Sentencia Definitiva N° 67/2026

Sentencia No. 67/2026 Tribunal de Apelaciones en lo Civil de Segundo Turno Ministro Redactor: Rosario Sapelli Ministros firmantes: Patricia Hernández, Pablo Benitez, y Rosario Sapelli. Montevideo, 6 de marzo de 2026.- VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia en autos caratulados: “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PUBLICA y OTRO. AMPARO MEDICAMENTOS.” IUE 2-98775/2025, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por el representante del codemandado Ministerio de Salud Pública, (en adelante MSP, fs. 210 a 220) contra la sentencia No. 104 del 27 de octubre del 2025, dictada por la Sra. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 4to turno Dra. Ana Maria Guzman (fs.60 a 63). R E S U L T A N D O: 1) Se darán por reproducidas todas las resultancias de autos contenidas en la sentencia apelada por ajustarse a lo actuado en la instancia anterior. 2) Por el referido pronunciamiento en lo medular, se amparó la falta de legitimación pasiva del Fondo Nacional de Recursos, y se condenó al Ministerio de Salud Pública a servir a la actora el medicamento CABOZANTINIB, en la forma indicada por su médico tratante y por el lapso que éste lo requiera para su efectivo tratamiento en el plazo de 24 horas. 3) A fs.67, comparece la Dra Virginia Suarez, en representación del codemandado MSP, (art. 44 del CGP), interponiendo recurso de apelación contra la Sentencia definitiva de primera instancia, dictada en autos, articulando sus agravios de fs.67 a 71. En lo medular, manifiesta que su representada no ha actuado con ilegitimidad manifiesta, y debió rechazarse la demanda. Que, en efecto, la ley 16011, prevé los requisitos que deben reunirse para que esta acción, de carácter residual y sumarísima, pueda prosperar judicialmente. Considera que su parte ha actuado con entera legitimidad, conforme lo prescribe la Constitución y la Ley, por lo que no puede catalogarse su actuar como manifiestamente ilegitimo u omisivo como aduce el Sentenciante. Entiende que la atribución por parte de la hostigada de haber actuado con manifiesta ilegitimidad por no suministrar el fármaco solicitado por la actora, no reviste tal calidad pues considera que el art. 44 de la Constitución, no consagra un derecho subjetivo irrestricto al reclamo de medicamentos cuando el paciente no posea los recursos para afrontar el tratamiento, sino que consagra el principio de gratuidad en relación a las prestaciones de salud que se encuentren insertas en la política de medicamentos o nuevas tecnologías diseñadas por el Estado-MSP- a través de los mecanismos que éste haya dispuesto mediante la ley y decretos. Cita jurisprudencia de la SCJ, en el punto. Concluye que las obligaciones que tiene su representada en referencia a la actividad de evaluación de prestaciones de salud para su eventual inclusión en el sistema de salud está claramente definido y no incluye la obligación del Estado de brindar medicamentos como en el caso de autos. El Estado ha efectivizado en forma legislativa y reglamentaria la implementación del “derecho a la salud”. Que su parte cumplió con sus deberes al estudiar e incluir en el FTM, aquellos fármacos que las respectivas cátedras dieron prioridad para su cobertura, actualizándose asiduamente el FTM. Sostiene, además que el incremento de reclamos judiciales a través de la vía de amparo tiene un impacto sensible sobre las previsiones anuales correspondientes al Sistema Nacional integrado de salud. Por esto es por lo que también entiende que debe revocarse la sentencia impugnada. 4) Por decreto No.3224 del 31 de octubre del 2025, se dio traslado del recurso de apelación interpuesto por el MSP. A fs. 77, comparece la Dra Maria Ines Sánchez, en representación de la parte actora, (art. 44 del CGP), interponiendo excepción de inconstitucionalidad del art. 45 de la ley 18211, del art.7. inciso 2 de la ley 18335, inconvencionalidad, así como contestando los agravios del accionado MSP. En cuanto a éstos, considera que carecen de fundamento. Agregó que esta codemandada actúa con ilegitimidad manifiesta por negar a la actora la única opción terapéutica adecuada para el caso oponiendo únicamente cuestiones formales. Indica que hay evidencia científica suficiente, además de haber sido acreditada en autos, no fue debidamente controvertida por el codemandado en la oportunidad procesal correspondiente. Ratifica que mediante este proceso solo se pretende dar una solución a la paciente que reclama. Por todo lo expuesto considera que los agravios esgrimidos por el demandado no son suficientes para conmover lo resuelto en primera instancia, por lo que aboga por la confirmación de la condena al MSP. Fundamenta la inconstitucionalidad planteada, solicitando la remisión de autos a la SCJ para su resolución. 