Sentencia Definitiva N° 480/2023

Montevideo, primero de junio de dos mil veintitrés. VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ IDM C/ MANZINO, ÁLVARO - DEMANDA DE DEMOLICIÓN DE CONSTRUCCIONES Y RETIRO DE CONTENEDORES - EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD ART. 69 DE LA LEY N º 18.308 ” e individualizados con el IUE: 289-193/2020. RESULTANDO : I) Con fecha 14 de setiembre de 2020 compareció la Intendencia Departamental de Maldonado ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Maldonado de 5º Turno y promovió demanda de demolición de construcciones y retiro de contenedores, contra el Sr. Álvaro Manzino, al amparo de lo dispuesto por el artículo 69 de la Ley Nº 18.308. Por decreto Nº 3224/2022, de fecha 18 de agosto de 2022, se dispuso: “ Ordénase la demolición de todas las construcciones no autorizadas por la IDM en el padrón 9073, manzana 751 de la localidad catastral de Punta del Este. Retírese del mismo los contenedores con destino a vivienda; siendo de cargo del demandado, con plazo de 10 días hábiles e improrrogables. Emplácese al demandado a estar a derecho dentro del plazo de 6 días hábiles (art. 69, Ley 18.308)... ” (fs. 191). II) En tiempo y forma, compa-recieron Álvaro y Bruno Manzino y opusieron, entre otras, excepción de inconstitucionalidad del artículo 69 de la Ley Nº 18.308. En lo que aquí interesa, argumentaron los siguientes motivos por los cuales, a su juicio, la norma impugnada resulta incompatible con la Constitución de la República: a) Vulneración del derecho a la vivienda. Manifestaron que el artículo 45 de la Constitución establece que todos los habitantes tienen derecho a una vivienda decorosa, así como la responsabilidad del Estado de instrumentar políticas públicas para garantizar este derecho. Alegaron que el artículo impugnado vulnera el derecho a la vivienda, por cuanto habilita la demolición de la vivienda familiar de Bruno Manzino, quien reside en ella junto con su esposa y dos hijos menores. Agregaron que el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) reconoce, en forma comprensiva, el derecho a la vivienda adecuada (artículo 11.1 PIDESC, Observación General Nº 4 y Nº 7 del Comité de Naciones Unidas de Derechos Económicos, Sociales y Culturales). Argumentaron que el dere-cho a la vivienda adecuada abarca también libertades, que incluyen, en particular: la protección contra el desalojo forzoso, la destrucción y demolición arbitra-rias del hogar, a ser libres de injerencias arbitrarias, a elegir libremente la residencia y también la libertad de circulación. A su vez, el derecho a una vivienda adecuada comprende el derecho a la seguridad de la tenencia, mediante la protección jurídica. b) Vulneración del princi-pio de igualdad (artículos 8 y 12 de la Constitución). Sostuvieron que se vulnera el derecho a recibir igual trato por la ley y el debido proceso, ya que la norma impugnada habilita al Gobierno Departamental a solicitar una decisión judicial, “aportando la prueba que estime del caso”, sin prever la posibilidad de que el demandado pueda defenderse adecuadamente. Expresaron que el artículo cuestionado prevé un procedimiento semejante a la estructura monitoria de ejecución, sin escuchar la posición de la contraparte. Calificaron de “grosera” la inconstitucionalidad, por no otorgar la posibilidad al demandado de articular sus defensas. De esta manera, aseguraron que no se brinda igual trato a las partes en el proceso, de manera ilegítima e irracional. En definitiva, solicitaron que se declare inconstitucional el artículo 69 de la Ley Nº 18.308. III) Por decreto Nº 3455/2022, de 5 de setiembre, se dispuso la suspensión de los procedimientos y elevar los autos para ante este Cuerpo, habiendo sido recibidos con fecha 20 de octubre de 2022. IV) Por decreto Nº 1605/2022 se confirió traslado de la excepción de inconsti-tucionalidad opuesta a la parte actora, quien lo evacuó solicitando su rechazo en escrito que luce glosado a fs. 252/257. V) Finalmente, por decreto Nº 1796/2022, de fecha 24 de noviembre, se tuvo por evacuado el traslado conferido, se dispuso el pasaje a estudio y llamó los autos para sentencia, con citación de las partes. Culminado el estudio, se acordó emitir el siguiente pronunciamiento en forma legal y oportuna. CONSIDERANDO : I) La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de sus miembros naturales, desestimará la excepción de inconstitucionalidad opuesta, en mérito a los siguientes fundamentos. II) En el caso, a poco que se analiza el acto de proposición de la Intendencia, se advierte que el único demandado fue Álvaro Manzino. El Sr. Bruno Manzino, si bien