Sentencia Definitiva N° 49/2026

TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE PRIMER TURNO SENTENCIA DEFINITIVA N.º 49/2026 Montevideo, 23 de febrero de 2026 Ministro redactor Dra. Beatriz Venturini VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “AA C/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA Y OTRO- AMPARO-MEDICAMENTOS” – IUE: 2-86590/2025 , venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por los codemandados: el Fondo Nacional de Recursos a fs. 105-108 vto y el Ministerio de Salud Pública a fs. 110-118, contra la sentencia definitiva Nº 108/2025 del 23 de setiembre de 2025 de fs. 97-104, dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 9º Turno, Dr. Alejandro Recarey Mastrangelo. RESULTANDO: 1) Por la recurrida – a cuya relación de antecedentes procesales útiles se hace remisión por ajustarse a las resultancias de autos – se hizo lugar al accionamiento de autos y se condenó in solidum al Fondo Nacional de Recursos y al Ministerio de Salud Pública, a proporcionar a la actora los medicamentos VENETOCLAX y 5 AZACITIDINA, según lo requiera el equipo médico tratante (y por el tiempo que este determine), todo en un plazo no mayor a 24 horas y bajo apercibimiento de aplicación de astreintes. Sin especial condenación en el grado. 2) Contra la referida providencia se alzó en tiempo y forma la parte codemandada Fondo Nacional de Recursos -FNR-, quien en escrito de fs. 105-108 vto. manifestó que le agravia la condena pues el derecho establecido en el artículo 44 de la Constitución tiene como resorte exclusivo al Estado, persona pública mayor, siendo el único obligado el Ministerio de Salud Pública -MSP-. El compareciente es una persona pública no estatal y la sentencia desconoce la personería del FNR y lo incluye dentro de la persona pública mayor. Agregó que el artículo 409 de la Ley Nº 19.889 no transforma la actuación del FNR en ilegítima pues no amplía sus competencias. El fármaco VENETOCLAX fue incluido en el FTM, bajo cobertura del Fondo por Ordenanza del MSP N.º 1304de fecha 20/09/2022 y el fármaco AZACITIDINA lo fue por Ordenanza N.º 413 del 2029. El caso de la actora fue analizado por el ateneo del FNR el que concluyó que el caso de la actora quedaba por fuera de la normativa de cobertura porque la paciente ya recibió tratamiento de inducción de primera línea. 3) Contra la referida providencia se alzó en tiempo y forma la parte codemandada MSP, quien en escrito de fs. 110-118. manifestó que le agravia primero que no se acogió la excepción de falta de legitimación pasiva, cuando los medicamentos solicitados están incluidos en el Formulario Terapéutico de Medicamentos -FTM- a cargo del FNR por las Ordenanzas N.º 1304 del 2022 y 413 del 2019, esta última fue modificada por la Ordenanza N.º 685. El codemandado no ha actualizado desde el año 2022, incumpliendo lo que se establece en el artículo 7 del Decreto 130/2017. El a quo no estudió el caso ni la documentación allegada a la causa. Como segundo agravio, expresa la inexistencia de ilegitimidad manifiesta, atento a que el MSP cumplió los cometidos que tenía a su cargo, por lo que no encarta el caso en lo exigido en el artículo 1 de la Ley 16.011. Señala que el artículo 44 de la Constitución reconoce el derecho a la salud, estableciendo dos obligaciones: a.- la primera de índole normatizadora en cuanto le encomienda “ legislar en todas las cuestiones relacionadas con la salud” ; y b.- la segunda de carácter asistencial, que le obliga a proporcionar “ gratuitamente los medios de prevención y de asistencia (…) a los indigentes y carentes de recursos suficientes” . Agrega que, para cumplir con este cometido constitucional, el Poder Legislativo creó con el artículo 264 de la ley Nº 17.930 del 19 de diciembre de 2005, el Sistema Nacional Integrado de Salud -SNIS-, que tiene el “ objetivo de establecer la atención integral de todos los habitantes residentes en el país, garantizando su cobertura equitativa y universal. Dicho sistema se articulará sobre la base de la complementación público - privada y tendrá como estrategia global la atención primaria en salud, privilegiando el primer nivel de atención, las acciones de promoción, prevención y rehabilitación. El sistema complementará los servicios públicos y privados de forma de alcanzar la atención integral y de calidad adecuada a todos los habitantes ”. Por su parte, por ley Nº 18.211 del 5 de diciembre de 2007, se reguló e instrumentó el SNIS. El artículo 45 de la ley N.º 18.211 dispuso el procedimiento de inclusión de las prestaciones en el SNIS, lo que atribuye al MSP la competencia para determinar las prestaciones médicas que los prestadores y el Fondo Nacional de Recursos deben proporcionar a sus usuarios, lo que se hizo efectivo con -entre otros- el dictado del decreto Nº 265/006 del 7 de agosto de 2006, que aprobó el FTM; en su artículo 10 se desprende que el Poder Ejecutivo aprobó un listado de productos prioritarios para la salud, que deben ser proporcionados por los prestadores de salud. Por su parte, el decreto Nº 465/008 del 03 de octubre de 2008 aprobó los “Programas integrales de prestaciones” y el “Catálogo de Prestaciones” encomendado al Ministerio de Salud su actualización periódica de acuerdo a la evidencia científica y la evolución demográfica. Además, cumplió con sus obligaciones, en cuanto, dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo; indicó diversos procesos de actualización del PIAS y el FTM; estableció un régimen de financiación solidario, garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado; y creó un prestador de salud público -ASSE-, encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado. El cumplimiento de lo reseñado refuerza la afirmación de que no hubo ilegitimidad manifiesta. Señala que la condena versa sobre una combinación de medicamentos que se encuentran registrados para la patología de la actora e incluidos bajo cobertura del FNR. Esto es un error en el que incurre el sentenciante, mencionándolo más de una vez y dejando en evidencia que no estudió el caso. El artículo 44 de la Constitución encomienda al Estado legislar en todas las cuestiones vinculadas a la salud e higiene públicas; en ejercicio de tal cometido, fue aprobado el Decreto Ley N.