Sentencia Definitiva N° 66/2026

Sentencia No. 66/2026 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE SEGUNDO TURNO. Ministro redactor: Dr. Pablo Benítez Rodríguez Ministros firmantes: Dra. Patricia Hernández, Dra. Rosario Sapelli y Dr. Pablo Benítez Montevideo, 6 de marzo de 2026.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO - AMPARO”, IUE 2 - 84744/2025, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por el codemandado Estado – Ministerio de Salud Pública, contra la sentencia definitiva de primera instancia Nº 78/2025, del 30 de setiembre de 2025, dictada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 3er. Turno, a cargo del Dr. Sebastián Amor González. RESULTANDO: 1) Por el referido pronunciamiento la Sede de primer grado dispuso: “Amparar la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el Fondo Nacional de Recursos, desestimándose la demanda en todos sus términos impetrada en su contra. Amparando la demanda promovida contra el Ministerio de Salud Pública, y en su mérito, condenándolo a suministrar a la actora el medicamento Elacestrant, en un plazo de 24 horas, de acuerdo a las indicaciones de su médica tratante y durante todo el tiempo que la misma lo indique. Costas y costos de oficio. ...” (fs. 103). 2) Contra dicha decisión de primer grado se alzó el Estado –Ministerio de Salud Pública (en adelante: MSP) interponiendo recurso de apelación. En apretada síntesis, sostuvo: - En el caso de autos el MSP no actuó con ilegitimidad manifiesta y por tanto la acción de amparo debió ser desestimada en todos sus términos. - El Estado ha dado pleno cumplimiento a Io dispuesto en el art. 44 de la Constitución, en la medida que: a) dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo; b) inició diversos procesos de actualización del P.I.A.S. y del F.T.M., pudiendo citarse entre otras las recientes Ordenanzas Ministeriales N° 277 del 19/03/2019, 413 de 12/04/2019, 577 de 22/05/2019, 685 de 05/06/2019, 876 de 19/07/2019, 1003 de 15/08/2019, 1257 de 03/10/2019, 1543 de 19/11/2019, 1706 de 27/12/2019, 172 de 28/02/2020, 173 de 28/02/2020, 1938 de 28/12/2021, 1304 de 20/09/2022, 1960 de 28/12/2022, 1961 de 28/12/2022 y los Decretos N° 196/2021 y 360/2021 del 28/10/2021, así como los convenios para garantizar el acceso a Spinraza; c) estableció un régimen de financiación solidario. garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado; d) creó un prestador de salud público (A.S.S.E.). encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado. Por lo tanto, habiéndose cumplido los cometidos asignados por el constituyente y garantizado el derecho a la salud, no puede concluirse que haya existido ilegalidad (como lo hace la sentencia), y mucho menos que la misma sea “manifiesta”. - “...la condena versa sobre un medicamento no registrado, lo cual contraviene y desconoce lo dispuesto en la legislación vigente, lo cual contraviene y desaplica lo dispuesto en la legislación vigente, extremos que agravian a mi representada y justifican la revocación del fallo” (fs. 108 vto.). - “... se incurrió en violación a la separación de poderes al desaplicar las leyes anteriormente citadas sin que mediase una declaración de inconstitucionalidad ...” (fs. 109 vto.). - No suministrar un medicamento no registrado no constituye una omisión “manifiestamente ilegítima”. En definitiva, solicita se revoque la recurrida y se desestime en todos sus términos la demanda de amparo impetrada en autos. 3) Conferido traslado del recurso (Dec. N° 3319/2025, del 6/X/2025, fs. 117), el mismo fue evacuado por la representante de la parte actora, en los términos que surgen de la pieza escrita agregada en fs. 119/127 vto., abogando por el mantenimiento de la decisión impugnada en todos sus términos. Además, en la misma oportunidad, promovió por vía de excepción la declaración de inconstitucionalidad de lo dispuesto por los arts. 7 inc. 2° de la Ley N° 18.335, y 45 inciso final de la Ley N° 18.211. Por su parte, el codemandado Fondo Nacional de Recursos (en adelante: FNR), no evacuó el traslado conferido. 