comparece en el escrito que contiene la excepción de inconstitucionalidad, no fue emplazado en el proceso de conocimiento en que la excepción fue opuesta, puesto que, como se dijo, la acción judicial se dirigió única-mente contra el Sr. Álvaro Manzino (fs. 147/192). De hecho, el propio deman-dado reconoce en su escrito de oposición de excepciones (entre ellas la de inconstitucionalidad) que el Sr. Bruno Manzino no ha sido emplazado en dicho proceso (ver numeral 13 del escrito, fs. 216). Y bien, es en este contexto que la Suprema Corte de Justicia observa que las contradicciones con normas de superior valor y fuerza que aduce el excepcionante, refieren pura y exclusivamente, a las esferas jurídicas de otros sujetos. Los derechos subjetivos o intereses supuesta-mente afectados por la disposición constitucional no son personales del Sr. Álvaro Manzino; esto es, no atañen a su persona, ya que están incontrastablemente enfocadas desde la perspectiva del Sr. Bruno Manzino y sus hijos, quienes, a los efectos de esta causa, son terceros. El solicitante realiza un examen de compatibilidad de la norma legal con los preceptos constitucionales, pero en relación a preceptos que consagran derechos (a la vivienda) de otros titula-res que son quienes –reconoce- habitan en el inmueble. Las situaciones jurídicas subjetivas que relata se ven afectadas no incluyen la suya propia, por lo que en esta fase no puede entenderse que la norma sea lesiva de su interés. Con lo cual, no habiendo deducido tercería en el proceso de conocimiento, ni en el proceso de inconstitucionalidad, como tiene admitido la Suprema Corte de Justicia en diversos antecedentes (sentencias Nos. 397/2016, 400/2016, 2.439/2017, entre otras), no cabe reconocerle legitimación activa al Sr. Bruno Manzino en el proceso de inconstitucionalidad planteado por vía de excepción. III) Ahora bien, sin perjuicio de lo que viene de decirse, y que ya resulta suficiente para desestimar el planteo respecto a la pretendida vulneración del derecho a la vivienda, los Sres. Ministros destacan que el planteo, en los términos en que fue formulado, tampoco podría haber prosperado. Véase que, en este punto, la demandada realizó un desarrollo conceptual del derecho a la vivienda a partir del artículo 45 de la Constitución y 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. A continuación, aseguró que “la normativa invocada en la presente acción” vulnera el derecho a la vivienda, ya que se pretende la demolición del inmueble donde vive Bruno Manzino con su esposa y dos hijos menores de edad y finalizó su argumentación con una larga cita de ETTLIN (fs. 222) sobre el efecto de la declaración de inconstitu-cionalidad de la ley. Pues bien, presentado en estos términos, el planteo denota serias carencias de alegación, incumpliendo así el artículo 512 del CGP. La norma adjetiva requiere que el pretensor proponga “ con toda precisión y claridad, los preceptos que se reputan inconstitu-cionales y los principios o norma constitucional que se vulnera ”. Es decir, que dos extremos deben ser planteados con rigor y exactitud: la norma que se cuestiona (cuya declaración de inconstitucionalidad se pretende, con la consiguiente desaplicación al caso concreto) y el principio o la norma constitucional con la que se asegura colide. En el caso de autos, con relación a la pretendida vulneración del derecho a la vivienda, ninguno de ambas exigencias está cumplida. En efecto, el artículo 69 de la Ley Nº 18.308 consagra distintas soluciones normativas, ordenadas en numerales desde el 1 al 8, para supuestos variados y diferentes (bienes inmuebles de particulares, de dominio público y fiscal, legitimación de personas públicas estatales y no estatales, medidas cautelares, diligencias preparatorias, actuación de la justicia penal). En su libelo, bajo el título “Vulneración del derecho a la vivienda”, el promotor no especificó, con precisión y rigor, cuál de todas las soluciones normativas contenidas en el refe-rido art. 69 es la que se cuestiona. Por el contrario, acude a expresiones genéricas, tales como: “ la normativa invocada en la presente acción vulnera claramente la pauta de rango constitucional ” (fs. 220), “ debe declararse la inconstitucionalidad de la aplicación del artículo 69 de la ley 18308 para el caso de marras ” (fs. 221 vto.). Habida cuenta de las numerosas disposiciones normativas contenidas en el manido art. 69, el cuestionamiento de “la normativa” o “del artículo” no resulta lo suficientemente específico, preciso y puntual como para poder tener por cumplida la carga impuesta por el art. 512 del CGP. En ese sentido, el planteo es análogo a las