Sentencia Definitiva N° 36/2026

Sentencia Nro. 36/2026 - IUE: 2-73344/2025 Montevideo, 23 de febrero de 2026 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE 3er. TURNO. Ministros firmantes: Dra. Claudia Kelland, Dr. Fernando Tovagliare, Dr. Gustavo Iribarren. Ministro redactor: Dr. Gustavo Iribarren. Vistos: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: "AA c/ MINISTERIO DE SALUD PUBLICA y otro. Amparo.", IUE 2-73344/2025, venidos a conocimiento de este Tribunal en mérito al recurso de apelación interpuesto por el Ministerio de Salud Pública y al recurso de apelación -ad eventum- interpuesto por la parte actora contra la sentencia definitiva No 86/2025 dictada por el Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 18vo. Turno, Dr. Diego Saravia. Resultando: 1. Por sentencia definitiva No 86/2025 del 27 de agosto de 2025 (fs. 198-212) se amparó la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Fondo Nacional de Recursos (en adelante: F.N.R.), desestimando la demanda a su respecto, y se condenó al Ministerio de Salud Pública (en adelante: M.S.P.) a suministrar a la accionante, en plazo de veinticuatro horas, los medicamentos PEMBROLIZUMAB y PEMETREXED, por el tiempo que indique el equipo médico tratante; sin especiales sanciones procesal en la instancia. 2. Contra dicha sentencia el M.S.P. interpuso recurso de apelación (fs. 217-222 vto.) y al expresar agravios manifestó, en síntesis: a) La sentencia de primera instancia causa agravio en tanto condena al M.S.P. sin que se hayan configurado en la especie los elementos exigidos por la ley 16.011 para el progreso de la acción de amparo -de carácter excepcional-, no presentándose en el caso el presupuesto de una actuación con ilegitimidad manifiesta del M.S.P.. b) El art. 44 de la Constitución impone al Estado dos obligaciones: la primera de índole normatizadora (legislar en todas las cuestiones relacionadas con la salud), la segunda de carácter asistencial (proporcionar gratuitamente los medios de prevención y asistencia a los indigentes o carentes de recursos suficientes). Y en cumplimiento de ello, y de lo dispuesto por las leyes dictadas en la materia, el M.S.P. diseñó e implementó el plan de prestaciones de medicamentos o nuevas tecnologías, creando, en cuanto interesa al caso de autos, el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM), el que contiene el conjunto de prestaciones de cobertura farmacológica y conforma el elenco de medicamentos necesarios para atender las indicaciones terapéuticas de los pacientes de las instituciones y servicios de salud; listado que es actualizado regularmente. c) La prestación reclamada en autos no se encuentra incluida en el FTM para la patología de la actora, razón por la cual no correspondía que la sentencia apelada imputara ilegitimidad alguna a la conducta observada en el caso por el Estado. En efecto, la negativa la prestación requerida en obrados no puede calificarse como ilegítima por resultar, por el contrario, enteramente ajustada a la competencia y obligaciones que tiene el M.S.P., entre las cuales no se encuentra la de suministrar medicamentos en forma directa. d) Con tales argumentos solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y se desestime la demanda en todos sus términos. 3. También la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia interponiendo recurso de apelación (fs. 228-234), y, presentando agravios eventuales, expresó en lo medular: a) Si bien se comparte la solución por la cual se condena al M.S.P., para el caso de que exista apelación del M.S.P. y para el caso de que en segunda instancia se revoque la condena a su respecto, la accionante indica que causa perjuicio que se haya declarado la falta de legitimación pasiva del Fondo Nacional de Recursos. b) En tal sentido, señala la recurrente que si bien el F.N.R. es una persona pública no estatal, integra el conglomerado de instituciones creadas por ley para dar cobertura de salud. En consecuencia, y como queda refrendado por la representación del F.N.R. en el organismo llamado a determinar prestaciones médicas a prestar a la población, la referida codemandada trabaja en forma coordinada y conjunta con el M.S.P. en el diseño de las políticas de cobertura de medicamentos, razón que deja en evidencia su legitimación pasiva para ser demandada y condenada en el caso de autos, citando jurisprudencia que así lo reconoce. 4. Conferidos los traslados de rigor (fs. 224 y fs. 235), oportunamente compareció la parte actora a evacuar el mismo (fs. 239-254 vto.) promoviendo en el mismo acto proceso de inconstitucionalidad por vía de excepción contra el inciso final del art. 45 la ley 18.211 y contra el inciso segundo del art. 7 de la ley 18.335. Y también compareció en Fondo Nacional de Recursos a evacuar el traslado del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, exponiendo aquella en su libelo (fs. 260-262) los argumentos por los cuales entiende que los agravios de su contraria no son de recibo. 