Sentencia Definitiva N° 62/2026

Sentencia Nro. 62/2026 - IUE: 2-93903/2025 Montevideo, 05 de marzo de 2026 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE CUARTO TURNO. Ministra Redactora: Dra. Mónica Besio. Ministros Firmantes: Dr. Guzmán López Montemurro. Dr. Álvaro França. AUTOS: “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro. –AMPARO- MEDICAMENTOS”. IUE: 2-93903/2025.- I) El objeto de esta instancia está determinado por el recurso de apelación interpuesto, por el codemandado, Ministerio de Salud Pública (M.S.P), contra la Sentencia Definitiva dictada en autos (No 115/2025 de fecha 14/10/20259, por la cual el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 16o Turno, Dr. Hugo Rundie, amparó la excepción de falta de legitimación pasiva del Fondo Nacional de Recursos (F.N.R) y condenó al Ministerio de Salud Pública a suministrar al actor, Sr. AA, el fármaco ZANUBRUTINIB, en el plazo de 24 horas, por todo el tiempo y conforme lo indique su médico tratante. Sin especial condenación procesal en la instancia. II) A fs. 72 y sig. compareció el Dr. Villero en representación de la parte co-demandada, M.S.P, a interponer recurso de apelación, y en síntesis expresó que no se han configurado los extremos exigidos por el Art. 1 de la Ley 16.011 a efectos hacer lugar a la admisión de la acción de amparo impetrada respecto del M.S.P. Que se debe tener en cuenta lo expresado en el Art. 44 de la Constitución, el cual encomienda al Estado legislar en cuestiones relacionadas con la salud e higiene públicas, procurado el perfeccionamiento físico, moral y social de todos los habitantes del país. Que en cumplimiento de lo dispuesto por la norma citada, por el Art. 264 de la Ley 17.930 creó el Sistema Nacional Integrado de Salud, habiendo cumplido con sus cometidos. Por el Art. 45 de la Ley 18.211 dispuso el procedimiento de inclusión de las prestaciones médicas comprendidas en el S.N.I.S y ha iniciado diversos procesos de actualización del PIAS y del FTM. Cita jurisprudencia de la S.C.J en su apoyo. La condena recae respecto de un medicamento que no se encuentra incluido en el FTM para la patología de la actora, por lo que no debió imputarse ilegalidad alguna al Estado. El Art. 7 inc. 2o de la Ley 18.335 limita el derecho de acceso a los medicamentos debidamente autorizados por el M.S.P e incluidos por el mismo en el FTM, y a idéntica solución se llega en mérito a lo dispuesto por los Art. 6, 45 y 46 de la Ley 18.211. El M.S.P no cuenta con atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población y carece de potestades para definir la inclusión de un medicamento al FTM, se desconoce en la recurrida el proceso de incorporación de medicamentos al FTM, Art. 462 Ley 19.335 en la redacción dada por el Art. 299 de la Ley 20.075 del 20/10/2022. En la recurrida se omitió considerar que los recursos económicos son escasos y la variedad de medicamentos es amplísima, debiendo el Estado priorizar y racionalizar de forma de garantizar la sustentabilidad del sistema. El incremento sostenido de reclamos judiciales a través de los procesos de Amparo evidencia una posible violación al principio de separación de poderes, en la medida que dicho cúmulo tiene un impacto sensible sobre las previsiones anuales correspondientes al SINS, apreciándose un sensible impacto de las condenas judiciales en el presupuesto disponible para el funcionamiento del organismo. En suma, sostuvo que en el caso de autos no se verifica acción u omisión por parte del M.S.P susceptible de ser calificada como ilegítima y mucho menos al grado de “manifiesta”, como exige la ley de Amparo, ya que el mismo ejerció sus competencias regulatorias. En definitiva solicita se revoque la sentencia recurrida y se desestime la demanda. Advierte la Sala que en el escrito de apelación se padeció error en relación al número de sentencia y al fármaco objeto de condena, sin perjuicio de que los autos y el número de IUE son correctos (lo cual se atribuye al muy importante número de expedientes en materia de Amparos que se maneja por todos los operadores del sistema, tanto por las sedes judiciales como por letrados patrocinantes de las partes). III) A fs. 82 y sig. compareció la Dra. Ma. Inés Sánchez en representación de la parte actora a evacuar el traslado del recurso de apelación interpuesto por el M.S.P, abogando en síntesis por la confirmatoria de la recurrida respecto de la condena al citado codemandado e interpuso excepción de inconstitucionalidad del Art. 7 inc. 2o y Art. 10 de la Ley 18.335 y del inciso final del Art. 45 y del lit. B del Art. 51 de la Ley 18.211. IV) El