5) Por decreto 3365 del 11 de noviembre del 2025, fs.86, se dispuso la suspensión de las actuaciones en virtud de la excepción de inconstitucionalidad interpuesta. Por Sentencia N.º 1508 del 11 de diciembre del 2025 (fs.90/91, la Suprema Corte de Justicia en mayoría, declaró inconstitucionales los artículos 7 inciso 2 de la Ley Nº 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la ley 18211, y, en consecuencia, su inaplicabilidad a la parte actora. 6) Devueltos los autos a la sede natural, estando pendiente de decisión el recurso de apelación introducido oportunamente por el codemandado MSP, se dispuso por auto 471 del 27 de febrero del 2026, franquear el mismo ante el Tribunal de Segunda instancia que por turno corresponda. Asignada esta Sala, los autos se recibieron el 3 de marzo del 2026. Realizado el estudio correspondiente se acordó el dictado de la presente decisión C O N S I D E R A N D O: I) El Tribunal por el número de votos legalmente requerido (art. 61 de la Ley Nº 15.750), acordó por confirmar la apelada en cuanto; amparó la falta de legitimación pasiva deducida por el Fondo Nacional de Recursos y condenó al Ministerio de Salud Pública a otorgar el fármaco peticionado por la actora: CABOZANTINIB, en la forma indicada por su médico tratante y por el lapso que éste lo requiera para su efectivo tratamiento, sin especial condenación, por los siguientes fundamentos: 2) Del informe del médico tratante, Dra. Daianna Romanno (fs.1), de las resultancias de la historia clínica agregada por pendrive, (fs.2), así como las declaraciones efectuadas por el Dr Carlos Meyer, en audiencia. celebrada el 24 de octubre del 2025, (fs.58 vto), resulto acreditado que la Sra. AA, se le diagnosticó un cáncer de riñón a células claras. Es atendida en el CASMU, en conjunto los Dres Meyer y Romanno. En setiembre del 2021 se le realizó una nefrectomía izquierda, La anatomía patológica confirmo que se trata de un carcinoma a células claras. En setiembre del 2022 se le realizo una esplenopancreatectomia, constatándose tres metástasis pancreáticas. Realizo distintos tratamientos y en octubre del 2025 ante una nueva progresión de la enfermedad se le indico tratamiento con CABOZANTINIB. Prescripción que aprobada por el comité de tumores del servicio. Este fármaco es de alto costo y el mismo aún no ha sido incluido en el F.T.M. pese a que se comercializa en nuestro país. Ante esta situación, presentó petición administrativa ante ambos codemandados, sin éxito, y dada la premura en acceder al nuevo tratamiento promovió la presente acción. La actora, no puede asumir el costo del tratamiento, justificó sus ingresos, los que son insuficientes y tampoco poseen bienes de fortuna. En definitiva, afirma que no tuvo otra alternativa que promover la presente acción y que su caso debe ser tutelado pues cumple con todos los requisitos legales (art.1 y 2 de la ley 16.011) para que se ampare su reclamo. En suma, la patología, necesidad entendida como urgencia y procedencia de lo pedido se encuentra probado por la historia clínica, así como la declaración del médico tratante Dr. Meyer, así como de la demás prueba agregada en autos: Consecuentemente, del cumulo probatorio allegado a la causa, así como la conducta procesal de las demandadas determinó que los hechos alegados por la parte actora deben ser considerados admitidos, ninguno de los demandados contradijo la indicación terapéutica indicada, ni ofreció prueba alguna que desvirtuara lo pretendido. También ha quedado probado que el fármaco peticionado es de alto costo, se encuentra disponible para quien pueda acceder económicamente a su compra, pero no fue incluida en el FTM, por lo que no se encuentra bajo la cobertura del FNR. El centro de la controversia radica en el presente, entonces, en determinar, si ha existido ilegitimidad que revista la nota de manifiesta en el actuar de la demandada condenada, así como la existencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado que el amparo. 3) Así, la acción de Amparo prevista en la ley Nº 16011 del 19/12/1988, en su artículo 1 establece que: "Cualquier persona física o jurídica, pública o privada, podrá deducir la acción de amparo contra todo acto, omisión o hecho de las autoridades estatales o paraestatales, así como de particulares que en forma actual o inminente, a su juicio, lesione, restrinja, altere o amenace con ilegitimidad manifiesta, cualquiera de sus derechos y libertades reconocidos expresa o implícitamente por la Constitución...". La procedencia de la acción de amparo esta preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (Cfme. R.U.D.P., Año 2005/1, c. 650). En virtud de lo antes expuesto: estado de salud del actor, necesidad del tratamiento urgente, pertinencia de la indicación terapéutica impetrada, no deja duda alguna sobre la procedencia de la acción de amparo promovida, que es la única vía por la cual la actora puede obtener la protección de su derecho a la vida, a la salvaguarda de su salud, en tiempo y forma. 