4) Por providencia Nº 3460/2025, del 14 de octubre de 2025, la Sede de primer grado dispuso la suspensión del proceso y la elevación de los autos para ante la Suprema Corte de Justicia (fs. 129), quien –en definitiva- se pronunció mediante Sentencia N° 1388, del 20 de noviembre de 2025 por la cual resolvió: “Decláranse inconstitucionales los arts. 7 inc. 2° de la Ley N° 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley N° 18.211 y, en consecuencia, inaplicables a la parte actora.” (fs. 138 vto.). Devueltos los autos para ante la Sede a quo se dispuso el franqueo de la vía recursiva promovida para ante el Tribunal de Apelaciones en lo Civil que por turno corresponda, sin efecto suspensivo (cfme. Decreto N° 461/2026, del 27/II/2026, fs. 148). Los autos fueron recibidos por ésta Sala en lo Civil de Segundo Turno el 3 de marzo de 2026 (cfme. fs. 152). Culminado el estudio y puestos los autos al Acuerdo, se procede al dictado de la presente sentencia definitiva de segunda instancia. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, por unanimidad -art. 61 de la Ley N° 15.750-, habrá de confirmar la sentencia de primer grado, por los fundamentos que se desarrollarán a continuación. II) El caso de autos. En el subexámine se presentó la Sra. AA, de 51 años de edad, promoviendo acción de amparo contra el Estado – Ministerio de Salud Pública (en adelante, MSP) y el Fondo Nacional de Recursos (en adelante, FNR). Manifestó la promotora que en enero de 2024 le fue diagnosticado cáncer de mama derecho luminal a estadio IV pleural y óseo múltiple, siendo asistida en mutualista Médica Uruguaya. Inicialmente, recibió tratamiento con los fármacos Ribociclib y Anastrozol por el término de un año y seis meses. Efectuados los estudios de control, se constató progresión lesional ósea por progresión a inhibidor de cilinas CD4/CD6. Se realizó determinación de PIK3CA y ESR1, constatándose mutación del ESR1 por lo que, en ateneo de la institución que la asiste se determinó la necesidad de rotar el tratamiento al medicamento Elacestrant 345 mg., hasta progresión lesional, de conformidad con lo que surge del ensayo multicéntrico, aleatorizado, abierto y con control activo en el que participaron 478 mujeres denominado “Emerald”. Todo lo que viene de reseñarse ha sido debidamente acreditado en autos mediante el informe médico que luce en fs. 1/2, resultancias de la historia clínica de la actora (incorporada en formato digital, fs. 3) e informe pericial elaborado por el Dr. Gabriel Krygier, donde se concluye: “1) La indicación del Elacestrant es correcta y está avalada por el estudio EMERALD teniendo en este caso la mutación correspondiente determinada por informe Guardant de biopsia líquida con Tier l. ... 3) Los beneficios buscados en este caso son los reportados en el estudio: aumento de la sobrevida libre de progresión es decir hasta la aparición de una nueva recaída. - 4) Consecuencia de no recibir el tratamiento: progresión de la enfermedad con sus consecuencias dependiendo del o de los sitios eventuales de progresión (mayor morbilidad y mortalidad).” (fs. 86 vto./87). III) Sabido es que el tribunal superior solo podrá ingresar al examen de aquellos puntos respecto de los cuales existe agravio del impugnante, no pudiendo abordar el análisis de cuestiones consentidas por los contendientes (cfme. Giuffra, Carolina, en “Los recursos judiciales en el C.G.P.”). Ello por cuanto “…El agravio es la medida de la apelación… El juez de la apelación no tiene más poderes que los que caben dentro de los límites de los recursos deducidos. No hay más efecto devolutivo que el que cabe dentro del agravio y del recurso: ‘tantum devolutum quantum appellattum” (E.J. Couture en “Fundamentos del Derecho Procesal Civil”, Aniceto López Editor, Buenos Aires, 1942, pág. 218). Bajo tales premisas, ingresando al estudio de la impugnación, inicialmente, corresponde tener presente que no fue objeto de agravio el diagnóstico de la enfermedad que padece la actora ni su gravedad, así como tampoco fue cuestionada la pertinencia de la administración del fármaco reclamado y su dosis, el costo de la medicación y los ingresos económicos de la reclamante. En consecuencia, quedan fuera del objeto de la