F.N.R no evacuó el traslado del recurso interpuesto por el M.S.P. V) Oportunamente ante la excepción de inconstitucionalidad opuesta por la parte actora, se suspendieron los procedimientos y se elevaron las actuaciones a la S.C.J., la cual se expidió por Sentencia No 1503/2025, de fecha 11/12/2025 (fs. 103-104), por la que la Corporación en mayoría, declaró la inconstitucionalidad del Art. 7 inc. 2o de la Ley 18.335 y del inciso final del Art. 45 de la Ley 18.211 y en consecuencia su inaplicabilidad a la parte actora, desestimando el excepcionamiento en lo restante. VI) Devueltos los autos por la S.C.J, la sede “a quo” franqueó la correspondiente alzada, se remitieron los autos a esta Sede y recibidos los mismos, previo estudio legal, se dispuso en el día de la fecha, proceder a dictar la presente sentencia definitiva en legal forma -Art. 10 Ley No 16.011- (fs. 122 y sig.). VII) En primer término y antes de ingresar al objeto de esta instancia corresponde señalar que se promovió en autos por parte del actor, Sr. AA, Acción de Amparo a los efectos de que se condenara al M.S.P y al F.N.R a suministrarle el fármaco peticionado, ZANUBRUTINIB, de acuerdo con las indicaciones que formule su médico tratante y durante todo el tiempo que este lo indique. Expresó que tiene 71 años de edad y padece Leucemia Linfoide Crónica (LLC), la que le fue diagnosticada hace más de 10 años, en agosto de 2025 consultó por anemia leve, plaquetopenia y dado dolor abdominal, en estudio tomográfico se confirmó crecimiento de hepato esplenomegalia, recibió tratamiento puente en base a Clorambucil + Prednisona, y en el mes de setiembre, se le indicó tratamiento con ZANUBRUTINIB. El medicamento se encuentra registrado en el país, habiendo solicitado su financiamiento al M.S.P y al F.N.R. Que el medicamento es de alto costo, el precio del mismo es de U$S 5.527 (impuestos incluidos, fs. 15) y carece de recursos suficientes, percibe por su jubilación $ 50.293 y su esposa $ 53.706 (fs. 16 y 17) y no tiene bienes, ni ahorros de los que desprenderse. Como lo dispone el Art. 7 de la Constitución tiene derecho a ser protegido entre otros derechos, en el goce de su vida y que el Art. 44 de la Carta Magna establece que el Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia a los indigentes y carentes de recursos suficientes. Que en suma existe por parte de los demandados un actuar manifiestamente ilegítimo por acto o por omisión, al negarle la única opción terapéutica disponible; y que otros procedimientos ya sea judiciales como administrativos, no resultan idóneos para obtener el resultado perseguido, de conformidad a lo previsto por el Art. 2 de la Ley 16.011. VIII) La Acción de Amparo tiene como finalidad obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución, inherente a la personalidad humana o derivados de la forma republicana de gobierno, y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de la autoridad o de particulares, en la medida que no existan otros medios tutelares con similar eficacia. El amparo “....es un instituto de carácter excepcional, residual, y heroico reservado para las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales, peligra la salvaguarda de los derechos fundamentales." (Néstor Pedro Sagües en Acción de Amparo, pág. 166 y sig.) ". E integra con el “habeas corpus” el vasto mundo de las garantías de los derechos humanos sin las cuales estos serían ilusorias declaraciones platónicas, y lo integra en el sitial privilegiado de prestar la protección en el momento más dramático, aquel en que, por ser inmediata la agresión y causar daño irreparable, no es posible esperar el lento suceder de los procedimientos corrientes de prevención (Conforme: Pellegrini, Grinover, Ada en “A tutela preventiva das libertades habeas corpus e mandato de seguranca- Revista do Proceso, Tomo 22 citada por Luis A. Viera en “Ley de Amparo”, pág. 11). En nuestro derecho la Acción de Amparo ha sido instituida para la protección de los derechos constitucionalmente reconocidos que puedan resultar lesionados por actos u omisiones que aparezcan manifiestamente como ilegítimos (Art. 7 de la Constitución de la República, Art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos), y se encuentra regulada por la Ley 16.011, como una protección amplia en dos sentidos: en cuanto se tutelan todos los derechos o libertades reconocidos expresa o implícitamente por la Constitución y en cuanto refiere a todo acto, hecho u omisión. La legitimación activa, al igual que la pasiva, es sin limitaciones, la acción puede promoverse por o contra cualquier persona