º 15.443, el que dispone en su artículo 18 la prohibición de comercializar medicamentos no registrados. Similar solución contiene el artículo 461 de la Ley 19.355. La condena desconoce toda la normativa y obliga al MSP cuando hay un codemandado llamado a responder si se estudia e interpreta la misma. La constitucionalidad de los artículos N.º 461 de la Ley N.º 19.355 y N.º 18 del Decreto Ley N.º 15.443 ha sido recientemente confirmada por la Suprema Corte de Justicia en Sentencia N.º 1213/2022 del 15 de diciembre de 2022; la declaración de inconstitucionalidad sería la única forma en que podría desaplicarse la ley porque es una competencia “originaria” y “exclusiva” de la Corporación. La Sede de primera instancia entonces debió movilizar la vía procesal pertinente para que declaren a estas normas inconstitucionales. Sostuvo entonces que la sentencia no sólo incurrió en violación de poderes al desaplicar leyes sin que medie una declaración de inconstitucionalidad, sino que lo hizo en contravención a lo dispuesto por la Suprema Corte de Justicia, que en reiteradas oportunidades declaró la constitucionalidad de la normativa aplicable. Sostiene que al condenarse no solo se incurrió en violación al principio de separación de poderes al desaplicar leyes sin que mediare declaración de inconstitucionalidad, sino que se hizo en contravención a lo dispuesto por la propia Suprema Corte de Justicia También señaló que no existe acto, hecho u omisión imputable a la autoridad estatal. El Ministerio de Salud Pública no posee la potestad de registrar medicamentos de oficio y debe aguardar a la solicitud del laboratorio que elabora o importa el producto, debiendo el particular acreditar una serie de requisitos orientados a respaldar la eficacia y seguridad del medicamento en cuestión, aportando la evidencia clínica existente sobre los beneficios para la patología que se pretende tratar, así como de los efectos adversos, lo que está previsto en la normativa. Finalmente, agrega que el Ministerio de Salud Pública no tiene por cometido dispensar directamente medicamentos a la población, esa potestad no se la concede ni la Constitución ni la ley. A su cargo, tiene la emisión de decisiones generales que contemplan el principio de igualdad, careciendo atribuciones como órgano dispensador de medicamentos y mucho menos para hacerlo para un sujeto en particular. 4) La parte codemandada MSP evacuó el traslado de la apelación conferido en escrito de fs. 124-129 manifestando que el apelante no agregó ninguna documentación con su escrito de contestación, por lo que manifiesta no entender qué es lo que considera el codemandado que acreditó. Reitera que existen las Ordenanzas del Ministerio ya referidas y las transcribe y agrega que, durante la declaración de la Dra. Lilian Díaz se le leyeron las mismas y se le aclaró que encajaba en la situación de la actora porque no es apta para recibir tratamientos de poliquimioterapias; pero la contraria ni aportó informes médicos ni propuso declaración testimonial alguno para apoyar su afirmación. Prosigue señalando que el Fondo tiene autonomía administrativa e interpreta la normativa antojadizamente para denegar el medicamento a la parte actora, siendo el responsable de solventar el tratamiento con medicamentos de alto costos, sino que actualizó el FTM respecto a la medicación solicitada en 2022. 5) La parte actora interpuso excepción de inconstitucionalidad y evacuó el traslado de la apelación conferido, en escrito de fs. 131-142. Respecto a la excepción de inconstitucionalidad, expresa que el inciso final del artículo 45 de la Ley 18.211 y el inciso final del artículo 7 de la Ley 18.335, deben ser declarados violatorios de la Constitución. Asimismo, el inciso 2 del artículo 44 de la Constitución, establece que “ todos los habitantes tienen el deber de cuidar su salid, así como el de asistir en caso de enfermedad. El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan solo a los indigentes o carentes de recursos suficientes ”. Cita sentencia de la Suprema Corte de Justicia, que versa sobre caso análogo, sin identificar el número de sentencia. Agrega que, en el caso, el actor necesita un medicamento, el que se encuentra debidamente registrado y aprobado por el MSP para la venta en nuestro país, tal como fue probado en autos y no fuere controvertido por los demandados. Es un ciudadano que acreditó que el tratamiento solicitado es la alternativa correcta para mejorar su calidad de vida, así como la única forma de preservar la misma; también acreditó carecer de recursos suficientes para solventarlo de su peculio. Corresponde entonces, declarar por la Suprema Corte de Justicia la inaplicabilidad de los artículos invocados al caso de autos. Luego procede a la evacuación del traslado de apelación del FNR, y punta que es una institución creada con carácter de persona pública no estatal, que brinda cobertura financiera a procedimientos de medicina altamente especializada y a medicamentos de alto costo. Es persona pública creada en cumplimiento del mandato constitucional, que exige un hacer efectivo. No cabe la exoneración de responsabilidad basada en una especie de “mosqueta” jurírdico-burocrática, donde el propio Estado crea organigramas tendientes a consolidar su irresponsabilidad respecto a los derechos humanos garantizados en la Constitución. Agrega que la Comisión Honoraria