Sentencia Definitiva N° 69/2026

Sentencia No. 69/2026 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro Redactor: Patricia Hernández Ministros Firmantes: Rosario Sapelli, Pablo Benítez y Patricia Hernández.- Montevideo, 6 de marzo de 2026.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO – AMPARO – IUE 2-109154/2025” en virtud del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia definitiva nro. 134 del 21/XI/2025 dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 16º Turno, Dr. Hugo Fabián Rundie Mintegui.- RESULTANDO: 1)Que se da por reproducida la relación de hechos formulada por la juez a quo por ajustarse a las resultancias de autos.- 2) Que por la sentencia definitiva apelada se amparó la excepción de falta de legitimación pasiva del Ministerio de Salud Pública (MSP) y se condenó al Fondo Nacional de Recursos (FNR) a proporcionar a la parte actora financiación de la bomba de insulina, colocación e insumos mensuales requeridos por el uso – en lo no incluido en el PIAS - por el tiempo que fuere necesario según equipo médico tratante en el plazo de 24 horas.-.- 3) Que de fs. 401 a fs. 403 compareció el co-demandado FNR e interpuso recurso de apelación.- En síntesis, formuló como agravio la condena impuesta e invocó que no incurrió en ilegitimidad manifiesta.- Fundamentó el mismo en: (a) el dispositivo solicitado se encuentra fuera de la normativa de cobertura del FNR ya que el promotor tiene 37 años de edad y aquélla solo se proporciona a pacientes con edad igual o menor a 21 años; y (b) es erróneo fundamentar el derecho de la parte actora en el artículo 44 de la Constitución, el que no establece un derecho sino el deber de cuidar la salud y asistirse en caso de enfermedad.- Solicitó que se revoque la apelada en cuanto condenó al FNR.- 4) Que por providencia nro. 4112 del 26/XI/2025 se confirió traslado del recurso de apelación por el plazo legal.- 5) Que a fs. 408 y 409 compareció la parte actora e interpuso recurso de apelación.- Afirmó: (a) la absolución del MSP determina que se posicione ante la posibilidad de que el tribunal de alzada revoque la sentencia recaída frente a la apelación por parte del condenado FNR, en cuyo caso y ante la imposibilidad de impugnar la desestimatoria inicial, la parte actora se encontraría desprotegida; y (b) entiende que ambos co-demandados gozan de legitimación pasiva, ello porque la máxima autoridad del FNR es el MSP y en los hechos no hay un acto independiente o aislado del FNR por el cual aprueba la normativa de cobertura y es el MSP el responsable de dar respuesta a la problemática planteada.- 6) Que por providencia nro. 4148 del 27/XI/2025 se confirió traslado del recurso de apelación.- 7) Que de fs. 414 a fs. 420 compareció la parte actora a fin de evacuar el traslado conferido e interpuso excepción de inconstitucionalidad respecto del artículo 7 inciso 2º de la Ley 18.336.- 8) Que de fs. 423 a fs. 427 compareció el MSP y evacuó el traslado conferido.- 9) Que por providencia nro. 4256 del 5/XII/2025 ante la excepción de inconstitucionalidad opuesta se ordenó la elevación de los autos para ante la Suprema Corte de Justicia.- 10) Que por sentencia nro. 1676 del 18/XII/2025 de la Suprema Corte de Justicia se declaró inconstitucional e inaplicable al caso el artículo 7 inciso 2º de la Ley 18.336.- 11) Que por decreto nro. 405 del 2/III/2026 se franqueó al recurso de apelación para ante este Tribunal.- 12) Que estos autos fueron recibidos los autos el 2/III/2026 y practicado el estudio respectivo, se resolvió el dictado de la presente.- CONSIDERANDO: I-Que este Tribunal, con el voto concordante de sus miembros naturales, habrá de confirmar la sentencia definitiva de primera instancia nro. 134 del 21/XI/2025; en virtud de los fundamentos que se exponen a continuación.- II- Agravio: Condena impuesta al FNR.- 2.1- Que el co-demandado FNR compareció de fs. 401 a fs. 403 e interpuso recurso de apelación.- Formuló como agravio la imputación de conducta con ilegitimidad manifiesta y consecuente condena a prestar cobertura financiera por dispositivo y procedimiento de alto precio.- Fundamentó el mismo en: (a) el FNR solamente puede realizar aquello que la ley asigna dentro de sus competencias; (b) el dispositivo de infusión subcutánea continua de insulina se encuentra fuera de la normativa de cobertura por parte del FNR para personas mayores de 21 años de edad; (c) en el caso, el promotor detenta 37 años de edad; y (d) por tanto, el FNR no ha actuado con ilegitimidad manifiesta, no configurándose los requisitos de la Ley 16.011.