física o jurídica, pública o privada titular de un derecho (se ha entendido por la doctrina que también tiene legitimación el titular de un interés legítimo protegido por la Constitución). Procede el amparo no solo en caso de lesión, alteración o restricción de un derecho o libertad sino también en caso de amenaza que produzca o vaya a producir un daño irreparable, es un medio de carácter residual y limitado a los casos en que exista ilegitimidad manifiesta. IX) La Sala en mérito a los fundamentos que se expresarán seguidamente habrá de confirmar la recurrida, teniendo antecedentes recientes respecto al mismo fármaco (de la Sala Sentencia No 231/2024, No 369/2024 y No 137/2025, entre otras). En primer término, se concluye que no son de recibo los agravios formulados por el recurrente, M.S.P, en tanto la Sala entiende que con su accionar el M.S.P ha vulnerado respecto de la actora los derechos constitucionales a la vida y a la salud, los cuales son protegidos por la Carta Magna en sus Art. 7 y 44, siendo asimismo derechos inherentes a la personalidad humana recogidos por el Art. 72 de la misma. La actora como todo ser humano es titular del derecho subjetivo a la vida y a la salud, los que revisten rango constitucional, Art. 44 y 72 de la Constitución, siendo asimismo recogidos y protegidos por: el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el cual en su Art. 12 dispone: “1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.”, el que fuera ratificado por nuestro país por la Ley 13.751; el Protocolo de San Salvador que amplía la Convención Americana sobre Derechos Humanos ratificada por el Art. 1o de la Ley 16.519, y por lo establecido por las Leyes N° 18.211 y 18.335. La Sala ha expresado en anteriores pronunciamientos, con otra integración, (Sent. 144/2015 entre otras) que: “la interpretación de las normas legales y reglamentarias aplicables debe considerar la supremacía constitucional y debe ser conforme a las disposiciones, principios y valores constitucionales. La Suprema Corte de Justicia, ha expresado: “Y el acogimiento de la demanda puede fundamentarse, obviamente, en la aplicación al caso de principios generales del derecho de recepción constitucional (arts. 7 y 72 de la Carta) que conforman derechos humanos inherentes a la dignidad de la persona y valores superiores de rango normativo preeminente en relación con las normas legales y reglamentaciones que regulan la función pública. Señala Guastini (cit. por A. Castro, Judicatura, No 44, p. 74) que la función de la Constitución es moldear las relaciones y, por tanto, uno de los elementos esenciales del proceso de constitucionalización del orden jurídico es precisamente la difusión en el seno de la cultura jurídica de la idea de que toda norma constitucional, independientemente de su estructura o de su contenido normativo, es una norma jurídica genuina, vinculante y susceptible de producir efectos jurídicos. Y como sostiene la Dra. Castro de la visión meramente legalista se produce una reorientación ideológica y teórica -que en esencia es un viraje político-jurídico- hacia una visión constitucionalista del derecho que implica la sujeción del legislador, el administrador y el juez a las normas constitucionales. Y, precisamente en el caso, la operatividad directa de los derechos, principios y valores de raigambre constitucional, no habrá de verse como puro arbitrio judicial, sino como el fruto de una argumentación jurídica que respeta la eficacia vinculatoria de los principios constitucionales, descartando su carácter meramente programático, en la búsqueda de la justicia del caso concreto, finalidad esencial de la función jurisdiccional” (Sent., No 130/2007; Sent. de la S.C.J. comentada por Castro Alicia Argumentación y Constitucionalismo en la fundamentación de sentencias...” Anuario, T. XXXIX, pág. 842).”. En cuanto al agravio formulado por el M.S.P relativo a que en mérito a lo resuelto en la recurrida se estarían desaplicando las leyes que regulan el suministro de medicamentos, las que no han sido declaradas inconstitucionales, el mismo no es de recibo. La Sala ha señalado en otros pronunciamientos, que la decisión de primera instancia que ampara el reclamo, no desaplica leyes que no han sido declaradas inconstitucionales y que regulan el suministro de medicamentos en el país como lo afirma el recurrente. La resolución impugnada aplica directamente el Art. 44 de la Constitución que obliga al Estado a proporcionar gratuitamente los medios de prevención y asistencia (en este caso la combinación de medicamentos indicada) a la actora que no tiene recursos