Administradora del FNR es la encargada de determinar las afecciones, medicamentos y técnicas que serán cubiertas por dicha institución, es su cometido. Por tanto, es la comisión que debe resolver si VENETOCLAX y 5 AZACITIDINA se incorporan o no al FTM y para qué patologías. Su participación no es opcional. Agrega que, además, por ser una persona pública, tiene el deber de fundar adecuada y razonablemente los actos que dicta, deber inherente a la forma republicana de gobierno, que habilita el derecho del particular a controlar la legalidad de su actuación. No puede el FNR desconocer la evidencia científica y la necesidad clínica del medicamento que se requiere, lo que no implica convertir el organismo en dispensador de medicamentos, sino que, ante la solicitud, tuvo la facultad de analizar lo requerido con criterios médicos y no lo hizo. Esto, constituye una ilegitimidad manifiesta por el acto de negarle al actor la única posibilidad de paliar su enfermedad y mejorar su calidad de vida. Prosigue destacando que el codemandado no controvirtió ni la patología, ni la pertinencia del tratamiento ni menos aún, la imposibilidad de solventarlo de forma privada. El único argumento esgrimido fue de carácter formal, el que no puede admitirse cuando de derechos fundamentales se trata. Transcribe jurisprudencia para remarcar la obligación del Estado a suministrarle a los ciudadanos carentes de recursos suficientes, el fármaco que haya demostrado que es el indicado para salvaguardar su derecho a la vida y a la salud, en aplicación directa del artículo 44 de la Constitución, no pudiendo los derechos mencionados ser limitados por ninguna razón y menos por cuestiones formales como la inclusión para cierta patología o cierta etapa de la misma, siendo que, quien cuente con dinero, podrá adquirir el medicamento libremente sin importar si la patología se encuentra en el FTM o no. Sobre los agravios esgrimidos por la parte codemandada Ministerio de Salud Pública, destaca que sí actuó con ilegitimidad manifiesta, al negarle al actor la financiación del fármaco que puede paliar su enfermedad y mejorar su calidad de vida. El medicamento no solo está registrado en el país, sino que también se encuentra incluido en el FTM a cargo del FNR. El codemandado no controvirtió ni la patología, ni la pertinencia del tratamiento, ni menos, la posibilidad económica del actor de acceder al medicamento de forma privada. El apelante solo usó una cuestión formal para defenderse y partiendo de allí, es que entiende que no se cumplen los requisitos previstos en el artículo 1 de la Ley 16.011, pues supuestamente no actuó con ilegitimidad manifiesta al negarle al actor la única opción terapéutica de sobrellevar una vida digna y de calidad. Primero establece que es indiscutible que la obligación de brindar el único medicamento indicado recae en primer término sobre el MSP, ya que, quedó demostrada su sobrada eficacia y la carencia de medios económicos suficientes para costearlo (hechos no controvertidos por el demandado). La obligación del Estado de suministrar a los ciudadanos carentes de recursos suficientes el fármaco que haya demostrado que es el indicado para salvaguardar su derecho a la vida y a la salud, en aplicación directa del artículo 44 de la Constitución, no pudiendo los derechos mencionados ser limitados por ninguna razón y menos por cuestiones formales como la inclusión de cierta patología. La normativa en la que se funda el MSP es infra constitucional y por ello, debe ceder ante la obligación mandatada por el art. 44 de nuestra Constitución ante un caso como el del actor. 6) Por Sentencia Nº 1327/2025 del 20/11/2025 (fs. 153-153 vto.), la Suprema Corte de Justicia declaró inconstitucionales el artículo 7 inciso 2 de la Ley Nº 18.335 y el inciso final del artículo 45 de la Ley Nº 18.211 y, en consecuencia, su inaplicabilidad a la parte actora. Asimismo, desestimó el excepcionamiento respecto a los artículos 51 literal B de la Ley Nº 18.211 y 10 de la Ley Nº 18.335. 7) Franqueada la alzada por Decreto Nº 307/2026 del 13 de febrero de 2026 (fs. 162), se asignó esta Sala (fs. 163) y recibidos los autos en el Tribunal el 19 de febrero de 2026 (fs. 163 vto.), se procedió al estudio de precepto. Puestos al Acuerdo y reunido el número de votos suficientes, se procede al dictado de sentencia. CONSIDERANDO: I) La Sala, por unanimidad de votos de sus integrantes naturales (art. 61 de la Ley Nº 15.750), habrá de revocar la atacada en cuanto se condena al Fondo Nacional de Recursos y, en su lugar, declarar su falta de legitimación pasiva desestimando la demanda a su respecto, y confirmará la condena al Ministerio de Salud; todo conforme los fundamentos que se expondrán. II) Apelación interpuesta por el Fondo Nacional de Recursos: la Sala estima que los agravios vertidos por el apelante son de recibo. Se destaca la constante jurisprudencia en relación a la falta de legitimación del Fondo Nacional de Recursos en hipótesis de pretensiones de suministro de medicamentos incluidos en el FTM para otra línea de tratamiento de la misma enfermedad que padece el accionante, tal como es el caso del AZACITIDINA solicitado en autos. De este modo, resultan trasladables al presente caso los fundamentos vertidos en Sentencia de esta Sala N° 158/2025, en donde, tratando un caso análogo de solicitud del fármaco AZACITIDINA en similar situación, es decir, incluido en el FTM para la misma patología que padece el accionante pero para otra línea de tratamiento; en fundamentos trasladables al presente caso también para la solicitud de VENETOCLAX, la Sala expresaba: “ son perfectamente trasladables los fundamentos vertidos –entre muchas otras- en sentencia Nº 160/2018: “Viene al caso transcribir lo expuesto, entre otras, en sentencia Nº 83/2012: “El Tribunal recuerda que