4) En cuanto a la falta de legitimación pasiva del FNR, la misma devino firme por falta de agravio. Distinta es la situación del MSP, y tal como ya fuere adelantado, esta Sala entiende que la negativa a proporcionar el fármaco solicitado por la Sra AA, fundándolo en razones administrativas u económicas, sosteniendo que la decisión debe basarse en criterios no sólo científicos sino de sustentabilidad del sistema, concluyendo que el MSP no tiene la obligación de proporcionar los medicamentos en forma directa, sino que debe estarse a la organización y normas que determinan la cobertura de los mismos; resulta ser un fundamento que a criterio de la sede colide con las normas constitucionales y legales a su respecto, por lo que contra ésta se mantendrá la condena. Ha sido debidamente acreditado en el subexámine, que el suministro del medicamento solicitado es la única opción terapéutica indicada para el grave trastorno de salud padecido que pone en riesgo su vida. Se trata de un medicamento de alto costo, y no ha sido controvertido que el paciente no dispone de recursos suficientes para hacer frente al costo de dicho fármaco. Los altos cometidos asignados al MSP que refieren a preservar la salud y la vida, no pueden estar condicionados y menos aún por razones de índole económico, de sustentabilidad del sistema – cuando la eficacia para la enfermedad de la actora no ha sido discutida. Asimismo, y acorde con la inconstitucionalidad declarada por la SCJ, por Sentencia No.1508 del 11 de diciembre del 2025, fs.90, la defensa articulada por este codemandado ha quedado vacía de contenido en este punto. Por tanto y ante la procedencia indiscutible de la indicación, el MSP, nada dijo. El actor no pretende la inclusión genérica del fármaco en el Formulario Terapéutico de Medicamentos, sino que le sea dispensado ante la necesidad imperiosa del mismo que ha sido probada y no ha sido controvertida. La gravedad de la enfermedad del actor, la posibilidad de su agravamiento con las consiguientes consecuencias sobre su salud determina, como es notorio, que no se cuente con tiempo y ello exige una respuesta inmediata, adecuada a esta especial circunstancia, que no ha sido brindada por parte del MSP. Ante tal evidencia, el demandado debió probar que el fármaco solicitado, no sería indicado en el caso concreto, no cumpliendo con la carga probatoria que lo gravaba, ignorando la gravedad de la enfermedad y la urgencia del caso, omisión que resulta manifiestamente ilegítima por vulnerar derechos fundamentales como el derecho a la vida y a la salud. 5) Este Tribunal cuenta con jurisprudencia respecto a esta actitud asumida por el MSP, y la ilegitimidad de dicha conducta a criterio de esta Sala, habiendo resuelto que: “… corresponde al MSP preservar la salud de los habitantes, bien fundamental que no puede estar supeditado a las contingencias y dilaciones de un trámite burocrático ya que de esta forma se está desconociendo derechos fundamentales reconocidos en la Constitución. Todo ello, sin perjuicio de anotar, en especial, y en relación con el tema del derecho prestacional, que el art. 44 inc. 2 de la Carta es claro cuando dice que el Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y asistencia las "personas de recursos insuficientes", lo que se da en la especie atento a los altos costos de la medicación recomendada. (Cfm Tribunal 4to. Sentencia DFA-0009-000004/2015 SEF-0009-000003/2015). La demandada no puede so pretexto de aspectos administrativos, que ella misma regula, limitar un derecho constitucional como es el Derecho a la Salud de sus habitantes. Ello por cuanto la recurrente tiene la obligación constitucional y legal de asistir a sus habitantes cuando su derecho a la salud está afectado y no posee los recursos suficientes para adquirir los medios necesarios. A juicio del Tribunal, la demandada no posee el libre arbitrio de decidir, cuando y en qué casos presta la asistencia a la cual está obligado constitucionalmente y en cuáles no- De admitirse la tesis contraria estaríamos legitimando la clara violación de disposiciones constitucionales tales como el Derecho a la Salud y el principio de igualdad. Y también señalar, como se ha sostenido en forma reiterada por éste Tribunal, que es jurídicamente claro que el MSP no es prestador directo del servicio requerido, pero no es en tal carácter que se lo demanda sino que frente a un derecho conculcado que