- 2.2- Que por el Decreto nro. 265/2006, con la finalidad de otorgar certeza a los usuarios del SNIS, fue aprobado el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM) como “lista positiva de medicamentos de alto valor terapéutico, destinados a resolver el tratamiento farmacológico de los problemas sanitarios relevantes de acuerdo al perfil socio-epidemiológico nacional” (Considerando III), como “el conjunto de prestaciones de cobertura farmacológica, reuniendo los medicamentos necesarios para atender las indicaciones terapéuticas de los pacientes de instituciones y servicios de salud comprendidos en el ámbito de aplicación definido por el artículo 3” (artículo 7 Ley 18.211).- El mismo se integra por cuatro anexos.- En el Anexo III figuran, precisamente, los medicamentos que deben ser prestados por el FNR y por la Comisión Honoraria de Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes, según protocolos, guías y reglamentaciones que indique el mismo FNR (artículo 4 Decreto nro. 265/2006).- A su vez, su incorporación habrá de estar sujeta a las previsiones del artículo 462 de la Ley 19.355.- La jurisprudencia mayoritaria es concordante en que no estando incluido el medicamento o dispositivo o tratamiento en el FTM a cargo del FNR, no corresponde a éste su cobertura.- Esto, en el entendido de que al no estar incluidos a cargo del FNR no puede prestar cobertura financiera a tal fin porque, de hacerlo, violaría el marco normativo que preceptúan determinados procedimientos científicos necesarios y económicos para la incorporación del medicamento.- Partiendo de la premisa de que el FNR se trata de una persona jurídica no asistencial sino financiadora, concordante con el principio de especialidad que se le aplica, sólo está habilitada a suministrar esa cobertura a propósito de medicamentos/tratamientos/dispositivos puestos por la normativa a su cargo.- 2.3- Que pues bien, la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfe. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578).- La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166).- La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfe. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650).- En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfe. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22).- Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares.- 2.4- Que aplicados estos conceptos a la hipótesis del sub-lite emerge que la acción de amparo deducida por el Sr. AA (37 años) contra el FNR cumple con los requisitos exigidos.- 2.5- Que la parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 17/XI/2025 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos del FNR consistentes en la negativa a suministrarle o prestarle asistencia financiera para la cobertura del infusor continuo subcutáneo de insulina (ISCI) prescripto por su médica endocrinóloga tratante en Universal Sociedad Médica, Dra. Marianela Maiche, para combatir la enfermedad que padece de diabetes mellitis tipo 1.- Tal situación sanitaria actual fue respaldada con la prueba documental constituida por copia de historia clínica, informe a fs. 2 y 3 de la médica tratante según la cual el infusor de alto costo solicitado representa la opción terapéutica para evitar complicaciones agudas y evitar el desarrollo y/o progresión de las complicaciones ya existentes: padece de retinopatía diabética no proliferativa y lograr optimizar control metabólico, reducir variabilidad glucémica.- La parte demandada admitió tales hechos como la enfermedad que padece la parte actora y no controvirtió la evidencia científica del dispositivo solicitado ni que reviste beneficios en cuanto a la mejora de la sobrevida del paciente y su calidad de vida, independientemente de la edad del paciente.- Tampoco existió controversia sobre la carencia de recursos económicos suficientes de la parte actora para afrontar su adquisición.- 2.6- Que sin embargo, por Decreto nro. 319 del 28/X/2019 (fs. 13 y 14) el Poder Ejecutivo estableció que el dispositivo infusor continuo subcutáneo de insulina e insumos habrán de ser financiados por el FNR “bajo estricta normativa de cobertura”.- Por el mismo Decreto nro. 319/2019 el Poder ejecutivo incorporó a los Programas Integrales de Atención en Salud, Anexo II del Catálogo de Prestaciones que deben brindar y financiar las entidades públicas y privadas que integran el SNIS el tratamiento de terapia de infusión continua de insulina subcutánea.- La parte demandada si bien no controvirtió la eficacia del dispositivo solicitado y tratamiento propuesto para la patología que padece la parte actora, fundamentó exclusivamente su defensa en que no incurrió en ilegitimidad manifiesta ya que ha cumplido con los cometidos asignados por la normativa.