el Fondo Nacional de Recursos es una persona pública no estatal cuyo cometido –según Ley Nº16.343 de 24/12/92- es asegurar cobertura a prestaciones de medicina altamente especializada –afecciones, técnicas y medicamentos- que la Comisión Honoraria Administradora determine siguiendo un procedimiento que exige el previo asesoramiento de una Comisión Técnica Asesora sobre Medicina Altamente Especializada, que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública. El procedimiento a seguir está reglamentado por Decretos del Poder Ejecutivo Nº358/993 de 5/8/93 y Nº265/006 de 7/8/06 y el Fondo Nacional de Recursos sólo debe suministrar los medicamentos que hayan sido incluidos en los respectivos anexos del Formulario Terapéutico de Medicamentos. Como expresamente señala el apelante, la Ley Nº17.930 de 19/12/05 dispuso que la inclusión de nuevas afecciones e introducción de nuevas técnicas y medicamentos únicamente podrá hacerse con asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora en materia de salud. “ Como persona pública no estatal el Fondo Nacional de Recursos sólo tiene los cometidos y obligaciones que le han asignado las leyes y ninguna de ellas le impone, ni le permite, suministrar medicamentos que no figuren en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM). La Ley Nº 16.343 establece que el patrimonio del Fondo Nacional de Recursos estará destinado exclusivamente a los fines previstos por dicha ley (art.3 inc.5). De manera que, no estando el fármaco “cetuximab” incluido en el listado de medicamentos que debe costear, la denegatoria del Fondo Nacional de Recursos no se perfila como manifiestamente ilegítima, sino que se ajusta a la normativa vigente. “ Como destaca el Ministro Dr. Eduardo Vázquez, no existe un derecho subjetivo de la actora que tenga como correlato un deber del Fondo Nacional de Recursos de suministrarle el medicamento. Ello, en tanto no es un organismo de asistencia sino financiador y, de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede sino realizar las actividades derivadas de su definido marco competencial (T.A.C. 6º Sentencia Nº 209/2009).” “ También cabe recordar que según el Decreto Nº4/010 de 7/1/2010, el procedimiento a observar para la incorporación de medicamentos al FTM a cargo del FNR, requiere informe de la Comisión Técnica Asesora de éste con expresa indicación de las afecciones para las que se le incluirá (art.2).- “ De modo que, al tenor de lo allí dispuesto, la inclusión de medicamentos ya no se hace más en forma genérica sino con indicación de las enfermedades para las que se va a suministrar, de lo que se deriva que el FNR no puede darlo para otras”.- Asimismo, son aplicables los fundamentos vertidos en sentencia Nº 164/2018, a saber: “ Como ha señalado la Sala, entre otras, en Sentencia Nro. 1/2016, en la cual se transcribe la Sentencia Nro. 111/2014, y resulta trasladable al caso “…Un somero análisis de la normativa indica que, según la Ley Nº 16.243 de 24/12/92 compete a la Comisión Honoraria Administradora del Fondo Nacional de Recursos determinar “afecciones y técnicas” cubiertas (art. 5). Luego, por Decreto del Poder Ejecutivo Nº 265/006 de 7/8/06 se creó el Formulario Terapéutico de Medicamentos (F.T.M.) y se estableció que compete al Ministerio de Salud Pública “efectuar las actualizaciones de los Anexos al presente Decreto, mediante las adiciones o supresiones que entienda pertinentes” para lo que se crea una Comisión Asesora del Formulario Terapéutico Nacional que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública-Dirección General de la Salud- con el cometido de revisarlo y actualizarlo anualmente, aunque se aclara que los protocolos o guías para los medicamentos del Anexo III serán aprobados por el Fondo Nacional de Recursos y/o la Comisión Honoraria de la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes. Al año siguiente, la Ley Nº 18.211 de 5/12/07 creó el Sistema Nacional Integrado de Salud y, entre otras directivas, estableció que “el Ministerio de Salud Pública aprobará un formulario terapéutico único de medicamentos que contemple los niveles de atención médica…” (art. 7)”. “ Posteriormente, el art. 2 del Decreto Nº 4/10 de 7/1/2010 estableció el procedimiento a observar para la incorporación al Formulario Terapéutico de Medicamentos los fármacos a brindar bajo la cobertura financiera del Fondo Nacional de Recursos, que incluye informe de la Comisión Técnica Asesora del Fondo que establezca que existe evidencia científica para el uso del producto y en qué condiciones y protocolo de cobertura aprobado por la Comisión Honoraria Administradora del Fondo Nacional de Recursos (sentencias Nº 166/2011 y 122/2013 entre otras)….” “ Entonces, no se advierte ilegitimidad manifiesta en el actuar del F.N.R. en el caso a estudio, desde que: “…De la normativa indicada resulta que el cometido del Fondo Nacional de Recursos es la cobertura financiera de medicamentos, siempre y cuando se hayan cumplido las exigencias que el sistema prevé (Leyes Nº 16.343, 17.930 y 18.211 y decretos Nº 358/1992 y 265/2006). “ En consecuencia, no se configura ilegitimidad manifiesta alguna (artículo 1º de la Ley Nº 16.011) en la negativa del Fondo Nacional de Recursos a proporcionar el medicamento a la actora, el mencionado no es un organismo asistencial y en base al principio de especialidad no puede realizar sino las actividades derivadas de su marco competencial. “ Por otra parte, la potestad de incluir los medicamentos en el Formulario Terapéutico de Medicamentos, Anexo III, compete en exclusividad al Ministerio de Salud Pública, mientras al Fondo Nacional de Recursos le corresponde confeccionar los protocolos de cobertura para el uso de esos medicamentos, de conformidad con el artículo 3 del Decreto Nº 256/2006, mediante el asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora…” Por otra parte, no se comparte la interpretación en relación al alcance de las normas incluidas en la Ley Nº 19.889.