requiere urgente tutela, su condena es la única forma de hacer efectiva la responsabilidad estatal, en ejercicio de la actividad jurisdiccional de control del accionar de los restantes poderes del Estado que habilita la protección de los ciudadanos a través del proceso de amparo, si se dan como en el ocurrente sus elementos objetivos. La resolución administrativa frente a la petición del medicamento debió adecuarse a las normas de jerarquía superior priorizando el derecho a la salud y respetando la prescripción médica (salvo error o absurdo evidente de la misma, lo que no es del caso como antes se relacionó) ya que sabido es que todo acto administrativo debe desenvolverse de acuerdo la Constitución y la Ley donde toda violación de las mismas o de los principios que las informan, invalida el reglamento y el juez debe desaplicarlo. Se recuerda que Ley 18335 establece: “El Estado garantizará en todos los casos el acceso a los medicamentos incluidos en el formulario terapéutico de medicamentos”. Este artículo de por si revela la ilegitimidad manifiesta de la omisión de la parte accionada. La Constitución es norma de normas y su art. 44 no puede desconocerse en base a criterios utilitaristas que desatienden que toda persona es un fin en si mismo, dejándola sin la necesaria cobertura farmacológica indicada, lesionándose su derecho a la salud. Negar la cobertura en el caso significa atentar contra la igualdad de las personas, pues a ciertos enfermos se les otorga el medicamento, mientras que a otros igualmente enfermos que gozan de igual prescripción médica se les niega. En el caso ha quedado probado tal extremo por que se configura así arbitraria discriminación. Trasladando al caso lo señalado, surge que la actora se encuentra asistido del derecho fundamental tutelado, que la prescripción del medicamento pedido no ha sido controvertida y que sin ella se vulnera el derecho de la actora. El medicamento se encuentra registrado y autorizado a la venta. Por tanto, la negativa del MSP a proporcionar el medicamento a la actora no puede más que catalogarse como de ilegitimidad manifiesta. Recuérdese que nos encontramos en la vía de amparo de salud donde se pretende una tutela rápida y eficaz del derecho a la salud. En suma, la actora se encuentra asistida de un derecho subjetivo, ligado a la personalidad, dignidad e integridad de la persona, así como al propio derecho a la vida; derecho que a su vez debe concebírselo como un mandato objetivo dirigido al Estado, que obliga a la administración pública a acciones positivas en resguardo de la Salud. La protección del derecho a la salud es obligación impostergable del Estado, que debe tutelarla, dictando las normas necesarias y velando por su cumplimiento a fin de asegurar la real existencia de este derecho, lo que en autos no ha acontecido. El uso de los recursos públicos no debe discriminar entre ciudadanos, debiéndosele exigir al Estado el más cabal ajuste al principio de igualdad y buena fe ya que es justamente la ética la que legitima al Estado.” (Conf. TAC 2do, Sentencias 141/2020 y 101/2021 entre otras, en BJN) Como corolario de lo anterior y de acuerdo con la jurisprudencia mayoritaria se considera que la negativa del MSP a dar cobertura del medicamento solicitado por esta acción, encarta en la calificación de acción violatoria de derechos fundamentales (artículos 7, 44, 72 y 332 de la Constitución) con ilegitimidad manifiesta.- La protección de dichos derechos fundamentales a la salud de los habitantes exige la pronta; “… puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida …”, por esto, el no suministro del medicamento o la demora en recibir este tratamiento farmacológico conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44 de la Constitución; Ley 18.335; Ley 18.211; artículo 12 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador; cfe. LJU, caso 17.408). En mérito a todo lo expuesto, se mantendrá la condena impuesta por la recurrida, desestimando el agravio impetrado por la condenada. 6) La correcta conducta procesal de las partes y la existencia de posiciones discordantes determinan que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 688 CC y 261 CGP). Por los fundamentos expuestos, normas citadas y lo dispuesto por los arts. 197, 198 y 257 del CGP, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes y por mayoría, F A L L A: Mantiénese la recurrida, por los fundamentos ya expuestos. Las costas y costos por el orden causado.- Honorarios fictos tres Bases de Prestación y Contribución. - Notifíquese a las partes en el domicilio electrónico. - Oportunamente, devuélvase a la Sede de origen con las formalidades de estilo.- Patricia Hernández Ministra Rosario Sapelli Ministra Pablo Benítez Ministro