suficientes para adquirirlos en forma particular. A este respecto, se comparte lo expresado por el T.A.C. de 2o Turno en cuanto a que: “...en materia interpretativa de derechos humanos rige el principio pro homineo como lo denomina Karlos Castilla, “pro persona” tiene por finalidad acudir a la norma más protectora y/o preferir la interpretación de mayor alcance al reconocer un derecho, o bien, en sentido complementario aplicar la norma más restringida al establecer limitaciones (Cfm Castilla, Karlos (2009). El principio Pro persona en la Administración de Justicia. Cuestiones Constitucionales pp65-83). Dicho principio se basa en que los derechos inherentes a la persona humana deben ser protegidos frente al accionar u omitir ilegítimos del Estado, de forma que se permita asegurar para todos los niveles el respeto de los derechos humanos Tiene dos reglas principales: 1) Preferencia interpretativa, en virtud de la cual se debe realizar una interpretación extensiva de las mismas para la consagración de derechos ,y restringida para establecer las exoneraciones previstas en las normas. 2) Preferencia de normas: cuando existan dos normas que regulen un determinado tema debe darse preferencia a la norma más protectora, independientemente del rango de las normas. Asimismo en el caso de restricción de derechos se debe buscar la norma que mejor proteja los derechos humanos involucrados. Este principio no conlleva a una derogación de normas, sino que constituye un criterio de aplicación e interpretación que busca la norma que mayor protección ofrezca, esto es la que consagre mejores o mayores protecciones para las personas, por encima de las reglas de jerarquía y temporalidad a fin de lograr la conservación de las normas más favorables para el ejercicio de los derechos humanos. Y de una interpretación conforme a los preceptos antes mencionados podemos concluir que conforme a la normativa aplicable la actora tiene en tanto titular del derecho humano fundamental a la salud derecho a gozar del mayor nivel posible de bienestar físico y mental posible y el Estado tiene la obligación de asistirlo.” (T.A.C. 2o, Sentencia Definitiva No 77/2019). Asimismo el homólogo de 7o Turno en sentencia No 135/2018 de fecha 14/12/2018 expresó en términos que se comparten -aunque para otra patología y medicamento-, que: “...El accionante tiene comprometidos en forma actual e inminente sus derechos a la Vida, a la Salud, al disfrute de una mejor Salud posible y a la calidad de Vida. Manifiestamente ilegítimo es negarle la oportunidad del único medicamento que hasta ahora se conoce podrá ayudarle. ...... Sólo se pretende del MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA que tutele a un Ser Humano en su candente y extrema problemática; que le suministre el medicamento cuando consta y la prueba avala que lo necesita y que le será de provecho en grado de probabilidad trascendente, porque no está controvertido que el actor lo precisa como última chance cognoscible de alternativa terapéutica en relación de medios que por ahora tiene. Ante esta circunstancia cierta, la negativa del Ministerio requerido al respecto, y la manifiesta ilegitimidad que ello comporta ocasionando una palmaria conculcación de derechos al demandante, amerita la respuesta de protección judicial por Amparo. Para ello tiene vocación la acción de Amparo en abordaje.”. Sin perjuicio de lo expuesto, en este caso en particular es procedente agregar que la S.C.J por la ya citada Sentencia Definitiva No 1503/2025, declaró la inconstitucionalidad del Art. 7 inc. 2o de la Ley 18.335 y del inciso final del Art. 45 de la Ley 18.211 y en consecuencia su inaplicabilidad a la parte actora. X) Analizados los elementos probatorios incorporados a la causa y las propias manifestaciones de las partes en sus respectivos escritos introductorios, la Sala ha arribado a la conclusión de que se encuentra acreditado en autos, la existencia de ilegitimidad manifiesta en el accionar del codemandado M.S.P. Los agravios formulados por la demandada recurrente se centran en que en el caso objeto de estas actuaciones, el M.S.P. no ha incurrido en un accionar manifiestamente ilegítimo, que se lo condena a cumplir con el suministro de medicamentos lo que no le está legalmente impuesto como obligatorio, pues no está dentro del “catálogo de prestaciones” de salud que regula el Plan Integral de Atención a la Salud (PIAS, Ley 18.211 y Decretos Reglamentarios), ni ha sido incorporado al F.T.M creado por la Ley 17.930 y Decreto Reglamentarios No 265/2006 y No 130/2017 para la patología de la actora, no siendo el M.S.P