- En efecto, se entiende que el artículo 409 de dicha ley regula una forma de obtener recursos para financiar prestaciones y medicamentos de alto precio que no integran el sector del PIAS y/o del FTM de cargo del FNR.- Textualmente establece: Agrégase al numeral 3) del artículo 79 Título 4 del Texto Ordenado 1996 (decreto Nº 338/996) el siguiente literal: W) El Fondo Nacional de Recursos, con la exclusiva finalidad de financiar prestaciones y medicamentos de alto precio que no se encuentren comprendidos en el Plan Integral de Atención en Salud (PIAS) y en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM), según lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 7* de la Ley N* 18.335, de 15 de agosto de 2008, y que cuenten con la respectiva aprobación de la indicación en el registro de medicamentos del Ministerio de Salud Pública, quedando exceptuados de este régimen, los proveedores de dicho Fondo y las empresas proveedoras de medicamentos. En este caso no será de aplicación lo dispuesto en el inciso final del artículo 78 y el artículo 79 BIS del presente cuerpo normativo, pudiendo ampararse en esta norma, manteniendo el subsidio o subvención del Presupuesto Nacional. A su vez, el art. 79 del Título 4 del Texto Ordenado dispone que las donaciones especiales allí enumeradas se encuentran comprendidas en el beneficio previsto en el artículo precedente (artículo 78) que regula exoneraciones a las empresas contribuyentes de IRAE e Impuesto al Patrimonio.- De lo que se viene de transcribir fluye que lo único que se prevé es la posibilidad de que el FNR pueda obtener recursos, pero en modo alguno implica modificación de las competencias de esta persona pública no estatal.- Se comparte lo expuesto en la sentencia Nº 45/2020 del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 16ª Turno sobre el alcance de lo dispuesto por el art. 409, citada por el apelante a fs. 375 vto – 376, a saber: “… , la norma no incide en aspectos vinculados a la legitimación u obligación de cubrir medicamentos o tratamientos de alto precio por parte del FNR, sino que simplemente refiere a otra vía o forma de financiar aquellas prestaciones o medicamentos que, no estando incluidos en el PIAS o FTM, deban ser cubiertos por el FNR. Lo que se trata a través de esta norma es de ampliar las vías de financiación de tales prestaciones.” omissis “ Véase que el proyecto legislativo que finalmente se convirtió en ley 19.889 (pudiéndose consultar a tales efectos la CARPETA N” 370 DE 2020, en pág. Web del Parlamento Nacional) en cuanto al tema en análisis, simplemente trató de cubrir el área o aspecto de la financiación de tales medicamentos o prestaciones. No implicó ninguna derogación, ni modificación de la legislación vigente en la materia, en especial de la ley 16.343 y su Decreto Reglamentario.” Igual razonamiento es aplicable al art. 410 de la Ley Nº 19.889 que refiere a partidas a transferir al FNR para cobertura financiera de procedimientos de medicina altamente especializada o de medicamentos de alto precio, a lo que cabe agregar que en esta norma no se establece que se trate de procedimientos o de medicinas no incluidas en el PIAS o en el FTM. ” Pero a estas conclusiones de los fallos transcriptos cabe agregar que con posterioridad a la entrada en vigor de la Nº 19.889 (conocida como LUC), el artículo 683 de la Ley de Presupuesto Nº 19.924 del 18 de diciembre de 2020 dio una nueva redacción al artículo 79 del Título 4 del Texto Ordenado de 1996, derogando tácitamente el literal w del numeral 3 que oportunamente fuera agregado por el artículo 409 de la primera de las mencionadas. En definitiva, y como se anunció, se revocará la apelada en cuanto condena al Fondo Nacional de Recursos, declarándose su falta de legitimación pasiva y, en consecuencia, desestimándose la demanda a su respecto. III) Apelación interpuesta por el Ministerio de Salud Pública: El caso versa sobre un paciente de 63 años que tiene antecedentes de cáncer de colon y padece leucemia. Su médico tratante indicó la combinación de los fármacos VENETOCLAX (incluido en el FTM para la misma patología que padece el accionante pero no suministrado para su línea de tratamiento) y 5 AZACITIDINA (no incluido en el FTM para la patología del accionante pero sí para otras); siendo ambos fármacos de alto costo a los cuales el actor no tiene posibilidades económicas de acceder. Cabe aclarar que en autos no se solicita la inclusión de la medicación requerida en el FTM ni en forma genérica ni para la situación clínica de la accionante, sino que se lo suministre a él particularmente, siendo ello lo que la Sala estima debe disponerse. La Sala entiende que debe confirmarse la condena a dicho codemandado a suministrar la medicación aludida; y al respecto, son perfectamente trasladables los fundamentos vertidos en la ya citada Sentencia Nº 158/2025, en donde el Tribunal, siguiendo su jurisprudencia constante en situaciones análogas y en igual integración, expuso: “ se sostuvo: “III) Se mantendrá la postura en favor de la solución confirmatoria, reiterando la posición expuesta en numerosos fallos precedentes, haciendo mayoría legal con distinguidos Colegas, en situaciones de solicitud de amparo de medicamentos no incluidos en el FTM. - Así en sentencia Nº 83/2017 sostuvo que: “…, la Dra. Alicia Castro en posición que comparte la redactora, señala: “VI. Por último, la redactora de este fallo cree necesario puntualizar que la solicitud del actor para que el Estado le proporcione el medicamento es bien diferente de una eventual solicitud de que el Estado incluya ese fármaco en el Formulario Terapéutico de Medicamentos, que fue lo que