge de la Resolución del Ente demandado, cuya denegatoria se basó en el carácter confidencial y reservado de información que no posee porque no fue parte del contrato, lo que constituye claramente un contrasentido. Sin perjuicio de lo expuesto, lo que bastaría para el rechazo del recurso, debe tenerse en cuenta que los artículos 8 a 12 de la Ley, establecen las excepciones que permiten negar el acceso a la información pública. Dichas excepciones son de interpretación estricta y comprenden la información secreta, reservada y confidencial. UTE declara como reservada por el plazo de quince años, la información técnica vinculada a la línea de 500 KV Chamberlain-Salto Grande, al amparo del literal E) de la Ley Nº 18.381. La resolución no menciona el artículo. De acuerdo a la Ley, es el artículo 9 el que refiere a la información reservada, así como los artículos 19 a 27 del Decreto Reglamentario Nº 232/2010. El literal E) del artículo 9 invocado por UTE preceptúa: "Suponer una pérdida de ventajas competitivas para el sujeto obligado o pueda dañar su proceso de producción". Y bien, la actora no solicitó información técnica alguna respecto de la línea de 500 kv Chamberlain -Salto Grande, solicitó el contrato y lo hizo con la salvedad de que se omitieran las condiciones económicas del mismo. Por otra parte, la información puede considerarse reservada en la medida que ingrese en las hipótesis previstas por el artículo 9 de la Ley a través de elementos objetivos que permitan evaluar el daño al interés público que causaría su difusión y tal calificación debe ser realizada por el Jerarca de la Administración Pública de que se trate con expresión de los motivos y fundamentos para ello, lo que no parece ser el caso de autos. Como se expresa en el grado anterior, se clasifica a la información solicitada como reservada o confidencial en forma genérica y se omiten los motivos por los que la información ingresaría en dichas clasificaciones, sin que sea óbice para tal conclusión la "Tabla Orientativa de Clasificación de Datos" que aprobara el Ente por Resolución Nº 22.449 de 9 de junio de 2022 y que se incorporara a fs. 31 a 38 de las actuaciones, ya que dicha resolución también posee carácter general, lo que contraría el espíritu y objetivo de la Ley Nº 18.381. Tampoco resulta de recibo el carácter confidencial que aduce la impugnante respecto de la información solicitada por la parte actora en los literales b) a i). La recurrente no tiene en cuenta que se está ante el tendido e instalación de Torres de Alta Tensión en el predio padrón rural Nº 610 de Paysandú, Estancia Buen Retiro-Castillo Morato, que fuera declarado Monumento Histórico Nacional por el Ministerio de Educación y Cultura, por Resolución Nº 40/2022, por lo que mal puede considerarse confidencial la información que refiere a los controles realizados por personal de UTE sobre la empresa constructora, los informes del arqueólogo que esté controlando la ejecución de las obras, capacitación del personal que las lleva a cabo, controles realizados por Gestión Ambiental del Organismo etc. Obsérvese que se expresa que dicha información es confidencial al amparo de los literales A y B del artículo 10 de la Ley 18.381. Dichos literales disponen: "A) Refiera al patrimonio de la persona. B) Comprenda hechos o actos de carácter económico, contable, jurídico o administrativo, relativos a una persona física o jurídica, que pudiera ser útil a un competidor" No se advierte que la información solicitada referida a los controles que debe efectuar el Ente Energético de nuestro país ante la construcción de Torres de Alta Tensión que pueden afectar a un bien que fue declarado Monumento Histórico Nacional, pueda tener virtualidad para ser declarada confidencial, máxime si se tiene presente que nada impide a UTE acudir a lo dispuesto por el artículo 7 del Decreto Reglamentario Nº 232/2010. En efecto, esta disposición reza textualmente: "Principio de divisibilidad. Si un documento contiene información que pueda ser conocida e información que debe denegarse en virtud de causa legal, se dará acceso a la primera y no a la segunda". La denegatoria efectuada por UTE, parece basarse más bien en lo expresado en el informe de jurídica, lo que se reitera en el numeral b) 5 de la Resolución: "La pretensión de esta información es contar con la misma para promover un nuevo juicio contra UTE, en este caso seguramente una reclamación de origen económico", lo que exime de comentario. El acceso a la información pública es un derecho humano de raigambre constitucional, que hace a la forma republicana de gobierno y a la transparencia de las instituciones por lo que las razones de rechazo, deben ser de interpretación estricta, basadas exclusivamente en la Ley. Concluyendo entonces, la Sala considera, contrariamente a lo sostenido por la impugnante, que la decisión de primer grado realizó una correcta interpretación y valoración de los hechos y de los derechos en juego, aplicando correctamente la ley, priorizando el acceso a la información que pretende la actora en decisión motivada en grado de excelencia. V) En referencia a las condenaciones procesales, no existen elementos que permitan atribuir especial imposición en este grado (artículos 261 y 56 del CGP). Por lo expuesto y normas citadas, el Tribunal, FALLA: Confírmase la decisión de primera instancia, sin especial condenación en el grado. Notifíquese a las partes y oportunamente devuélvase a la sede de origen. Dra. Martha Alves De Simas Ministra Dra. Marta Gómez Haedo Ministra Dra. Mónica Bórtoli Porro Ministra Esc. Jacqueline Chico Salgado Secretaria.