acciones de inconstitucionalidad dirigidas contra leyes enteras, sin puntualizar cuál de sus soluciones normativas se pretende desaplicar. A ese respecto, son trasladables innumerables sentencias de esta Suprema Corte de Justicia. Así, por ejemplo, en sentencia Nº 13/2005, la Corte expresó: “ En cuanto a la impugnación del Decreto – Ley 14887, la excepcionante si bien enuncia las normas de orden superior con las que se plantea su colisión, se refiere genéricamente a la Ley, sin precisar cuál de sus normas es la que considera inconstitucional; circunstancia que impide considerar cumplido el requerimiento exigido por el codificador en el art. 512 del CGP, en cuanto determina que en toda cuestión constitucional se debe indicar, para la procedencia del planteo ‘ ... con toda precisión y claridad, los preceptos que se reputan inconstitu-cionales y el principio o norma constitucional que se vulnera ’ ... ” (cf. sentencias de la Suprema Corte de Justicia Nos. 89/91, 57/93, 100/93, 543/94, 105/95, 312/95 y 734/95, 815/2005 entre muchas). Por otra parte, el excep-cionante también omitió, en forma completa, desarrollar de qué manera las disposiciones del artículo 69 de la Ley Nº 18.308 vulnerarían el derecho a la vivienda, limitándose, únicamente, a hacer referencia a la situación particular de Bruno Manzino, quien, según sus dichos, vive con su esposa y dos hijos menores en la vivienda que la Intendencia de Maldonado pretende demoler. En definitiva, tan escueto planteo no satisface las exigencias mínimas para habilitar el control de constitucionalidad de la ley por parte de la Suprema Corte de Justicia. Véase que el excepcionante no dedicó ni una palabra a explicar las razones por las cuales entiende que esa norma, que ni siquiera identificó con claridad, es inconstitucional, lo que sella definitivamente su suerte. IV.1) Respecto a la alegada vulneración del principio de igualdad (artículos 8 y 12 de la Constitución), el excepcionante señaló que la norma cuestionada menoscaba su derecho a recibir igual trato y al debido proceso. En segundo lugar, el excepcionante asegura que las soluciones contenidas en el artículo cuestionado desconocen “ el derecho a recibir igual trato por la Ley, consagrado en el artículo (sic) 8 y 12 de la Constitución ” (fs. 223 vto.). A diferencia de la primera cuestión planteada, en este caso el cuestionamiento aparece en forma algo más precisa, en los siguientes términos. Se afirma que: “ el art. 69 mencionado infringe lo dispuesto en los arts. 12 y 8 de la Constitución Nacional al vulnerar el debido proceso legal y el principio de igualdad de las partes en el proceso, respectivamente. La norma prevé un procedimiento que se asemejaría a un proceso ‘ monitorio de ejecución ’ , en tanto, a pedido del interesado se decreta por el Tribunal la suspensión de las obras o demolición de las existentes, sin recibir la posición de la contraparte, con grosera inconstitucionalidad de no otorgar la posibilidad de articular sus defensas, violando así las garantías del debido proceso (art. 12 de la Constitución Nacional). En ningún momento se prevé instancia u oportunidad procesal alguna, para que el demandado pueda oponer defensas, excepciones o en su caso medios impugnativos (recursos), contra el decreto que dispone la demolición de las obras existentes en el predio hasta una vez dispuesta la medida. La norma atacada no brinda igual trato a las partes en el proceso, en tanto se concede a un litigante (el actor), alegar y probar, etc., lo que al otro (demandado), se le prohíbe, eviden-ciando la denunciada desigualdad procesal violándose así también el principio de bilateralidad. La diferenciación impuesta por el artículo 69 de la Ley No. 18308 es ilegítima e irracional en la medida a que se autoriza por la norma un fin perseguido sin prever vulneración a derechos de rango constitucionales, como la igualdad, que no pueden ser limitados por ley, infringe lo dispuesto en los arts. 12 y 8 de la Constitución, al vulnerar el debido proceso legal y el principio de igualdad de las partes en el proceso, respectivamente ” (fs. 223 vto.