un dispensador de medicamentos, ni reconociendo el Art. 44 de la Constitución un derecho subjetivo irrestricto al reclamo de medicamentos cuando el paciente no posea los recursos para adquirirlos. Entiende la Sala que el agravio esgrimido en cuanto a la no existencia de un accionar ilegítimo no es de recibo. El Art. 1° de la Ley 16.011 requiere que la ilegitimidad del acto lesivo sea manifiesta, dicho calificativo "manifiesta" significa que el agravio invocado "debe sobresalir y mostrarse fehacientemente, en forma que la necesidad de prueba sea mínima y que su producción pueda efectuarse sin deterioro de la celeridad y sumariedad del proceso amparista..." (Conforme Luis Alberto Viera en Ley de Amparo, pág. 22). Entiende la Sala que, en el caso de autos, ha sido debidamente acreditado que el suministro a la amparista del medicamento requerido, es la mejor y más efectiva opción terapéutica para su patología. Corresponde considerar al accionar del M.S.P como manifiestamente ilegítimo en cuanto el mismo, sin haber acreditado en autos el fundamento científico para ello, le niega a la actora el suministro del medicamento peticionado, el cual es el único que puede otorgarle la posibilidad de una mayor sobrevida libre de progresión de la grave enfermedad que padece. Como ya se expresara, el amparo procede no solo en caso de lesión, alteración o restricción de un derecho o libertad sino también en caso de amenaza que produzca o vaya a producir un daño irreparable, como ocurre en este caso si no se le proporciona al actor el medicamento peticionado, en virtud de que la enfermedad seguirá progresando a medida que pase el tiempo. Se comparte lo expresado por el Dr. Luis Alberto Viera en cuanto a que: “el amparo corresponde cuando hay una lesión o amenaza inminente de lesión a un derecho o libertad constitucional que produce o va a ocasionar un daño irreparable al titular de tal derecho o libertad, de esperar se cumplan los trámites de los instrumentos normales. Hay siempre, en el amparo una razón de tiempo, de inmediatez, que requiere un actuar sin tardanza, un proceder de urgencia. Y este carácter de su objeto determina su peculiar procedimiento...” (Conforme autor citado en Ley de Amparo, 2a Ed. 1993, pág. 21). En efecto, en el caso de la actora se ha acreditado que el hecho de no suministrarle el medicamento que solicita a la brevedad, implica una lesión o amenaza inminente de lesión no solo al derecho a la salud, sino en definitiva al derecho a la vida. De la historia clínica (pendrive de fs. 3) e informe extendido por la médica tratante Dra. Stefanía López (fs. 1 -2), surge la patología que padece el actor, Leucemia Linfoide Crónica (LLC) en estadio IV de Rai y Binet, CLL-IPI de alto riesgo (6 puntos), por lo que se le indicó tratamiento con ZANUBRUTINIB como mejor opción terapéutica, 160 mg. dos veces al día hasta progresión y/o intolerancia. Resulta asimismo del citado informe que el fármaco peticionado cuenta con Estudio Fase III el cual demostró mejores tasas de respuestas globales y sobrevida libre de progresión. Se recibió en audiencia la declaración de la Dra. López, Hematóloga, quien en síntesis ratificó la patología que padece el actor, las bondades del fármaco requerido para este paciente y la urgencia de recibir el mismo, lo que fue relevado en la recurrida. En mérito a lo expuesto, habiendo la Sala analizado e interpretado las normas legales y constitucionales ya referidas, de conformidad con los principios antes citados, corresponde en definitiva confirmar la sentencia recurrida en cuanto condenó al M.S.P a suministrar al actor el medicamento requerido. XI) Por último corresponde señalar, en cuanto a la incidencia de la eventual condena en el presupuesto del M.S.P, que ello no pasa de ser una mera alegación estadística sin prueba alguna, que no tiene relación con la afectación del derecho subjetivo de la actora. XII) No se controvirtió que la parte actora carezca de los medios económicos suficientes para solventar el alto costo del medicamento peticionado, sin perjuicio de que ello resulta de la prueba acompañada con la demanda y ya reseñada. XIII) No existen méritos para la imposición de especiales condenas procesales en el grado (Art. 688 C.C. y Art. 56 C.G.P.). Por los fundamentos expuestos, disposiciones enunciadas y aplicables, el Tribunal FALLA: Confírmase la sentencia recurrida; sin especial condenación en el grado. Notifíquese personalmente. Oportunamente, devuélvanse. Fíjanse los H.F.P en 8 B.P.C. Dra. Mónica Besio Ministra Dr. Guzmán López Ministro Dr. Álvaro França Ministro Esc. Adriana León Secretaria