pidió el Laboratorio Roche y que motivó la denegatoria de quien es competente para decidir la política sanitaria del Sistema Nacional Integrado de Salud. En cambio, cuando un juez dispone una medida de amparo en un caso concreto y ordena al Estado que haga algo para proteger un derecho fundamental de una persona en particular, no está interfiriendo indebidamente en el diseño e implementación de la política sanitaria, que no es modificada porque, indiscutiblemente, es competencia de otro sistema orgánico. No se trata de una decisión política ni se funda en consideraciones de utilidad o conveniencia, sino que procura la tutela efectiva de un derecho que aparece ilegítimamente conculcado. Se trata de que el art.44 in fine de la Constitución Nacional impone al Estado Uruguayo la obligación de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (art.44 inc.2) y, en el caso, no se ha cuestionado la alegada insuficiencia de medios económicos del actor para adquirir el medicamento. En efecto, se entiende que “tanto el derecho al goce de la vida como el derecho a la salud tienen protección constitucional en nuestro país no sólo porque son mencionados expresamente en el texto constitucional (arts.7 y 44) sino también por ser entendidos como derechos inherentes a la personalidad humana (art.72)”. Tanto el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ratificado por Ley Nº13.751 de 11/7/69), en su art.12 reconoce “el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental”, como el Protocolo de San Salvador, adicional a la Convención Americana sobre Derecho Humanos en materia de Derechos económicos, sociales y culturales (ratificado por Ley Nº16.519 de 22/7/94) en su art.10 establece que “toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social” y señala que para hacer efectivo ese derecho los Estados se comprometen a reconocer la salud como un bien y a tomar ciertas medidas, que se detallan, entre las cuales se alude a “satisfacer las necesidades de salud de los grupos de más alto riesgo y que por sus condiciones de pobreza sean más vulnerables”. “ Pero el Estado Uruguayo está constitucionalmente obligado a proteger el derecho a la salud más allá de los términos que surgen de las Convenciones Internacionales de Derechos Humanos que ha ratificado, debido a que, conforme dispone el art.44 de la Constitución Nacional en su parte final está obligado a proporcionar “gratuitamente los medios de prevención y asistencia … a los indigentes o carentes de recursos”. Es un criterio interpretativo firme en materia de derechos humanos el principio pro hominen o pro-persona, que opera como una directriz de preferencia indicando que prevalece la regulación que mejor tutela el derecho en cuestión (SAGÜES, Néstor P. La interpretación de los derechos humanos, p.6; RISSO, Martín. Algunas garantías básicas de los derechos humanos, 2ª. ed. Bogotá, 2011, p.49) y ese es el caso del art.44 inc.2 de la Constitución Nacional. "De modo que ante una persona que carece de recursos para proveerse de la medicación que necesita para tratar su patología y mejorar la calidad de sobrevida –y quizás prolongarla por un tiempo- debe cumplir con ese imperativo constitucional” (T.A.C.1º Sent. Nº 123 de 27/9/11; Sent.Nº186 de 16/12/11). La negativa estatal convierte en ilegítima la conducta del Ministerio de Salud Pública como representante del Estado en esta causa (Ley Nº16.320 art.384).” En este enfoque, se encuentra la sentencia de la Suprema Corte de Justicia, la Nº 396/2016, que falló en mayoría en sentido contrario a la anteriormente citada y en la que se expuso que: “En efecto, si bien el inc. 1 del art. 7 de la Ley No. 18.335 consagra el derecho a acceder a una atención en salud de calidad, puede sustentarse que el inc. 2 (punto impugnado) vulnera el inc. 3 del art. 44 de la Constitución. La técnica legislativa de la delegación reglamentaria es procedente, en el caso, por tratarse de un tema eminentemente técnico con una vasta casuística que, por su naturaleza, requiere constantes modificaciones que, por lógica, no son viables en la vía legislativa y sí en la reglamentaria. “ No obstante, la norma impugnada incurre en contradicción con la Constitución. “ El derecho a la salud, expresamente reconocido en el art. 44 de la Constitución, constituye un derecho humano esencial, inherente a la persona, y de cuyo pleno goce dependen todos los demás. En este sentido, el derecho a la salud podría considerárselo, conjuntamente con la vida, uno de los derechos absolutos, ya que su instrumentalidad respecto del segundo nombrado es indiscutible. “ Es de señalar que la citada norma superior establece: “El Estado legislará en todas las cuestiones relacionadas con la salud e higiene públicas, procurando el perfeccionamiento físico, moral y social de todos los habitantes del país. “ Todos los habitantes tienen el deber de cuidar de su salud, así como el de asistirse en caso de enfermedad. El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan sólo a los indigentes o carentes de recursos suficientes”. “ Como se indicara en la Sentencia No. 696/2014, citando a su vez el Pronunciamiento No. 1.713/2010: “En efecto, la Salud Pública es un cometido esencial inherente del Estado, y en casos como el de autos la legislación sobre tabaquismo resulta un bien jurídico superior que participa de la noción de orden público (art. 44 de la Constitución), por lo que resulta natural que se cometiera al M.S.P. dicha reglamentación, pues de acuerdo a la Ley Orgánica de Salud Pública No. 9.202, le compete al mismo adoptar todas las medidas que estime necesarias para mantener la Salud colectiva, dictando todos los reglamentos y disposiciones necesarias para este fin primordial (art. 2)...”