- Precisamente, como se dijo antes, por el citado Decreto nro. 319/2019 el Poder Ejecutivo impuso al FNR la cobertura financiera del dispositivo de infusión de terapia continua subcutánea e insumos “bajo estricta normativa de cobertura” que estipula el propio FNR.- Esta Sala en otros pronunciamientos ha señalado que la regulación que se comete al FNR no puede significar que el mismo se desligue de la obligación impuesta.- La parte actora arguyó que este criterio – al que calificó como vulneratorio del principio de igualdad – carece de respaldo científico que lo respalde.- En efecto, impugnada la limitación del suministro impuesta por el FNR y a la que sometió a determinados habitantes del país por ausencia de fundamentos científicos para ello, el co-demandado FNR no ofreció ningún medio de prueba en ese sentido, a fin de fundamentar la excepción de falta de legitimación causal pasiva que arguyó.- Obviamente, el medio de prueba idóneo a tal fin es la prueba pericial.- Así las cosas, la postura del apelante luce huérfana de apoyo y la negativa al suministro del dispositivo por parte del FNR goza del requisito de la acción de amparo como lo es la manifiesta ilegitimidad de su conducta: la cobertura financiera solicitada fue puesta a su cargo sin limitación etaria del paciente, por lo que la condena impuesta respeta el principio de especialidad citado en el Considerando 2.2 ut-supra.- Es la propia inactividad procesal, la que endilga hacia la desestimación del agravio y confirmación de la hostigada.- Máxime cuando se encuentra comprometido el derecho a la salud de los habitantes constitucionalmente protegido: éste es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas internacionales como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “… entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión.- …” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125).- Y como señala el autor Joaquín González citado por Aída Kemelmajer: “Las declaraciones de derechos y garantías, no son, como puede creerse, simples fórmulas teóricas; cada uno de los artículos y cláusulas que los contienen poseen fuerza obligatoria para los individuos, para las autoridades y para toda la Nación.- Los jueces deben aplicarlos en plenitud de su sentido, sin alterar o debilitar con vagas interpretaciones o ambigüedades la expresa significación de su texto” (en “Los Recursos Limitados y el “Amparo” como Instrumento de Acceso a la Salud” en La Ley-Actualidad Semanal, Año 2, nro. 79).- Siguiendo a pronunciamientos precedentes de este Tribunal, se habrá de desestimar el agravio del co-demandado FNR.- Abona postura adoptada la declaración de inconstitucionalidad del artículo 7 inciso 2º de la Ley 18.335 e inaplicabilidad al caso por sentencia de la Suprema Corte de Justicia nro. 1676 del 18/XII/2025 (fs. 434 y 435).- III-Apelación eventual.- 3.1- Que la parte actora compareció a fs. 408 y 409 a fin de interponer recurso de apelación contra la sentencia definitiva en cuestión.- En el numeral 4) de su escrito, la parte actora procuró fundamentar el mismo en base a que ante la absolución del co-demandado MSP y eventualidad de la revocatoria por el tribunal de alzada de la condena impuesta al FNR, es que interpone la impugnación so riesgo de resultar desprotegido.- 3.2- Que rectamente interpretado lo manifestado, el agravio dirigido a la condena asimismo del restante co-demandado MSP, aparece como formulado con carácter eventual, esto es: para el caso de amparo del recurso de apelación interpuesto por el FNR.- En la medida, que el agravio de este último fue desestimo, no amerita ingreso al recurso de apelación con carácter eventual interpuesto.- IV- Condenas Causídicas.- Que de conformidad con los artículos 56 y 261 del Código General del Proceso y artículo 688 del Código Civil, la conducta procesal de las partes no amerita la imposición de sanciones procesales.- Por los fundamentos antes expuestos y de conformidad con los artículos 7, 8, 12, 18, 72 de la Constitución; Ley 16.011; artículo 688 del Código Civil; artículos 137 a 142, 261 del Código General del Proceso; y disposiciones concordantes y complementarias; el Tribunal FALLA: Confírmase la sentencia definitiva nro. 134 del 21/XI/2025.- Las costas y costos por el orden causado.- Notifíquese a las partes en el domicilio.- Devuélvase a la Sede de origen, con las formalidades de estilo.- Rosario Sapelli Ministra Pablo Benítez Ministro Patricia Hernández Ministra