apelación las cuestiones que vienen de referirse. Además, es de tener presente que ha pasado en autoridad de cosa juzgada la resolución de primer grado en cuanto hizo lugar a la excepción de falta de legitimación pasiva opuesta por el FNR, solución conteste con la posición que sustenta la Sala a ese respecto, por lo que tampoco corresponde ingresar al análisis de la situación de dicho codemandado. IV) El codemandado MSP expresa agravios que -en lo sustancial- refieren a que, estando al tenor de lo dispuesto por el art. 1° de la Ley N° 16.011, con su actuación no ha incurrido en acto, hecho u omisión que merezca calificarse como manifiestamente ilegítimo, tal como se postula en la decisión de primera instancia. IV.a.- Como ha expresado la Sala en múltiples pronunciamientos, la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfme. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578). La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166). La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfme. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650). En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley No. 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfme. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22). Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley No. 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares. IV.b.- Aplicados tales conceptos al caso en estudio emerge que la acción de amparo deducida por la Sra. AA contra el MSP cumple con los requisitos exigidos por la norma legal en que se sustenta la acción. La parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 15/IX/2025 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos que atribuye al MSP consistente en la negativa a prestarle asistencia financiera para la adquisición o suministro del medicamento de alto costo Elacestrant, que le fuera prescripto por el equipo médico que le asiste en mutualista Médica Uruguay. El MSP no controvirtió la patología que padece la promotora, así como tampoco cuestionó la eficacia y/o evidencia científica con que cuenta el medicamento Elacestrant para el abordaje de la gravísima enfermedad que padece el mismo. Ante esta situación, cobra vigencia la obligación impuesta por la Constitución al Estado de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (artículo 44 inciso 2º) y los correlativos derechos fundamentales al goce de la vida, a la salud y demás derechos inherentes a la personalidad humana, la que tiene un alcance mucho más amplio al que el MSP ensayó otorgarle en oportunidad de interponer su recurso de apelación. Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas de fuente internacional como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “…entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión…” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125; Díaz Fernández, Hugo en “El Amparo Sanitario en el Derecho Uruguayo. Aportes Básicos para su Sistematización” en LJU, Tomo 149 (abril 2014), págs. JC37-JC72; Ley No. 13.751; Ley No. 16.519). En este marco, “Se ha dicho que “en el Estado democrático donde los gobernantes surgen por elección de los ciudadanos, ellos son los responsables directos de que no existan desigualdades en el acceso a los bienes relacionados con la salud que deben ser considerados dentro de los Derechos Humanos”. Frente a esta obligación estatal, cada individuo cuenta con el derecho a que “…objetivamente, se le haga disponible todo lo necesario para el acceso al estado de bienestar completo, mediante las políticas y medidas de acción positiva que resulten conducentes”, al decir de Bidart Campos” (Müller, Enrique en “La equidad en los servicios de salud” en Revista Crítica de Derecho Privado, nro. 1, págs. 129-146).- “…con este propósito deben realizar todos aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos, priorizando los derechos de los pacientes” (TAC 2º Turno, Sentencia T.A. Civil No. 216/018-2; cfme. Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000003/2015-2, entre otras). Entonces, partiendo de las premisas consistentes en la consideración del derecho a la salud como un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la Ética y el Derecho y que ni siquiera fue cuestionado por el MSP y la no desvirtuada eficacia del medicamento de alto costo Elacestrant, a fin de combatir la enfermedad que padece la Sra. AA; permiten concluir que el codemandado MSP no puede so pretexto de aspectos administrativos o contables, que él mismo regula, limitar el derecho constitucional a la salud de sus habitantes (entre otros derechos fundamentales). Esto conduce a sostener que la negativa del MSP a su suministro a la parte actora comporta por sí sola una manifiesta ilegitimidad por afectación de su derecho constitucional a la salud, a la asistencia sanitaria integral y de calidad. Medicamento que, en la especie, aparece como la única chance de revertir la evolución que hasta el momento tuvo la enfermedad y, como lo sostuvo el Sr. Perito en fs. 87, permitirá a la actora un aumento de la sobrevida libre de progresión. La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “…puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida…”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley No. 18.331; cfme. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000088/2016-2, Sentencia T.A. Civil No. 92/018-2, Sentencia T.A. Civil No. 14/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 94/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 156/019-2). IV.c.- Sostiene la recurrente que “...la condena versa sobre un medicamento no registrado...” y que con ello se contraviene lo dispuesto en la legislación vigente. De los términos desarrollados por el recurrente en este orden surge que, en su criterio, la ausencia de registro del fármaco reclamado en autos enervaría la obligación que a su respecto deriva de lo preceptuado por el art. 44 de la Constitución. El Tribunal no comparte tal criterio, siendo de provecho entonces reiterar los fundamentos expresados por la Sala similar de 3er. Turno en Sentencia N° 183/2017, en la cual partiendo del derecho fundamental reconocido por el art. 44 de la Carta, se expresó: “No por obvio ha de omitirse referir que: ‘El derecho a la salud, expresamente reconocido en el art. 44 de la Constitución, constituye un derecho humano esencial, inherente a la persona, y de cuyo pleno goce dependen todos los demás. En este sentido, el derecho a la salud podría considerarse, conjuntamente con la vida, uno de los derechos absolutos, ya que su instrumentalidad respecto del segundo nombrado es indiscutible.’ (cfme. SCJ, Sentencia S.C.J. No. 396/016)”. Y más adelante: “Parece claro que no puede supeditarse al interés de un Laboratorio la debida asistencia a quien, siendo portador de una enfermedad excepcional y careciendo de medios económicos para procurarse el único medicamento que necesita, acude al Estado a efectos de conseguirlo gratuitamente.- No se pide al Estado que registre el medicamento, tampoco que se lo incluya en el Formulario Terapéutico de Medicamentos FTM, se pide directamente que se lo suministre y el MSP no le brinda solución alguna” (publicada en BJN). En definitiva, en criterio de la Sala, por encima de la normativa referida en la impugnación (Dec. Ley N° 15.443, Ley N° 19.355, Decretos Reglamentarios Nos. 521/984, 324/999 y 18/2020) corresponde considerar lo mandatado por los arts. 7 y 44 de la Constitución, que permiten en el caso puntual acceder a lo solicitado. Los Derechos Fundamentales a la vida y a la salud del solicitante, de acuerdo a las emergencias de obrados, deben ser protegidos y es prioritario que de tal modo se proceda (arts. 7, 44, 72, 82 y 332 de la Constitución; arts. 3. 