5. Suspendidas las actuaciones y elevadas a la Suprema Corte de Justicia, por sentencia No 1232/2025 del 6 de noviembre de 2025 se declaró la inconstitucionalidad del art. 7, inciso segundo, de la ley 18.335 y del art. 45, inciso final, de la ley 18.211; declarándolos, en consecuencia, inaplicables a la parte actora (fs. 272-273). 6. Por decreto No 274/2026 del 12 de febrero de 2026 (fs. 281) el tribunal a quo franqueó la alzada, sin efecto suspensivo. 7. Recibidos los autos en este Tribunal y estudiadas las actuaciones, se acordó el dictado de la presente sentencia en legal forma. Considerando: I. Consideraciones generales. Con el número de voluntades requerido legalmente (art. 61 de la ley 15.750), la Sala habrá de confirmar la sentencia definitiva de primera instancia por entender que los agravios articulados por la apelante -que delimitan el objeto de la segunda instancia- no logran conmover la solución adoptada en el grado anterior. Ello por los fundamentos que se expondrán en los apartados siguientes. II. El caso de autos. No existe en autos controversia en relación a que la accionante, AA de 82 años de edad, usuaria de Sociedad Universal, es portadora de ADENOCARCINOMA PULMONAR con secundarismo pleural ELFAR ALK y PDL 1 negativos. En ese escenario, la especialista que la asiste le indicó tratamiento con PEMBROLIZUMAB y PEMETREXED, hasta nueva progresión, por entender que los mismos son la mejor alternativa terapéutica para la paciente. El medicamento PEMETREXED -registrado en nuestro país- no se encuentra incluido en el F.T.M.. El medicamento PEMBROLIZUMAB -registrado en nuestro país- se encuentra incluido en el F.T.M. para la enfermedad de la accionante pero no para la precisa situación clínica de la paciente. Ambos medicamentos son de alto costo, careciendo la accionante -cuyos ingresos derivan de una jubilación que no supera los $ 30.000 líquidos- de recursos suficientes para acceder a los mismos en forma particular. Y en tanto sobre tales circunstancias de hecho no se han presentado agravios, se ingresará con ellas al examen de los agravios articulados por la apelante. III. Los agravios articulados por el Ministerio de Salud Pública. A modo preliminar, y en términos generales, corresponde señalar que la acción de amparo (de raigambre constitucional y regulada por la ley 16.011) tiene como objeto obtener la protección de un derecho expresa o implícitamente reconocido en la Constitución, inherente a la personalidad humana o derivado de la forma republicana de gobierno, ante una lesión o amenaza por un acto, hecho u omisión manifiestamente ilegítimo, siempre que no existan otros medios eficaces para la misma finalidad: notas y exigencias que ponen de manifiesto el carácter excepcional y residual del instituto. Y en atención al fundamento de los agravios articulados por la apelante no resulta ocioso establecer aquí que esa ilegitimidad merece calificarse -interpretarse- como manifiesta, cuando la misma surge en forma clara, evidente, palmaria, del propio acto, hecho u omisión. A partir de tales premisas, de la ausencia en autos de cualquier controversia sobre las circunstancias médicas planteadas en la demanda, y de los concretos agravios articulados por la apelante, el debate en la instancia impone determinar si el rechazo por parte del M.S.P. de la solicitud de los medicamentos PEMBROLIZUMAB y PEMETREXED que formulara la promotora, resulta un acto manifiestamente ilegítimo a la luz de la obligación que impone el inciso segundo del art. 44 de la Constitución. Y en opinión de la Sala esa ilegitimidad calificada se presenta en el caso bajo examen. Para motivar tal postura habrá de señalarse en primer lugar que la cuestión planteada debe contemplarse a la luz de los derechos fundamentales de la promotora de la acción, los que de acuerdo a la situación de hecho acreditada en autos no son otros que el derecho a la vida, el derecho a la salud -y al acceso a la misma- y el derecho a una vida digna (art. 7, 44, 72 y 332 de la Constitución). En ese marco, corresponde resaltar que el art. 44 de la Carta impone al Estado la obligación de proporcionar gratuitamente los medios de prevención y asistencia a quienes carecen de recursos para ello: “Todos los habitantes tienen el deber de cuidar de su salud así como el de asistirse en caso de enfermedad. El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan solo a los indigentes y carentes de recursos suficientes.” Y no resulta ocioso indicar aquí que la actividad jurisdiccional dirigida a la tutela efectiva de tales derechos no supone una intromisión en la competencia de otros poderes del Estado ni se vincula con el diseño de políticas de salud, sino que responde, exclusivamente, a un legítimo control del accionar de la Administración, habilitando la protección de los ciudadanos por vía de amparo toda vez que en un caso concreto se presenten los elementos objetivos requeridos para ello. Asentado lo anterior corresponde entonces establecer el alcance de la protección del derecho de acceso a la salud establecido en la norma constitucional citada. En tal sentido se ha señalado: “Si se admite, como corresponde, que por la vía de la cláusula abierta del art. 72 de la Carta se incorporan al texto constitucional, y adquieren naturaleza supra legal, las prescripciones de derecho internacional de los Derechos Humanos, la norma precedente debe integrarse con la disposición del art. 