. “ Sobre esa base, el Juez debe analizar la norma impugnada, así como toda la legislación en la materia, incluso decretos y resoluciones del Poder Ejecutivo y Ministerio de Salud Pública, para desentrañar el espíritu de la Ley, que en ningún caso puede revelar la intención de limitar en forma alguna el acceso a la salud. Como guía interpretativa cabe destacar, además, la reciente sanción de los arts. 461 y 462 en la última Ley de Presupuesto No. 19.355, normas por las que se reglamentó en vía legal el procedimiento que debe seguir el Ministerio de Salud Pública para la aprobación y registro de especialidades farmacéuticas en el Formulario Terapéutico de Medicamentos. Las referidas disposiciones resultan prístinamente claras en su finalidad restrictiva respecto al derecho de acceso a la salud. “ En efecto, la inclusión de medicamentos por el M.S.P. en el denominado “Formulario Terapéutico de Medicamentos”, deberá efectuarse conforme los principios consagrados en la legislación, en la especie, los enunciados en el propio art. 7 de la Ley No. 18.335. No obstante, ese “margen” legal previsto, y que se completará en vía administrativa, deja una “ventana” abierta para la limitación de un derecho que, por su naturaleza instrumental con el derecho a la vida, no admite la menor restricción. En este sentido, cabe recordar que esta Corporación, reiteradamente ha sostenido (cfme. Sentencia No. 1.026/2011, entre otras) el carácter no absoluto de los derechos que se enuncian en el artículo 7 de la Carta Fundamental, señalando que “... (salvo el derecho a la vida)... la Constitución confiere discrecionalidad al legislador, aunque precisamente regulada, al imponerle que, para disponer una tal limitación debe atender a razones de interés general (Sentencia No. 133/663 y Sentencia No. 152/1991, entre otras)” (cf. Sentencia No. 33/94, entre otras) (ver también Sentencias Nos. 99, 129, 131/2008). “ En su mérito, del análisis contextual de la norma impugnada, emerge incuestionablemente que se trata de una norma regresiva, que tiende a limitar los medios médicos disponibles de prevención, tratamiento y asistencia, contradiciendo de esta forma la norma de rango superior. Limitación que, por otra parte, no responde a razones de interés general, sino meramente económicas. “ Complementando dicha argumentación, el Sr. Ministro Dr. Pérez Manrique agrega que, en la Conferencia Iberoamericana de Justicia Constitucional, al interrogarse sobre los criterios predominantes de interpretación que la jurisprudencia constitucional ha sostenido para la declaratoria de inconstitucionalidad de las Leyes u otros actos con similar rango que contradicen los preceptos constitucionales, fueron relevados como criterios, los siguientes: a) la interpretación literal; b) antecedentes históricos y legislativos; c) método teleológico y sistemático, d) la realidad social el tiempo en que se han de aplicar las normas constitucionales; e) el contexto normativo de la disposición que debe ser interpretada (la Constitución en su totalidad, el resto del ordenamiento jurídico, el derecho comparado y el derecho internacional de los derechos humanos); f) la interpretación sistemática de la Constitución y el principio de ponderación; g) interpretación conforme a la Constitución; h) principio de unidad constitucional que exige una interpretación de la Constitución como un todo armónico y coherente; i) principio pro homine o de aplicación de la norma más favorable a los derechos de la persona. (www.cijc.org/.../Uruguay/.../Uruguay-Suprema Corte de Justicia.pdf). “ En lo que dice relación con este último principio, Humberto Henderson en su publicación: “Los tratados internacionales de derechos humanos en el orden interno: la importancia del principio pro homine” expresó: “ Sin perjuicio de las reglas tradicionales de interpretación y aplicación de las fuentes de derecho tanto de orden interno como internacional enunciadas sucintamente, conviene subrayar que en el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos importa tener en cuenta una regla que está orientada a privilegiar, preferir, seleccionar, favorecer, tutelar y, por lo tanto, a adoptar la aplicación de la norma que mejor proteja los derechos fundamentales del ser humano. “ En el ámbito del derecho internacional, el propio artículo 31 de la Convención de Viena, permite fundamentar lo que se ha denominado o puede denominarse el principio pro homine, cada vez más aceptado por los estudiosos del derecho internacional de los derechos humanos, incluso reconocido como parte de la lógica y la principiología propias del derecho internacional de los derechos humanos. “ En ese sentido, se ha subrayado que ‘la invocación y el uso de la norma más protectora son perfectamente aceptados, en la doctrina acerca de la defensa judicial en derechos humanos, debido al objetivo garantista que orienta la materia’. “ En sentido análogo se ha expresado que este principio se puede considerar como ‘[...] un criterio hermenéutico que informa todo el derecho de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos [...] Este principio coincide con el rango fundamental del derecho de los derechos humanos, esto es, estará siempre a favor del hombre’. “ En efecto, de acuerdo con el artículo 31.1 de la Convención de Viena, la interpretación debe tener en cuenta el objeto y fin del tratado y es aquí donde debe recordarse que los tratados sobre derechos humanos tienen como objeto y fin, el reconocer derechos a los individuos frente al Estado y no regular las relaciones entre los Estados como lo hace el ‘derecho de gentes’. “ Además de lo establecido en la Convención de Viena, aplicable con carácter general en el derecho internacional, y de lo que disponen muchas constituciones nacionales, son varios los instrumentos internacionales de derechos humanos que consagran expresamente la regla de interpretación pro homine, tanto en