22 y 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; arts. 9, 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales más arts. 3 y 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; arts. I y XI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; arts. 4 y 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; arts. 9 y 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; arts. 1º, 2º y 4º de la Ley No. 18.211; arts. 2º, 6º, 7º, 10 y 11 de la Ley No. 18.335). En consecuencia, la negativa a la cobertura, su no registro y su no inclusión en el FTM, importan por sí mismas ilegitimidad manifiesta por afectación al derecho constitucional a la salud y a la vida. Además, contribuye a la solución desestimatoria del agravio en análisis tener presente que, contrariamente a lo expresado en el recurso en estudio, el MSP está habilitado a permitir el uso y comercialización de medicamentos no registrados, por así autorizarlo expresamente el art. 19 del Decreto del Poder Ejecutivo N° 18/2020 (en la redacción dada por el art. 1° del Decreto 344/2021), el cual dispone: “En forma excepcional, la Autoridad Reguladora Nacional de Medicamentos podrá autorizar el ingreso y la comercialización de medicamentos que no cuenten con registro, en los siguientes casos: a) Cuando se trate de un producto farmacéutico que se requiera para un fin medicinal urgente, sin que exista en el país una alternativa en el momento en que se requiera. Se deberá contar con solicitud firmada por el médico tratante, la Dirección Técnica de la institución a la que pertenece el usuario, y el consentimiento informado del paciente. El profesional firmante y la empresa farmacéutica serán solidariamente responsables por eventuales deficiencias del medicamento. La Autoridad Reguladora Nacional de Medicamentos determinará los requisitos y procedimiento a seguir en tales situaciones. (...) d) Cuando una sentencia judicial así lo disponga, debiendo en tal caso el paciente acompañar su solicitud de la prescripción médica correspondiente y de los requisitos que establezca el organismo estatal condenado”. La sola lectura de la norma que viene de transcribirse parcialmente, firmada por los Sres. Presidente de la República y Ministro de Salud Pública de la época, dejan a las claras la falta de fundamento del agravio en estudio. IV.d.- Sostiene el recurrente que “... se incurrió en violación a la separación de poderes al desaplicar las leyes anteriormente citadas sin que mediase una declaración de inconstitucionalidad ...” (fs. 109 vto.). El agravio no es de recibo. Al respecto corresponde tener presente lo expresado por la Sala en Sentencia N° 274/2022, cuyos términos –con las naturales adecuaciones- resultan trasladables al subexámine: “Con la decisión judicial no se violenta la separación de poderes, ya que no se le ordena al Estado-MSP que incluya los fármacos en el FTM, lo único que se le pide es que el actor no se vea privado de recibir el tratamiento médico indicado el cual sería beneficioso asegurándole una mejor calidad de vida, no pudiendo lamentablemente acceder al medicamento por carecer de los recursos económicos necesarios; por lo cual es obligación del Estado velar por ello, por estar consagrado constitucionalmente” (publicada en BJN). IV.e.- Finalmente, el agravio expresado por el MSP fundado en que la condena de marras supone la imposición de actuar en violación de lo previsto por los artículos 7 inciso 2º de la Ley N° 18.355 y 45 de la Ley N° 18.211, se desvaneció en tanto por sentencia de la Suprema Corte de Justicia Sentencia N° 1388 del 20 de noviembre de 2025 recaída en autos (fs. 138/139), fueron declarados inconstitucionales y consecuentemente inaplicables al presente caso. V) La correcta conducta procesal de las partes determinan que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 56 y 261 del Código General del Proceso y art. 688 del Código Civil). Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por artículos 7, 8, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, Leyes Nos. 9.202, 15.181, 16.011, 17.930, 18.211, 18.335, 19.355, los artículos 6, 133, 137, 139.1, 140, 141, 154, 197 y 198 del Código General del Proceso, Decretos Nos. 265/2006, 289/009, 4/2010, 130/2017 y 465/009 y Decreto No., y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal FALLA: CONFIRMASE LA SENTENCIA RECURRIDA EN TODOS SUS TÉRMINOS. SIN SANCIÓN PROCESAL EN LA INSTANCIA. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE EN LOS DOMICILIOS ELECTRÓNICOS CONSTITUIDOS POR LAS PARTES. OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE A LA SEDE DE PROCEDENCIA. Patricia Hernández Ministra Rosario Sapelli Ministra Pablo Benítez Ministro