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (aprobado por la Asamblea de la ONU el 16 de diciembre de 1996 y ratificado por ley 13.731 del 11 de julio de 1969) que establece en su art. 1 que los Estados partes reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, estableciendo la obligación, entre otras, de crear las condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios en caso de enfermedad.” (Van Rompaey: “Algunas reflexiones sobre el derecho a la salud y su judicialización.”; Revista Judicatura, T. 52, pág. 145). Y ese derecho de todo paciente a recibir el tratamiento indicado por los médicos especialistas que lo asisten ha quedado reconocido por amplia jurisprudencia, habiendo quedado afirmado: “Y la Sala es de la opinión, conforme a la doctrina más recibida, que la prestación asistencial obliga a brindar un servicio médico acorde con la evolución científica y a poseer los medios técnicos que la ciencia médica va incorporando (Weingarten: Manual de los derechos de usuarios y consumidores, pág. 380; Tanzi-Papillú: Juicios de amparo en salud, pág. 274).” (T.A.C. 2do. 125/2019, en B.J.N.). Es en virtud de los conceptos que anteceden que puede afirmarse que toda vez que un medicamento o una técnica -disponibles en nuestro país- resulten requeridos por un paciente en forma fundada desde el punto de vista médico, los derechos de aquél quedan conculcados cuando el M.S.P. rechaza la prestación a la que se encuentra obligado constitucionalmente, bajo el exclusivo argumento de que dicho fármaco no se encuentra incluido en listados que el propio M.S.P. confecciona. Por tanto: si quien necesita un medicamento no tiene la capacidad económica para adquirirlo de manera particular, el Estado debe asistirlo de conformidad con lo claramente preceptuado por el art. 44 de la Constitución de la República. De regreso al análisis del caso particular, resulta de orden advertir que en obrados ha quedado suficientemente acreditado que la mejor alternativa terapéutica para la paciente consiste en el empleo de los medicamentos PEMBROLIZUMAB y PEMETREXED, combinación cuya bondad para el tratamiento de la patología oncológica de la actora ha quedado bien afirmada en autos. Con ello, y a partir de los conceptos precedentes, si en el caso el M.S.P. entendía que no le correspondía proporcionar los referidos medicamentos, su resistencia a la prestación respectiva debió quedar fundada en consideraciones de índole científico que, atendiendo a la concreta situación clínica del paciente, desaconsejaran, contra la opinión de los médicos tratantes, el empleo del referido fármaco. Lo que en estos autos el M.S.P. no hizo. En lugar de ello, la Administración se limitó a guardar silencio sobre cualquier fundamento médico al contestar la demanda -admisión tácita de los hechos invocados por su contraria-, incurriendo así en una omisión que lleva a que su negativa de cobertura deba tenerse como infundada, y por tanto arbitraria, y por tanto manifiestamente ilegítima. Los agravios articulados por la apelante quedan de esa manera sin sustento, correspondiendo en consecuencia confirmar la sentencia de primera instancia. IV. Los agravios articulados por la parte actora. En la medida en que los agravios formulados la parte actora quedaron supeditados a la eventualidad de una decisión de primera instancia que revocara la condena al Ministerio de Salud Pública (agravio eventual), habiendo quedado anunciado en el apartado precedente que esa condición necesaria no se presenta en autos, el análisis del embate crítico presentado por la parte actora carece de objeto, lo que impone que la Sala no ingrese en el estudio de mérito respectivo. V. Condenas procesales. La conducta de las partes no dará lugar a especiales condenas procesales en la instancia (art. 56 y art. 261 del C.G.P.). Por los fundamentos expuestos, por lo dispuesto en las normas citadas y en los arts. 197 y 198 del C.G.P., el Tribunal FALLA: Confírmase la sentencia definitiva de primera instancia. Sin especiales condenas procesales en el grado. Honorarios fictos: 8 B.P.C. Notifíquese a domicilio. Y oportunamente devuélvase al tribunal a quo. Dra. Claudia Kelland - Ministra Dr. Fernando Tovagliare - Ministro Dr. Gustavo Iribarren - Ministro Esc. Laura Pérez - Secretaria Letrada