el ámbito universal, como en el propio sistema interamericano de estos derechos. Sin pretender presentar una enumeración detallada y exacta de las normas internacionales, y a modo de ejemplo, se pueden citar las siguientes disposiciones de algunos de estos instrumentos internacionales de carácter universal” (www.corteidh.or.cr/tablas/R06729-3.pdf)... “ Agrega que, sin perjuicio del desarrollo progresivo del derecho a la salud, característica inherente a los derechos humanos de la segunda generación, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales también ha señalado que los Estados tienen una obligación mínima básica de garantizar la satisfacción de niveles esenciales mínimos de cada uno de los derechos reconocidos en el Pacto. “ Indicando seguidamente: “Este contenido mínimo y esencial del Derecho a la Salud, es el garantizado por tal pacto, el ‘contenido mínimo del Derecho a la Salud’ que implica la garantía mínima constitucional, respecto de la cual no pueden dictarse Leyes por debajo del mismo, pero sí por encima de tal mínimo”. “ Ahora bien. Teniendo en cuenta que según el art. 44 de la Carta la obligación del Estado se extiende a proporcionar asistencia no sólo a los indigentes sino también a aquellos que carezcan de recursos para cubrir los costos de la atención médica, en aplicación del principio pro homine el Estado no puede desconocer el mandato constitucional citado, derechos respecto de los cuales la Constitución no autoriza ni habilita limitación de especie alguna. “ Es de señalar asimismo que, la persona afectada debe acreditar cuál es la enfermedad que padece y que, para su estado de evolución, corresponde proporcionar el medicamento que pretende acreditando fehacientemente su viabilidad a través de prueba idónea a tales efectos, así como que carece de recursos suficientes para cubrir los costos del tratamiento, de forma acorde al requerimiento contenido en la Carta Magna. “ En suma, como lo ha sostenido la Corte en reiteradas oportunidades, los derechos establecidos en el art. 7 de la Carta -salvo el derecho a la vida- no pueden ser limitados, excepto por razones de interés general, las que no se han articulado debidamente a la hora de establecer la limitación en la norma cuestionada, lo que determina corresponda declarar su inaplicabilidad al caso concreto. “ VII) Sin perjuicio de compartir lo dicho por la mayoría, el Sr. Ministro Dr. Hounie, señala que a diferencia de lo que sostiene el Sr. Fiscal de Corte (en especial, a fs. 243 y 244 vto.), no puede deducirse que la conjunción “e” (“autorizados (...) e incluidos”) contenida en la norma significa que todos los medicamentos autorizados deban ser incorporados en el FTM, sino que lo que la norma indica es que el paciente tiene derecho a acceder a aquellos que tengan ambas calidades (que se encuentren autorizados y, a la vez, incluidos en el FTM). Así, lo deja desprovisto del derecho de acceso a aquellos medicamentos que estén autorizados, pero no incluidos en el vademécum. “ El art. 10 de la Ley No. 18.335 es claro al respecto, así como también lo es la práctica que, a diario, se da en los tribunales con los recursos de amparo, desde que en casi todos (por no decir todos) los casos, se discute sobre medicamentos autorizados por el Ministerio de Salud Pública, pero no incluidos en el vademécum. “ Como ya lo sostuvo cuando integraba el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 6to. Turno, en Sentencia identificada como SEF-0006-000173/2013: “Dicha Cartera [en referencia al Ministerio de Salud Pública] es la encargada de preservar la salud de los habitantes, bien fundamental que no puede estar supeditado a las contingencias de un trámite burocrático de tal naturaleza [la inclusión en el FTM], que bien puede durar meses e, inclusive, años.”. A todo lo expuesto, se agrega la reciente Sentencia de la Suprema Corte de Justicia Nº 75/2021 del 27 de abril de 2021, la que se dictara en virtud de una excepción de inconstitucionalidad de los artículos 10 de la Ley N 18.335 y 51 literal b y 45 in fine de la Ley Nº 18.211, mediante la cual, con voto de los Dres. John Pérez, Tabaré Sosa y Luis Tosi -y discordia de las Dras. Elena Martínez y Bernadette Minvielle- se declaró la inconstitucionalidad del artículo 45 in fine de la Ley Nº 18.211 y se entendió que lo demás carecía de objeto en virtud del referido fallo, posición ratificada en la actual integración de la SCJ por la Sentencia dictada en estos mismos autos Nº 476/2025 (fs. 147-148), a la cual nos remitimos por razones de brevedad. El Ministerio de Salud no controvirtió que la actora fuera portadora de la patología referida, así como el alto costo de los fármacos requeridos y la imposibilidad económica de la accionante de adquirir los mismos. Circunscribió su defensa a que no es dispensador de medicamentos directamente a la población, y que no incurrió ilegitimidad manifiesta, ya que el medicamento solicitado se encuentra incluido en el FTM y por ello carecería de legitimación pasiva. IV) La correcta conducta procesal de las partes determina que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 688 CC y 261 CGP). Por los fundamentos expuestos, normas citadas y lo dispuesto por los arts. 197, 198 y 257 del CGP, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, F A L L A: REVÓCASE PARCIALMENTE LA SENTENCIA APELADA E N CUANTO CONDENÓ AL FONDO NACIONAL DE RECURSOS Y, EN SU LUGAR, DECLÁRASE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN PASIVA DEL REFERIDO CODEMANDADO, DESESTIMANDO LA DEMANDA A SU RESPECTO. CONFIRMÁSE LA SENTENCIA EN LO DEMÁS. SIN ESPECIAL CONDENACIÓN EN LA INSTANCIA. HONORARIOS FICTOS: $ 15.000. NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE. Dra. Beatriz Venturini – Dra. Ana Rivas – Dr. Álvaro Messere MINISTROS Esc. Rosario Fernández SECRETARIA