Sentencia Definitiva N° 147/2023

SENTENCIA Nº 147/2023 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE SEXTO TURNO. Ministra redactora: Dra. Martha Alves De Simas. Ministras firmantes: Dras. Martha Alves De Simas, Marta Gómez Haedo, Mónica Bórtoli Porro. Montevideo, 14 de junio de 2023. VISTOS: Para sentencia, estos autos caratulados: "LEMUS, DIEGO C/ CAJA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DE PROFESIONALES UNIVERSITARIOS, ANULACION PARAESTATAL", IUE 2-36807/2022. RESULTANDO: 1º) El 21 de julio de 2022 se presentó el Sr. Diego Lemus, promoviendo demanda de nulidad contra las Resoluciones del Directorio de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios, Acta Nº 24 de 7 de abril de 2022 y Acta Nº 29 de 4 de mayo de 2022. La Resolución de 7 de abril de 2022 (Acta Nº 24), dispone aplicar el artículo 744 de la Ley Nº 19.924, de acuerdo a la interpretación y con las excepciones autorizadas en la resolución E/618 del Poder Ejecutivo. La Resolución de 4 de mayo de 2022 (Acta Nº 29), determina criterios específicos de reducción salarial para los afectados por la rebaja salarial dispuesta por resolución de 7 de abril de 2022. El recurso de revocación que presentara, fue desestimado expresamente mediante Acta Nº 45, notificada el 8 de julio pasado. Las resoluciones referidas afecta su interés directo personal y legítimo en tanto rebajan ilegal e injustificadamente su salario aproximadamente en un 30%. Tal rebaja constituye una violación directa del principio de intangibilidad del salario, extremo sobre el que se explaya citando y transcribiendo doctrina y jurisprudencia al respecto. Sostiene que las resoluciones cuya nulidad pretende le suponen una abrupta rebaja salarial, por lo cual se le debió haber conferido vista en forma previa a su dictado. El derecho a la vista previa forma parte de las garantías constitucionales y de los instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por nuestro país y está expresamente previsto en el Estatuto del Funcionario de la CJPPU, que refiere a tal derecho toda vez que existan "actuaciones que le resulten desfavorables". Cita al respecto jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Considera asimismo que el artículo 21 de la Ley 17.556, que transcribe, no resulta aplicable a la CJPPU, en tanto sus recursos directos e indirectos no provienen del Estado, por lo que deberán anularse las resoluciones. Expresa que el Poder Ejecutivo no tiene competencia general e ilimitada para juzgar la legalidad de los actos del Directorio. La Resolución de 7 de abril de 2022 en forma contraria a la ley, crea una subordinación jerárquica del Directorio de la CJPPU al Poder Ejecutivo, que no existe y que nadie jamás postuló. Sostiene asimismo que el artículo 21 de la ley 17.566 regirá a las contrataciones realizadas a partir de la fecha de promulgación de su último inciso, por lo que no resulta abarcado por el alcance del artículo. Entiende que la limitación salarial que dispone la norma no podrá regir para todo trabajador cuya contratación haya sido efectuada con anterioridad al 28 de octubre de 2016. Su ingreso a la Institución data del año 1999, por lo que la rebaja salarial aplicada resulta ilegítima. La Resolución de 4 de mayo de 2022 agrava la resolución de 7 de abril, al incluir dentro del tope salarial mensual a ciertas partidas como la "compensación por cumplimiento de objetivos y desempeño", "ticket alimentación" o el salario vacacional. Aun dando por válida la regularidad jurídica que controvierte, el tope salarial sólo podría ser aplicado sobre el "sueldo básico", siendo más evidente la ilegalidad en referencia al salario vacacional que no tiene carácter remuneratorio. Solicita diligenciamiento de prueba, funda su derecho y pide en definitiva se haga lugar a la anulación solicitada, dejando sin efecto ambas resoluciones. 2º) Sustanciada la demanda, la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios a través de su representante, evacuó el traslado conferido, manifestando: Las resoluciones no son ilegítimas ni contrarias a derecho. La Caja no hizo otra cosa que aplicar una disposición legal de carácter obligatorio, tal como lo hicieron las restantes entidades públicas no estatales. El artículo 744 de la Ley Nº 19.924 que modifica al art. 21 de la Ley Nº 17.556, estableció que los empleados de las entidades públicas no estatales y las empresas de propiedad estatal, no pueden percibir ingresos mayores al que percibe un Subsecretario de Estado. Las resoluciones atacadas son un acto aplicativo del artículo 744 de la Ley Nº 19.924. La Caja no dispuso rebaja salarial alguna. La rebaja la dispuso el legislador. No es cierto que la Caja debió darle vista previa. La Caja no realizó ningún procedimiento administrativo, no había nada que consultarle, sólo debía aplicar la Ley. Es equivocada la interpretación que realiza el accionante respecto del alcance subjetivo del art. 744 de la Ley Nº 19.924. Sostener que la Caja no está alcanzada por la disposición legal porque "no cuenta con fondos estatales" es interpretar la norma de forma arbitraria. La exigencia se aplica para las "entidades de propiedad estatal". Tampoco es acertado sostener que la Caja debió aplicar el tope salarial previsto en la enmienda del art. 21 de la Ley Nº 17.556 únicamente para los empleados contratados luego de octubre de 2016. Esa exigencia dispuesta por la Ley Nº 19.445 se aplica a los Gobiernos Departamentales. No es aplicable al art. 744 de la Ley Nº 19.924 aprobada en el año 2020. La Resolución de 4 de mayo de 2022 se limitó a aplicar la Ley y la Resolución del Poder Ejecutivo E/618 que autorizó excepciones al tope legal dispuesto por el legislador, habilitando a la Caja a pagar al actor y otros empleados, valores superiores al techo impuesto por la ley. En sustancia, lo que plantea el actor es un reproche sobre la constitucionalidad del art. 744 de la Ley Nº 19.924. Analiza los antecedentes de la normativa aplicable en la especie y se explaya sobre la refutación de los argumentos expuestos en la demanda. Sostiene finalmente que las Resoluciones de la Caja no han hecho otra cosa que aplicar lo que ordena la ley y el Poder Ejecutivo. El actor no ha probado la ilicitud de las Resoluciones. Se trata de un intento de sortear un tope salarial dispuesto por el legislador, respecto del cual el Directorio no tiene potestad para desaplicar o aplicar según el punto de vista del accionante. Pide en definitiva se desestime la demanda. 3º) Las partes fueron citadas a la audiencia preliminar que se señaló para el 19 de octubre, la que se celebró en los términos que emanan de fs. 101 y 102; fijándose audiencia complementaria para el día 7 de diciembre pasado. 4º) Solicitada de común acuerdo la sustitución de los testimonios ofrecidos, por la prueba trasladada proveniente del Similar de 5º Turno y proveído de conformidad, se incorporaron dichos testimonios a fs. 668 a 671 de las actuaciones. 5º) La causa concluyó el 7 de diciembre pasado, alegando las partes por su orden, disponiéndose el pasaje a estudio de rigor. 6º) Culminado el mismo, se acordó el dictado de decisión anticipada conforme dispone el artículo 200.1 del Código General del Proceso, convocándose a las partes para el día de hoy a efectos de oír el dictado de la sentencia. CONSIDERANDO: I) Presupuestos de admisibilidad. Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los requisitos de admisibilidad del presente accionamiento. En efecto: las Resoluciones del Directorio de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios de 7 de abril y 4 de mayo de 2022, fueron objeto de recurso de revocación presentado por el accionante el 20 de mayo de 2022, tal como emana de fs. 10 a 16, de conformidad con el artículo 11 de la Ley Nº 17.738. No se agregó en autos la Resolución expresa del Directorio que confirmara las mencionadas Resoluciones, la que según asevera el actor fue dictada el 30 de junio y que dice adjuntar como "Documento D". Tal como surge de fs. 17 a 28, el "Documento D" contiene el Acta Nº 197 de la Sesión de Directorio de 22 de abril de 2021. No obstante ello, a fs. 50 se agregó la notificación efectuada al actor con fecha 8 de julio de 2022, de la Resolución del Directorio de 30 de junio de 2022. Teniendo presente lo dispuesto por el artículo 11, inciso 2º de la Ley Nº 17.738, por el cual el Directorio dispone de un plazo de 30 días hábiles para instruir y resolver el recurso de revocación, dicho plazo vencía el 1º de julio de 2022. Denegado el recurso, conforme expresa el inciso 3º de la disposición en análisis, el Sr. Lemus contaba con un plazo de veinte días corridos siguientes a la notificación, para deducir demanda de anulación, por lo que habiéndose presentado ésta el 21 de julio de 2022 (fs. 48 vto.), se entiende agotada en forma la vía administrativa y presentada temporáneamente la demanda de nulidad. II) Hecho Nuevo. Corresponde referir liminarmente al hecho nuevo que presentara el actor el pasado 8 de junio y que refiere a la agregación de la sentencia dictada el 7 de junio por la Sala Similar de 1º Turno. Tratándose el presente de un proceso que tramita en instancia única, la oportunidad para la presentación de "hechos nuevos", de conformidad con lo dispuesto por el artículo 121.2 del Código General del Proceso, lo era hasta la conclusión de la causa. En la especie, debe considerarse que la causa concluyó o bien una vez celebrada la audiencia de alegatos el 7 de diciembre pasado, pasando los autos a estudio o bien al momento de celebrarse el Acuerdo el pasado 15 de mayo. En cualquier caso, precluyó la oportunidad procesal para esgrimir hechos nuevos. Sin perjuicio de ello, ya sea que se considere a la sentencia como hecho y/o como acto jurídico, la misma sólo tiene fuerza obligatoria para el caso en el que se pronunció, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 12 inciso 2º del Código Civil, por lo que ninguna influencia tiene sobre el derecho invocado por las partes en este proceso. Se irá a desestimar subsecuentemente el hecho nuevo denunciado. III) Objeto del proceso. Conforme se delimitara en el estadio procesal pertinente, el objeto del proceso quedó circunscripto a determinar la procedencia de la acción de anulación contra las Resoluciones del Directorio de la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios, identificadas como Actas Números 24 de 7 de abril de 2022 y Nº 29 de 4 de mayo de 2022. La resolución de 7 de abril dispuso, -atento a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 17.556, en la redacción dada por el artículo 744 de la Ley 19.924-, aplicar el artículo 744 de la Ley 19.924, de acuerdo a la interpretación y con las excepciones autorizadas en la resolución mencionada (refiere a la resolución E/618). Por su parte, la resolución de 4 de mayo, determinó los criterios para la aplicación de la resolución del Poder Ejecutivo E/618. Rectamente interpretada la demanda, el Sr. Diego Lemus sostuvo que el artículo 21 de la Ley Nº 17.556 en la redacción dada por el artículo 744 de la Ley Nº 19.924 no es aplicable a la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios, por lo que las Resoluciones cuya nulidad pretende, violan el principio de intangibilidad del salario, el debido proceso por falta de vista previa y carecen de fundamento, en tanto el Poder Ejecutivo no tiene competencia general para juzgar la legalidad de los actos del Directorio. Sostiene a su vez, que aun en caso de entender aplicable el artículo 21 de la Ley 17.556 a la CJPPU, dicha disposición no es aplicable a su respecto, en tanto el inciso final que fuera agregado por la Ley 19.445, dispone que regirá para las contrataciones efectuadas a partir de octubre de 2016 y su ingreso a la Institución data del año 1999. Y bien, se irán a desestimar los argumentos expuestos en tanto el objeto exclusivo del presente proceso es determinar la legitimidad o no, de las Resoluciones dictadas por el Directorio de la CJPPU y para ello el punto medular del debate consiste en establecer, como se analizará seguidamente, si el inciso 3º del artículo 21 de la Ley 17.556 en la redacción dada por el artículo 744 de la Ley 19.924 le es aplicable. IV) Aplicabilidad del artículo 21 de la Ley 17.556 en la redacción dada por el artículo 744 de la Ley Nº 19.924. De acuerdo a lo dispuesto por el artículo 1 de la Ley Nº 17.738: (Naturaleza Jurídica) La Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios, creada por Ley Nº 12.128 de 13 de agosto de 1954 es persona jurídica de derecho público no estatal, con domicilio legal en la ciudad de Montevideo". El artículo 21 de la Ley 17.556 en la redacción dada por el artículo 744 de la Ley 19.924, vigente al momento de presentación de la demanda, reza textualmente: Sustitúyese el inciso tercero del artículo 21 de la Ley Nº 17.556, de 18 de setiembre de 2002, en la redacción dada por el artículo 10 de la Ley Nº 19.438, de 14 de octubre de 2016, por el siguiente: "Ninguna persona física que preste servicios personales a personas de derecho público no estatal o entidades de propiedad estatal en las que el Estado o cualquier entidad pública posea participación mayoritaria, cualquiera sea su naturaleza jurídica, podrá percibir ingresos salariales mensuales permanentes superiores a la retribución total del Subsecretario de Estado. La limitación establecida en esta norma regirá a partir del 1° de enero de 2022, con excepción de los Directores de dichas entidades para los cuales regirá a partir de las renovaciones de sus contratos o al vacar". "Los organismos podrán solicitar, en casos excepcionales y por razones fundadas en la notoria competencia o experiencia fehacientemente comprobada de la persona física, exceder el tope dispuesto para lo cual deberán contar con previo informe favorable de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y del Ministerio de Economía y Finanzas". "El tope, cuando se presten servicios personales en organismos comprendidos en el artículo 221 de la Constitución de la República, será el establecido en el inciso primero del presente artículo". De la redacción de la disposición, el accionante pretende extraer la conclusión de que no se aplica a la CJPPU, porque la norma exige que se trate de entidades de propiedad estatal en las que el Estado o cualquier entidad pública posea participación mayoritaria" (fs. 42 vto.). La Sala no comparte tal conclusión. En primer lugar, porque el tenor literal de la norma es claro y alude a "personas de derecho público no estatal" o "entidades de propiedad estatal en las que el Estado o cualquier entidad pública posea participación mayoritaria, cualquiera sea su naturaleza jurídica". Se trata de situaciones diversas. De acuerdo a la RAE la "o" es una conjunción disyuntiva que denota diferencia, separación o alternativa entre dos o más personas, cosas o ideas". De acuerdo al artículo 17 del Código Civil: "Cuando el sentido de la ley es claro, no se desatenderá su tenor literal, a pretexto de consultar su espíritu". En segundo lugar, no debemos olvidar que esta disposición dio una nueva redacción al artículo 10 de la Ley Nº 19.438 que establecía: Sustitúyese el inciso 3º del artículo 21 de la Ley Nº 17.556, de 18 de setiembre de 2002, por el siguiente: "Ninguna persona física que preste servicios personales en organismos comprendidos en el artículo 221 de la Constitución de la República; las personas de derecho público no estatal y las entidades de propiedad estatal en la que el Estado o cualquier entidad pública posea participación mayoritaria, cualquiera sea su naturaleza jurídica, la naturaleza de su vínculo y su financiación, podrá percibir ingresos salariales mensuales permanentes superiores al establecido en el inciso primero del presente artículo…". La redacción actual del inciso tercero entonces sólo vino a abreviar la redacción que había dado el artículo 10 de la Ley 19.438. Concluyendo entonces, el inciso tercero del artículo 21 de la Ley 17.556 en la redacción dada por el artículo 744 de la Ley 19.924 resulta enteramente aplicable a las personas de derecho público no estatal, como lo es la CJPPU. Esta conclusión bastaría por si sola para el rechazo de la demanda de nulidad impetrada, en tanto la CJPPU solo actuó en cumplimiento de la Ley, por lo que el reproche que el actor efectúa por violación a la intangibilidad de su salario, debió dirigirse por otra vía. V) La CJPPU con base en lo dispuesto en la norma en análisis, solicitó el 19 de enero de 2022, a la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, excepción del tope para determinados funcionarios, entre los cuales se encontraba el actor. Ello determinó el dictado de la Resolución del Poder Ejecutivo E/618 incorporada a fs. 6 a 8 de las actuaciones, por la cual se autoriza a la CJPPU la excepción al tope retributivo para los funcionarios que detalla, entre el 1º de enero hasta el 31 de diciembre de 2022. En suma entonces, las Resoluciones de 7 de abril y 4 de mayo de 2022 del Directorio de la CJPPU, fueron dictadas en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 744 de la Ley Nº 19.924 que diera nueva redacción al inciso 3º del artículo 21 de la Ley 17.556 y con las excepciones que conforme a la Ley, se debía solicitar al Poder Ejecutivo el que debía contar para otorgarlas, con la anuencia de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y el Ministerio de Economía y Finanzas. En ese proceso, ninguna vista previa debía conferir la demandada al Sr. Lemus. Mal podía el Directorio de la CJPPU otorgar vista al accionante a efectos de requerir su opinión respecto del cumplimiento de una ley. VI) Corresponde analizar por último el argumento del actor en cuánto a que la norma en su actual redacción no le es aplicable, basándose para ello en el inciso final del artículo 21 de la Ley 17.556 en la redacción dada por el artículo único de la Ley Nº 19.445. El argumento no resiste análisis. Tal disposición refiere a los funcionarios de los Gobiernos Departamentales, excepto el Intendente. La disposición entró a regir para los funcionarios de los Gobiernos Departamentales en octubre de 2016, por lo que ninguna relación tiene con la situación del promotor. Obsérvese por otra parte que la actual redacción del inciso tercero del artículo 21 de la Ley 17.556 en la redacción dada por el artículo 744 de la Ley Nº 19.924, prevé expresamente que la limitación retributiva que prevé regirá a partir del 1º de enero de 2022. VII) No se impondrán sanciones procesales por entender que no existió mérito para ello (arts. 688 C.C. y 56 C.G.P.). Por lo expuesto y normas citadas, el Tribunal, FALLA: Desestímase el hecho nuevo denunciado. Desestímase en todos sus términos la demanda anulatoria instaurada, sin especial condenación. Notifíquese personalmente a las partes. Oportunamente archívese. Dra. Martha Alves De Simas Ministra Dra. Marta Gómez Haedo Ministra Dra. Mónica Bórtoli Porro Ministra Esc. Jacqueline Chico Salgado Secretaria.