-224). De acuerdo con las expre-siones que vienen de citarse, resultaría que se cuestio-na la regularidad constitucional de parte del numeral 2 del artículo 69, en función de que la solución normativa vulneraría el debido proceso legal y el principio de igualdad de las partes en el proceso. Sin embargo, a juicio de este Cuerpo, no le asiste razón. IV.2) Con relación a la estructura procesal que prevé la norma (demanda seguida de resolución judicial, con emplazamiento al demandado para que oponga excepciones limitadas), resultan trasladables las consideraciones que la Corte ha expresado en casos asimilables al de obrados. Por ejemplo, en sentencia Nº 234/1995 (publicada en LJU c. 13.033), con relación al procedimiento de clausura de establecimientos solici-tada por la DGI, la Suprema Corte afirmó: “ La Constitu-ción consagra en el art. 12 la garantía del debido proceso y en el art. 18 lo que se denomina ‘ principio de reserva legal ’ , en cuanto solo acuerda a la ley fijar ‘ ... el orden y las formalidades de los juicios ’ . La jurisprudencia de la Corporación es constante en señalar que ‘ en base a lo prevenido en el art. 18 citado, el legislador puede regular el procedimiento de acuerdo a los valores o intereses generales comprometidos en cada caso. No le impone al constituyente una determinada forma de proceso, sino que lo organiza de acuerdo a los valores o intereses generales comprometidos en cada caso. No le impone el constituyente una determinada forma de proceso, sino que lo organiza de acuerdo a las coordenadas que en cada situación contemplen los intereses superiores de la comunidad ’ . ‘ Para que una ley que discipline la estructura formal de un juicio determinado, esté en colisión con el texto constitu-cional, debe demostrarse que el legislador no atendió dicho interés prevalente; por lo demás, como se expresó en sentencia No. 12/81, a la Corte no le compete ingresar a la valoración de las razones de interés público que inspiraron al legislador en la reglamen-tación mencionada, por cuanto los criterios políticos, económicos, financieros y sociales, son privativos del fuero parlamentario y ajenos a la función jurisdic-cional, que no puede ni debe entrar a juzgar las razones de mérito, oportunidad o conveniencia de la ley, sino exclusivamente su compatibilidad con las normativas de jerarquía superior ’ (...) la Constitución garantiza el derecho al debido proceso (art. 12) pero sin definirlo, trasladando a la Ley la determinación de su contenido (art. 18), pudiendo ésta, por tanto, imponer restric-ciones y limitaciones razonablemente necesarias, fundándose en las necesidades de orden jurídico, social y económico de la sociedad para la que está legislando (...) aun admitiendo que se está en presencia de un juicio en el cual el principio de defensa puede verse inicialmente aminorado, porque el juez dicte un auto acogedor sin oír previamente al demandado, ello no importa violación al principio del debido proceso. En tal sentido, la jurisprudencia de la Corporación inva-riablemente ha sostenido: ‘ En cuanto a la garantía del debido proceso que se invoca, ésta impone como requisito esencial, la oportunidad de audiencia y defensa de aquel contra quien se formula una pretensión en el orden jurisdiccional. Y basta para la estricta observancia de tal garantía, el otorgamiento de dicha oportunidad de audiencia, sin que la misma deba asumir una forma o ritualidad determinada, siendo suficiente la posibilidad efectiva de hacer valer sus defensas. Es irrelevante al respecto (...) la supresión de etapas, recursos o instancias, la restricción de excepciones o de ritualidades y aún de oportunidades procesales ’” . Por esta razón, cabe revalidar los antecedentes tradicionales y pacíficos de esta Corte, según las cuales “ ni el menor número de etapas o formalidades, ni la supresión de recursos o instancias, dan mérito a la a pretensión de inconstitu-cionalidad. (...) la garantía del debido proceso (...) impone como requisito esencial, la oportunidad de audiencia y defensa de aquel contra quien se formula una pretensión en el orden jurisdiccional. Y basta para la estricta observancia de tal garantía, el otorgamiento de dicha oportunidad de audiencia, sin que la misma deba asumir una forma o ritualidad determinada, siendo sufi-ciente la posibilidad efectiva de hacer valer sus defensas ” (sentencia Nº 85/1993; en el mismo sentido, sentencia Nº 339/2020). IV.3) En cuanto a la igualdad de trato, a fs. 224, expresó: “ La norma atacada no brinda igual trato a las partes en el proceso, en tanto se concede a un litigante (el actor), alegar y probar, etc.; lo que al otro (demandado) se le prohíbe, evidenciando la denunciada desigualdad procesal violán-dose así también el principio de bilateralidad. La diferenciación impuesta por el artículo 69 de la Ley No. 18308 es ilegítimo e irracional en la medida a que se autoriza por la norma un fin perseguido sin prever vulneración a derechos de rango constitucionales como la igualdad, que no pueden ser limitados por ley, infringe lo dispuesto en los arts. 12 y 8 de la Constitución, al vulnerar el debido proceso legal y el principio de igualdad de las partes en el proceso, respectivamente ”. Teniendo presente lo ya expresado en el Considerando III, a juicio de la Suprema Corte de Justicia, el planteo no resulta lo suficiente-mente preciso y concreto como para tener por cumplida la carga de exactitud impuesta por el art. 512 del CGP, lo que determina que, resulte inatendible. Ahora bien, incluso en caso de que este error fuese subsanable, la Suprema Corte de Justicia tiene jurisprudencia en el sentido de que la norma atacada no afecta el derecho a recibir igual trato por ley. Así, en la sentencia Nº 614/2017, convocando a su vez la sentencia Nº 40/2013, la Corte sostuvo: “ Tal como lo ha difundido en nuestro medio Martín Risso, a nivel internacional existe consenso en que la legislación para grupos determinados es ajustada al principio de igualdad si cumple al menos con tres requisitos ( ‘ Derecho Constitu-cional ’ , FCU, 2a. Ed., 2006, págs. 501-507; ‘ Guía para la resolución de Casos de Derecho Constitucional y Derechos Humanos ’ , FCU, 2017, págs. 42-47). Esos tres requisitos son: 1o.) La diferenciación legal debe fundarse en una causa de distinción razonable y objetiva, que no implique tratamiento desigual de quienes están en iguales condiciones. 2o.) El fin perseguido con la diferenciación impuesta por la Ley debe ser legítimo. 3o.) La distinción reali-zada debe ser racional, lo que implica que exista una adecuada relación de proporcionalidad entre el fin perseguido y los medios utilizados. Es claro que estos tres requisitos se cumplen en el caso de la disposición impugnada. En primer término, la causa de la distinción es absolutamente razonable y objetiva: quien, luego de agotadas todas las instancias administrativas y la eventual vía jurisdiccional ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, persiste en incumplir con los mandatos de las entidades a cargo de la llamada ‘ policía territorial y de la edificación ’ , es pasible de enfrentar un mandato judicial que, luego del examen de admisibilidad y fundabilidad del caso, le imponga la obligación de suspender las obras que se estén realizando en contravención a la normativa vigente o, en su caso, de demoler las ya realizadas. Y dentro de esa categoría de sujetos, los ‘ incumplidores ’ , no hay un tratamiento desigual. En segundo término, el fin perseguido por la diferenciación impuesta por el artículo 69 de la Ley No. 18.308 es legítimo: se busca asegurar el cumplimiento de las resoluciones de las entidades públicas a cargo de la ‘ policía territorial y de la edificación ’ , a efectos de salvaguardar el medio ambiente y la normativa sobre ordenamiento territorial. En tercer término, la distinción realizada es racional, en el sentido de que existe una adecuada relación de proporcionalidad entre el fin perseguido (asegurar el cumplimiento de la legislación de ordenamiento territorial) y los medios utilizados (posibilitar la destrucción de las obras realizadas en contravención expresa a las órdenes de la autoridad) ” (Suprema Corte de Justicia, sentencia Nº 614/2017 de fecha 23 de agosto de 2017). Pues bien, en virtud de los argumentos que vienen de transcribirse, a juicio de la Suprema Corte de Justicia, corresponde desestimar el planteo. V) Por último, la Corte observa con preocupación que –en el período fiscalizable disciplinariamente- a partir del desarchivo del expe-diente solicitado por la Intendencia, la Sra. Juez actuante remitió reiteradamente el expediente judicial a la Oficina Actuaria sobre cuestiones estrictamente jurisdiccionales (fs. 158/189), generando pronuncia-mientos de aquélla en materia confiada y reservada exclusivamente a quien ostenta el cargo de Juez. Este obrar podría ser desarreglado, por lo que, a juicio de la Corporación, amerita que se expida testimonio de las actuaciones y se pongan a consideración del Cuerpo, para analizar la posible existencia de responsabilidad administrativa. VI) La conducta procesal de las partes no amerita sanción procesal en el grado, sin perjuicio de lo cual las costas serán de cargo de los accionantes, conforme lo mandata el artículo 523 del CGP. En virtud de lo expuesto, la Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de sus integrantes naturales, FALLA : DESESTÍMASE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD OPUESTA. COSTAS A CARGO DE LOS RECURRENTES Y COSTOS POR SU ORDEN (ART. 523 CGP). HONORARIOS FICTOS: 30 BPC. A LOS EFECTOS QUE PUDIEREN CORRESPONDER, EXPÍDASE TESTIMONIO, FÓRMESE PIEZA ADMINISTRATIVA, Y PÓNGASE A CONSIDERACIÓN DEL PLENO EN EL PRÓXIMO ACUERDO ADMINISTRATIVO, SIN MÁS TRÁMITE. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE Y, OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE.